I OSK 2688/23

I OSK 2688/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 91/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1692
art. 2 ust. 1 i ust. 15a
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2022 r. nr SKO 4304/326/22 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 lipca 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 91/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r. nr SKO 4304/326/22 w przedmiocie odmowy wypłaty dodatku węglowego oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy X. decyzją z 27 października 2022 r. nr GOPS.655.106.2022, po rozpatrzeniu wniosku A. A. z 1 września 2022 r. o wypłatę dodatku węglowego, odmówił stronie przyznania tego dodatku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 7 grudnia 2022 r. nr SKO 4304/326/22, po rozpatrzeniu odwołania A. A., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji, ze złożonej 7 czerwca 2022 r. (i zachowującej aktualność 11 sierpnia 2022 r.) deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (powoływanej dalej również jako "deklaracja") wynika, że jako rodzaj stosowanego w kotłach paliwa stałego strona wskazała "drewno kawałkowe", co przesądza, że dodatek węglowy jej nie przysługuje. Organ wskazał, że strona, stosując ten rodzaj paliwa, mogła skorzystać z innego przewidzianego przepisami prawa dodatku (wynoszącego 1 000 zł), wprowadzonego 20 września 2022 r. SKO uznało więc, że organ I instancji zasadnie odmówił przyznania stronie dodatku węglowego, ponieważ jej źródło ciepła, tj. kocioł, zasilany jest drewnem kawałkowym, które nie stanowi paliwa stałego w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. poz. 1692 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.w.".
A. A. w skardze na opisaną wyżej decyzję SKO wyjaśniła, że do ogrzania domu (obok drewna) używa także węgla (przy niższych temperaturach), co przez pomyłkę pominęła w złożonej pierwotnie deklaracji. Wskazała też, że dokonała stosownej korekty deklaracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji podał, że w złożonej przez skarżącą 7 czerwca 2022 r. deklaracji jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe, przy stosowaniu jako paliwa stałego "drewna kawałkowego". W dniu 1 września 2022 r. wraz z wnioskiem, skarżąca złożyła nową (skorygowaną) deklarację, zaznaczając jako stosowane paliwo stałe "węgiel i paliwo węglopochodne".
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że odmowa przyznania dodatku węglowego przez orzekające w sprawie organy została oparta na pierwotnie dokonanym przez skarżącą wpisie w centralnej ewidencji emisyjności budynków, dotyczącym rodzaju stosowanego paliwa. W związku z tym dane wynikające z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu (tj. przed 11 sierpnia 2022 r.) i wskazujące, że faktycznym (dominującym) rodzajem stosowanego przez skarżącą paliwa stałego do kotła jest "drewno kawałkowe", zostały uznane przez organy administracyjne za wiążące. Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze, z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w sprawie podjęły jakiekolwiek czynności zmierzające do weryfikacji twierdzeń skarżącej, a po drugie, że stanowisko organów nie mogło uzyskać akceptacji w świetle rozwiązań wprowadzonych do ustawy o dodatku węglowym na skutek kolejnych nowelizacji.
W opinii Sądu I instancji, ze względu na brzmienie przepisów ustawy o dodatku węglowym, nadane ustawą z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), obowiązującą od 20 września 2022 r., i ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), która weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r., organ administracji jest zobligowany do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się o dodatek węglowy. Ustalenia te powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych (źródeł informacji), w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Sąd I instancji uznał, że w sprawie, pomimo posiadania wiedzy o korekcie deklaracji, w której jako źródło ciepła wskazano kocioł na paliwo stałe zasilany paliwem stałym w rodzaju "węgla i paliwa węglopochodnego", nie dokonano dalszych wyjaśnień w tym przedmiocie, czym naruszono ww. przepisy K.p.a. (oraz art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien dopuścić z urzędu dowody przemawiające za wyjaśnieniem sprawy, a także podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest więc wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. Nie jest prawidłowe stanowisko, że wiążące dla rozpoznania sprawy były jedynie dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie naruszono także przepisy art. 2 ust. 15a u.d.w.
Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku i dokona powtórnej oceny przesłanek warunkujących nabycie przez skarżącą prawa do dodatku węglowego, a w przypadku wątpliwości przeprowadzi wywiad środowiskowy w trybie art. 2 ust. 15b u.d.w., celem weryfikacji oświadczeń o wykorzystywanym źródle ogrzewania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
I) naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 2 ust. 1 u.d.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest przyznanie dodatku węglowego osobie, która w złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, "skorygowanej" już po tej dacie, wskazała że jedynym paliwem stałym stosowanym w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe;
2) art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacje te obligują organy administracji publicznej do badania, jakie paliwo stałe jest faktycznie stosowane w kotle na paliwo stałe, w sytuacji gdy wnioskodawczyni, w złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, skorygowanej już po tym terminie, wskazała że jedynym paliwem stałym stosowanym w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe, choć w takim przypadku należy odmówić przyznania dodatku węglowego, bez konieczności wyjaśniania tej okoliczności;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. przez dokonanie nieprawidłowej wykładni tych przepisów prowadzącej do wniosku, że prawnie dopuszczalne jest przyznanie dodatku węglowego osobie, która w złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, skorygowanej po tym dniu, wskazała że jedynym paliwem stałym stosowanym w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji Kolegium i decyzji organu I instancji, choć organ odwoławczy dokonał zgodnej z prawem wykładni prawa materialnego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. ponieważ w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając tym samym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. przez nieuzasadnione uchylenie decyzji organów I i II instancji w związku ze wskazaną przez Sąd I instancji potrzebą ponownego przeprowadzenia postępowania ze względu na to, że "przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest (...) wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego. W świetle powyższego, nie można było podzielić stanowiska, że wiążące dla rozpoznania sprawy były jedynie dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu", chociaż zarówno organ I jak i II instancji, dokonały zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;
6) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez jego niezastosowanie, ponieważ skarga powinna zostać oddalona, z uwagi na to, że decyzje obu instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, a w konsekwencji nie ziściły się przesłanki do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.;
II) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. przez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, przez dokonanie nieprawidłowej wykładni tych przepisów, prowadzącej do wniosku, że prawnie dopuszczalne jest przyznanie dodatku węglowego osobie, która w złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, skorygowanej po tej dacie, wskazała że jedynym paliwem stałym stosowanym w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe, co skutkowało nieuzasadnionym uchyleniem decyzji organów I i II instancji, choć organ odwoławczy dokonał zgodnej z prawem wykładni przepisów prawa materialnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż w okolicznościach sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, nie naruszając przy tym przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
3) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1 i ust. 15a u.d.w. oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych i złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.w., przyznanie dodatku węglowego osobie w gospodarstwie domowym nie jest możliwe, gdy w deklaracji złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. wskazano inne źródło ogrzewania lub inne paliwo stałe stosowane w kotle na paliwo stałe, niż określone w art. 2 ust. 3 u.d.w. (węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego), w szczególności gdy w deklaracji podano, że stosowanym paliwem stałym jest drewno kawałkowe.
Zdaniem SKO, organ rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku węglowego jest zobligowany uwzględnić stan wynikający z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., determinowany – w przypadku uprzedniego złożenia przez wnioskodawcę deklaracji – jego oświadczeniem co do stosowanego paliwa stałego w kotle na paliwo stałe.
Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał, że przyznanie dodatku węglowego osobie, która złożyła deklarację po 11 sierpnia 2022 r. jest możliwe, ale w związku z pierwszym uruchomieniem źródła ciepła lub źródła spalania paliw (np. w nowo wybudowanym budynku bądź w przypadku zainstalowania nowego źródła ciepła w już istniejącym budynku/lokalu). Obowiązujące przepisy nie przewidują natomiast możliwości "korygowania" po 11 sierpnia 2022 r. danych, zawartych w deklaracji złożonej przed 11 sierpnia 2022 r., ze skutkiem prawnym polegającym na możliwości przyznania dodatku węglowego. W ocenie SKO, Sąd I instancji nie wskazał takiego przepisu. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem pierwszego uruchomienia źródła ciepła lub źródła spalania paliw po 11 sierpnia 2022 r. Zmienianie deklaracji wyłącznie w celu nabycia prawa do dodatku węglowego stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 1 u.d.w., tym bardziej, że osoby stosujące w kotle na paliwo stałe drewno kawałkowe jako paliwo stałe, nie zostały pozbawione pomocy ze strony Państwa.
