I OSK 2685/23

I OSK 2685/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 120/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-07-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 2 i 8, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 37 § 1 pkt 1, art. 59 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 79 ust. 3 i 7, art. 80 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 120/23 w sprawie ze skargi A. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany też: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 7 lipca 2023 r. o sygn. akt II SAB/Kr 120/23 wydanym po rozpoznaniu skargi A.T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej zwane też jako "SKO" lub "Kolegium") w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej: 1. zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku skarżącego z dnia 7 listopada 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Krakowa pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. wypowiedział użytkownikowi wieczystemu A.T. (dalej zwanym "Skarżącym" bądź "Stroną") dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 1/6 części w nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] jedn. ewid. [...] o łącznej pow. 1 118 m2 położonej przy ul. [...] w A. objętej księgą wieczystą nr [...].
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzeczeniem z dnia 30 września 2022 r. nr SKO.UW/4163/792/2022, wydanym na podstawie działając na podstawie art. 78 i art. 79 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), oddaliło wniosek A.T., stwierdzając że wniosek został złożony z uchybieniem terminu (1 dzień).
Pismami z dnia 4 listopada 2022 r. A.T. zwrócił się o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości oraz złożył ponowny wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
SKO w Krakowie pismem z dnia 28 listopada 2022 r. poinformowało Stronę, że sprawa aktualizacji opłaty rocznej została zakończona orzeczeniem SKO w Krakowie z dnia 30 września 2022 r. nr SKO.UW/4163/792/2022. W związku ze złożeniem sprzeciwu od przedmiotowego orzeczenia akta sprawy zostaną przekazane do właściwego sądu powszechnego.
A.T. w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. wniósł o wydanie przez organ postanowienia w przedmiocie przywrócenia bądź odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
W odpowiedzi, pismem z dnia 30 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie poinformowało A.T., że jego prośba o przywrócenie terminu jest nieuzasadniona.
W dniu 17 stycznia 2023 r. A.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału w nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej odrzucenie bądź oddalenie. Organ wskazał, że A.T. wniósł sprzeciw od orzeczenia z 30 września 2022 r. zatem stosownie do postanowień art. 80 ust. 1 zdanie 2 u.g.n. wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości i inicjuje drugi (sądowy) etap postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zdaniem SKO w Krakowie, po przekazaniu właściwemu sądowi akt sprawy, to sąd cywilny posiada kompetencje do zbadania sprawy w jej całokształcie, w tym w zakresie prawidłowości doręczeń i terminowości złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie jest nieuzasadniona. W konsekwencji skutkiem wniesienia sprzeciwu jest utrata kompetencji Kolegium do podejmowania jakichkolwiek działań orzeczniczych w sprawie. Zatem z chwilą wniesienia sprzeciwu od orzeczenia Kolegium, wniosek A.T. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona, nie mógł być rozpatrywany przez organ administracyjny.
W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Sąd I instancji zauważył, że prawo użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Taki sam charakter mają świadczenia stron spełniane po jego ustanowieniu oraz ich czynności podejmowane w związku z łączącym je stosunkiem prawnym. Spór o zasadność podwyższenia dotychczasowej opłaty rocznej sprowadza się do kwestii, czy i o ile wartość nieruchomości wzrosła albo czy i w jaki sposób zmienił się sposób korzystania z niej, mający znaczenie dla stawki, według której należy obliczać wysokość opłaty rocznej. Spór ten rozstrzygany jest w postępowaniu ukształtowanym jako dwuetapowe administracyjne i sądowe. Wniosek użytkownika wieczystego złożony do samorządowego kolegium odwoławczego w związku z zakwestionowaniem podstaw oświadczenia o podwyższeniu mu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 78 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 2 u.g.n.), inicjuje postępowanie o wydanie orzeczenia kształtującego stosunek prawny. Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. od orzeczenia kolegium właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
Dalej WSA zauważył, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2018 r. podjętej w składzie 7 sędziów, sygn. I OPS 2/18, w której wskazano, że już w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2013 r. I OPS 12/13, przesądzone zostało, że bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie zainicjowanej wnioskiem, o którym mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądów administracyjnych. Z art. 79 ust. 7 u.g.n. wynika, że do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), m.in. o terminach, z wyjątkiem jednak przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania przed kolegium stosuje się zatem odpowiednio przepisy K.p.a. działu I "Przepisy ogólne", rozdziału 10 "Terminy", w tym art. 59 § 1 zdanie 1, który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. W przytoczonej przed Sąd I instancji uchwale z 17 grudnia 2018 r, wyjaśniono, że jeżeli wniosek użytkownika wieczystego, mający inicjować postępowanie o aktualizację opłaty za użytkowanie wieczyste, zostanie złożony po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu, to postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej nie zostanie skutecznie wszczęte. Tak więc dopiero po dokonaniu przez kolegium pozytywnej oceny w przedmiocie terminowego złożenia wniosku na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. kolegium może podjąć czynności związane z rozstrzygnięciem sprawy aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Po wydaniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu określonego w art. 78 ust. 2 u.g.n. samorządowe kolegium odwoławcze nie rozstrzyga już sprawy aktualizacji opłaty rocznej. Postanowienie to należy więc uznać za kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. Skutkiem prawnym odmownego postanowienia kolegium jest bowiem wykluczenie dopuszczalności rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty rocznej zarówno przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak i w dalszej kolejności przez sąd powszechny. W konsekwencji należy przyjąć, że postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a). Zgodnie z tym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Skoro więc omawiane postanowienie wydawane jest przez samorządowe kolegium odwoławcze, będące organem administracji publicznej i stanowi procesową formę zakończenia dalszego procedowania przez kolegium w sprawie wniosku użytkownika wieczystego dotyczącego dopuszczalności aktualizacji opłaty rocznej, to właśnie ze względu na to, że postępowanie prowadzone jest przez organ administracji publicznej w procedurze opartej m.in. na odpowiednim stosowaniu wybranych przez ustawodawcę przepisów k.p.a., ale bez jej zakończenia decyzją administracyjną (będącą aktem władztwa publicznego), procedurę tę należy uznać za szczególne postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., ale niemające autonomicznego charakteru. O ile bowiem kolegium rozstrzyga sprawę aktualizacji opłaty rocznej w formie nazwanej przez ustawodawcę orzeczeniem, o tyle sama aktualizacja opłaty ma charakter cywilny, dlatego w wyniku zakwestionowania orzeczenia kolegium orzeczenie to traci moc obowiązującą, a sprawa aktualizacji opłaty podlega rozstrzygnięciu przez sąd cywilny. Postępowanie przed kolegium powoduje zatem tylko czasową niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie aktualizacji opłaty rocznej. Skoro zaś dochodzi do utraty mocy obowiązującej orzeczenia kolegium i przeniesienia sprawy aktualizacji opłaty do postępowania przed sądem cywilnym, to znaczy, że dotychczasowe postępowanie w tej sprawie przed kolegium nie ma autonomicznego charakteru.
Sąd I instancji zauważył, iż przedstawionym wyżej poglądem przemawia również pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z 20 maja 2015 r., I CSK 551/14, że: "wyrok NSA z 17 maja 2010 r., I OSK 1008/09 dotyczy orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji, a zatem etapu postępowania, które nie jest objęte kontrolą i kognicją sądu powszechnego; dotyczy przepisów o terminach, objętych art. 79 ust. 3 u.g.n." W ocenie WSA z powyższego wynika, iż na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - wydane na podstawie art. 59 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce ce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Z kolei, skoro przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym jest sprawa aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to sąd ten nie jest uprawniony do orzekania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Skoro, zgodnie z art.79 ust.7 u.g.n. do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym stosuje się odpowiednio przepis art. 59 § 1 zdanie 1 K.p.a., który stanowi, że o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej - jedynie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jest uprawnione do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu złożonego przez skarżącego w dniu 7 listopada 2022 r.
Reasumując WSA uznał, że przedstawione wyżej okoliczności sprawy wskazują, że Kolegium pozostawało w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego o przywrócenie terminu.
Wydanie orzeczenia z dnia 30 września 2022 r. (zgodnie z powyższym wywodem w razie stwierdzenia uchybienia terminu nie powinno być wydane) nie stanowiło jednakże przeszkody do rozpoznania tego wniosku. Skoro Kolegium nie rozpoznało wniosku przed wniesieniem sprzeciwu, to winno rozstrzygnąć go później. Wszak wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne jedynie z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego i nie uniemożliwia wydania przez organ rozstrzygnięcia w trybie art.59 § 1 k.p.a. Nie było też przeszkód, by stosownie do art.80 ust.2 u.g.n. organ przekazał sprzeciw wraz z aktami sprawy sądowi powszechnemu.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o:
1. jego uchylenie oraz rozpoznanie skargi A.T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w przedmiocie niewydania rozstrzygnięcia odnośnie prośby A.T. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, ze aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] jest nieuzasadniona i jej oddalenie, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,
2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
naruszenie prawa materialnego, a to:
- art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) w zw. z art. 79 ust. 7 i art. 80 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344) przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pozostaje w bezczynności nie rozpoznając prośby Skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, ze aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości składającej się z działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] jest nieuzasadniona w sytuacji, gdy od orzeczenia Kolegium Skarżący skutecznie złożył sprzeciw do sądu powszechnego,