Następnie, wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 2 ust. 15a-15b u.d.w. są kwestie związane z weryfikowaniem danych zawartych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w zakresie dotyczącym miejsca zamieszkania wnioskodawcy i liczby osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Uchwalenie tych przepisów miało na celu przeciwdziałanie celowemu dzieleniu przez wnioskodawców gospodarstwa domowego zamieszkującego w jednym budynku jednorodzinnym na kilka oddzielnych gospodarstw domowych, w celu otrzymania zwiększonego wsparcia (tj. kilku dodatków węglowych).
Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wprowadzenie tych przepisów w żaden sposób nie zmodyfikowało jednak normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 u.d.w., która nie dopuszcza przyznania dodatku węglowego, w sytuacji gdy wnioskujący o ten dodatek, w deklaracji złożonej do 11 sierpnia 2022 r., podał że jedynym stosowanym paliwem stałym w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe. W art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw wskazano, że osoba, która podała w złożonej przed 11 sierpnia 2022 r. deklaracji, że stosowanym paliwem w kotle na paliwo stałe jest drewno kawałkowe, może ubiegać się o przyznanie dodatku dla gospodarstw domowych (a nie dodatku węglowego). Stosownie zaś do treści art. 24 ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 15 września 2022 r., dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, w sytuacji gdy w deklaracji wskazano, że stosowanym w kotle na paliwo stałe paliwem jest zarówno węgiel i paliwa węglopochodne, jak i drewno kawałkowe.
W opinii wnoszącego skargę kasacyjną SKO, Sąd I instancji formułując uwagi dotyczące ratio legis przepisów ustawy o dodatku węglowym, nie uwzględnił, że dodatek węglowy nie był jedynym świadczeniem, mającym na celu wsparcie zakupu opału na zimę 2022/2023 W efekcie, Sąd I instancji wyprowadził nie tylko wnioski niezgodne z celem ustawy, ale i ewidentnie sprzeczne z art. 2 ust. 1 u.d.w.
Ustawodawca, dodając art. 2 ust. 15f i ust. 15g u.d.w. umożliwił przyznanie dodatku węglowego osobie, która nie złożyła wniosku o przyznanie tego dodatku lub (także) deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw. Jednocześnie, zdaniem SKO, nie można uznać, że wprowadzona regulacja uzasadnia przyznanie dodatku węglowego wnioskodawcy, który w złożonej do 11 sierpnia 2022 r. deklaracji oświadczył, że w kotle na paliwo stałe stosuje wyłącznie drewno kawałkowe, wbrew jednoznacznej treści art. 2 ust. 1 u.d.w.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte formalnie na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Analiza powyższych zarzutów wskazuje jednak, że w obu podstawach kasacyjnych wskazano na naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania podając niejednokrotnie tożsame uzasadnienie na poparcie ich naruszenia. I tak przepisy art. 2 ust. 1, art. 15a u.d.w., art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zostały wymienione zarówno w zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w dodatku poprzedzone zostały w obu tych podstawach dowolnie wymienionymi przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych wiąże się z koniecznością powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny.
W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Zatem rozpoznawana skarga kasacyjna mogła podlegać rozpoznaniu.
Podstawę materialnoprawną decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dodatku węglowym. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U.2022.438, z późn. zm.), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się natomiast węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.).
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem koniecznym otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez urządzenia grzewcze wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, na podstawie złożonej przez skarżącą w dniu 7 czerwca 2022 r. deklaracji źródeł ciepła i źródeł spalania paliw, że w budynku znajdującym się pod adresem [...], ul. [...] nr [...] w gminie X., rodzajem stosowanego przez wnioskodawczynię paliwa jest drewno kawałkowe. W dniu 1 września 2022 r., wraz z ww. wnioskiem, skarżąca złożyła nową (skorygowaną) deklarację zaznaczając - jako stosowane paliwo stałe – "węgiel i paliwo węglopochodne". Odmowa przyznania dodatku węglowego przez orzekające w sprawie organy została oparta o pierwotnie dokonany przez skarżącą wpis w bazie CEEB (w zakresie rodzaju stosowanego paliwa). Stwierdzono mianowicie, że wiążące dla sprawy są dane z deklaracji złożonej przed upływem ustawowego terminu (11 sierpnia 2022 r.), które w przypadku skarżącej nie spełniają przesłanki określonej w u.d.w. Z oceną organów nie zgodził się Sąd I instancji, uznając ją za pomijającą istotne okoliczności sprawy, a w szczególności rodzaj rzeczywiście spalanego w kotle paliwa stałego. Stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego wyroku zasługuje na akceptację.
W pierwszej kolejności należy dostrzec, że skarżąca w zakreślonym przez prawo terminie zgłosiła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Zadeklarowała wówczas spalanie w nim drewna kawałkowego. Z okoliczności sprawy wynika także, że skarżąca w dniu składania wniosku o dodatek węglowy (1 września 2022 r.) dokonała korekty powyższej deklaracji do centralnej ewidencji emisyjności budynków przez zgłoszenie jeszcze innego rodzaju paliwa stosowanego w kotle obok drewna kawałkowego, tj. węgla i paliw węglopochodnych. Wobec sprzeczności pomiędzy oświadczeniem złożonym we wniosku o dodatek węglowy a treścią deklaracji złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków przed dniem 11 sierpnia 2022 r. niewątpliwie zaistniały wątpliwości co do faktycznego rodzaju paliwa jakim ogrzewane jest gospodarstwo domowe wnioskodawczyni. Trafnie podnosi Sąd I instancji, że wątpliwości te powinny być w niniejszej sprawie jednoznacznie rozstrzygnięte, gdyż tylko w takiej sytuacji podjęte w sprawie rozstrzygniecie może odpowiadać prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dokonana w przez organy administracji wykładnia art. 2 ust. 1 u.d.w. prowadzi do rezultatów sprzecznych z celem wprowadzenia wskazanego przepisu, jakim jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym wszystkim osobom, które rzeczywiście ogrzewają gospodarstwo domowe wskazanym w tym przepisie urządzeniem grzewczym opalanym paliwem stałym. Organy w sposób nadmierny, a zatem nieuprawniony wartościują dane wynikające z centralnej ewidencji emisyjności budynków, w sytuacji zaistnienia możliwości ich sprzeczności z rzeczywistym stanem rzeczy. Takie rozumienie art. 2 ust. 1 u.d.w. w istocie podważa, wynikającą z art. 7 K.p.a., zasadę prawdy materialnej jako podstawę rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu administracyjnym Niestaranny sposób sformułowania przez ustawodawcę pierwotnego brzmienia art. 2 ust. 1 u.d.w. doprowadził do szerokiej nowelizacji tej ustawy w zakresie doprecyzowania warunków przyznania dodatku węglowego.
Zasadnie wskazał więc Sąd I instancji na istotne z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy zmiany wprowadzone do ustawy o dodatku węglowym na skutek kolejnych nowelizacji. Ustawodawca, mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967), obowiązującym od 20 września 2022 r., w art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a. Zgodnie z tym przepisem weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny, nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. Okoliczności faktyczne istotne dla ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia mogą bowiem zostać oparte nie tylko na wymienionych w tym przepisie źródłach informacji, lecz także innych pozwalających na poczynienie ustaleń w tym zakresie, o czym świadczy użyty w ust. 15a zwrot "w szczególności". Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy, ma zatem charakter otwarty, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji.
Kolejna nowelizacja ustawy o dodatku węglowym dokonana na mocy ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236) weszła w życie z dniem 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak w przypadku przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 września 2023 r., ma ona zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Na skutek tej nowelizacji w art. 2 ustawy o dodatku węglowym, stosownie do art. 26 pkt 1 lit. b ustawy nowelizującej z 27 października 2022 r., dodano ust. 15f i ust. 15g. W myśl tych przepisów, w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g).
Przepis art. 2 ust. 15g u.d.w., znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, co najmniej jako systemowe wskazanie interpretacyjne. Podobnie jak przepis art. 2 ust. 15f u.d.w., wskazuje, że to rzeczywisty sposób ogrzewania gospodarstwa domowego organy powinny uwzględnić w razie rozpoznawania wniosku o dodatek węglowy. Informacje zawarte w centralnej ewidencji emisyjności budynków w takiej sytuacji nie mają natomiast znaczenia. Jeżeli zatem brak zgłoszenia sposobu ogrzewania gospodarstwa domowego w centralnej ewidencji emisyjności budynków nie stanowi przeszkody w przyznaniu dodatku węglowego, to tym samym takiej przeszkody nie powinna stanowić ewentualna rozbieżność pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem zadeklarowanym w powyższej ewidencji. Sprzeczność ta może być natomiast źródłem ewentualnej odpowiedzialności karnej podmiotu składającego nieprawdziwe deklarację lub zgłoszenie (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2003/23, wydany w okolicznościach analogicznych do niniejszej sprawy, którego stanowisko skład orzekający w całości podziela). W postępowaniu o dodatek węglowy organ powinien zatem uwzględnić stan rzeczy ustalony zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.). Takie stanowisko sądy administracyjne zajmowały również w prawomocnych wyrokach WSA w Opolu z 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Op 360/22 i z 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Op 74/23, a także w wyroku WSA w Krakowie z 8 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 27/23 i wyroku WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 301/23, a także w wyroku NSA z 11 października 2024 r.
Oznacza to, że w dniu orzekania przez organ II instancji, czyli w dniu 7 grudnia 2022 r. obowiązywały przepisy art. 2 ust. 15a-15g u.d.w. i w takim brzmieniu powinny być zastosowane przez organ odwoławczy. W świetle wyżej omówionych rozwiązań, wprowadzonych do u.d.w. na skutek kolejnych nowelizacji, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego odnośnie do konieczności przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia rzeczywistego źródła ogrzewania. Natomiast na gruncie tych przepisów ogólne stanowisko organu odwoławczego, że w sprawach dotyczących dodatku węglowego nie przeprowadza się postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zbadanie stanu sprawy wynikającego z centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r., jest nieuprawnione. Potwierdza to również przepis art. 2 ust. 15b u.d.w., który stanowi, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wypada uznać, że zakres wywiadu środowiskowego jest szeroki i w związku z tym obejmuje wszelkie kwestie związane z ogrzewaniem gospodarstwa domowego. Ratio legis przywołanych wyżej unormowań nowelizujących ustawę o dodatku węglowym wskazuje jasno, że zmierzały one do odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osób ubiegających się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
Mając na uwadze powyższe i niesporne w niniejszej sprawie okoliczności, trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że pominięcie przez organy informacji co do poczynionej przez skarżącą korekty deklaracji w dniu 1 września 2022 r. w zakresie rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle na paliwo stałe, jest nie do zaakceptowania zarówno w świetle art. 2 ust. 15a-15e u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów K.p.a., które znajdują zastosowanie stosownie do art. 3 ust. 3 u.d.w. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 K.p.a., rozwiniętą w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy administracji w toku postępowania tak z urzędu, jak i na wniosek, działając na podstawie przepisów prawa podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz mają obowiązek w wyczerpujący sposób zgromadzić i rozpatrzyć materiał dowodowy. Z obowiązku tego organy w badanej sprawie wywiązały się nienależycie, pomijając konieczność wyjaśnienia kwestii faktycznego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji.
Mając na uwadze powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela trafności zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego. Z kolei błędy w procesie wykładni prawa materialnego, stosowanego przez organy jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, nie pozwalają na potwierdzenie zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Trafna jest natomiast konkluzja zaskarżonego wyroku o naruszającym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. pominięciu w toku postępowania administracyjnego istotnych okoliczności sprawy.
Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.