- - art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że złożony w terminie sprzeciw od orzeczenia kolegium w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu staje się bezskuteczny w przypadku złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO wyjaśniło, że nie neguje, iż w odniesieniu do 30-dniowego terminu biegnącego od daty doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu i zaoferowania opłaty w nowej wysokości do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma odpowiednie zastosowanie art. 58 i art. 59 k.p.a. Oznacza to, że istotnie Kolegium ma obowiązek rozpatrzenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości i wydania stosowanego postanowienia. Niemniej jednak pogląd ten jest uzasadniony w przypadku złożenia prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona przed wydaniem orzeczenia przez Kolegium. Natomiast pogląd ten budzi wątpliwości, gdy orzeczenie kolegium już zapadło, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują instytucji uchylenia orzeczenia przez kolegium w sytuacji uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu, a w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że do orzeczeń kolegiów wydawanych w sprawach aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nie mają zastosowania tryby nadzwyczajne postępowania przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Dalej zauważono, że w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało orzeczenie o oddaleniu wniosku Skarżącego o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, od którego to orzeczenia Skarżący w ustawowym terminie złożył sprzeciw do sądu powszechnego, a jednocześnie złożył prośbę do Kolegium o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. W ocenie Kolegium WSA w Krakowie błędnie ocenił skutki prawne, jakie w świetle art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywołuje wniesienie sprzeciwu od orzeczenia Kolegium, a to spowodowało błędne uznanie, że Kolegium pozostaje w bezczynności, gdyż nie wydało postanowienia odnośnie prośby Skarżącego o przywrócenie terminu w oparciu o art. 58 k.p.a. Stosownie do 80 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, a wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona zastępuje pozew (art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zatem w sytuacji skutecznego (w terminie) złożenia przez Skarżącego sprzeciwu od orzeczenia Kolegium z dnia 30 września 2022 r. Kolegium utraciło kompetencje do rozpatrzenia prośby Skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Skoro wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości zastępuje pozew, to w gestii sądu powszechnego będzie ocena, jakie znaczenie dla skuteczności pozwu ma uchybienie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie Kolegium podjęte w trybie art. 58 k.p.a. nie pozbawi bowiem skutków prawnych wniesienia sprzeciwu, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Kolegium nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, iż nie należy do kognicji sądu powszechnego rozpoznawanie prośby o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w innej wysokości, skoro orzeczenie kolegium o oddaleniu tego wniosku z powodu uchybienia terminu do jego wniesienia ma charakter merytoryczny i przysługuje od niego sprzeciw, a jednocześnie w przypadku wniesienia sprzeciwu wniosek o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona (a nie sam sprzeciw) zastępuje pozew. Sąd zatem będzie rozpoznawał, czy zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu do złożenia pozwu, o ile uzna, że uchybienie terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma znaczenie dla skuteczności pozwu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku prowadzi do sytuacji, w której dwa organy (organ administracji i sąd powszechny) będą zajmowały się tą samą sprawą, co w konsekwencji może doprowadzić do zaistnienia w obrocie prawnym sprzecznych rozstrzygnięć i w istocie do rozbieżności, które z nich winno być honorowane. Taka sytuacja nie może mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzieliło Skarżącemu, w odpowiedzi na jego prośbę o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, wyjaśnień odnośnie stanu sprawy w piśmie z dnia 30 listopada 2022 r. i jednocześnie przekazało sprzeciw od orzeczenia Kolegium z dnia 30 września 2022 r. wraz z aktami sprawy do właściwego sądu powszechnego (Sądu Okręgowego w Krakowie).
Zdaniem SKO, w tej sytuacji stwierdzić należy, iż WSA w Krakowie niewłaściwie zastosował art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przyjmując, że Kolegium pozostaje w bezczynności z uwagi na niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 58 k.p.a.
Odpowiadając na skargę kasacyjną A.T. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona wniósł kilkanaście dni przed złożeniem sprzeciwu, aby umożliwić SKO jego rozpoznanie wcześniej - jeszcze przed wpłynięciem sprzeciwu — czego SKO nie uczyniło. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nie zajęło merytorycznego stanowiska w sprawie złożonego przez Skarżącego wniosku o przywrócenie terminu. Rozpoczęło natomiast procedowanie sprzeciwu do sądu powszechnego mimo, iż sprzeciw złożony został kilkanaście dni później, aniżeli wniosek o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie stwierdził, iż wniosek o przywrócenie terminu winien być zatem rozpatrzony przez SKO w Krakowie przed przekazaniem akt sprawy sądowi powszechnemu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz 1634 dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej Kolegium zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sprowadzają się do wykazania braku bezczynności tego organu w rozpoznaniu wniosku A.T. o przywrócenie terminu od wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona lub uzasadniona w niższej wysokości. W ocenie Kolegium, ponieważ wskazany wyżej wniosek o przywrócenie terminu został złożony już po wydaniu orzeczenia, o którym mowa w art 79 ust. 3 u.g.n. , od którego to orzeczenia wniesiono następnie sprzeciw określony w art. 80 u.g.n. to organ ten, z uwagi na przekazanie sprawy do sądu powszechnego, utracił kompetencję do rozpatrzenia tego wniosku.
Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę.
Poza sporem pozostaje, iż w postępowaniu prowadzonym przez samorządowe kolegium odwoławcze rozpoznające wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Wynika to wprost z treści art. 79 ust. 7 u.g.n. Zatem w postępowaniu tym stosuje się odpowiednio przepisy Działu I Rozdziałów 5, 7-10, oraz Działu II (z wyjątkiem Rozdziałów 10 i 11 ) i Działu IX K.p.a. Zastosowanie znajdą zatem m.in. przepisy K.p.a. regulujące sposób obliczania terminów, a także kwestie przewracania terminów w razie ich uchybienia.
W powołanej przez Sąd I instancji uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OPS 2/18 (ONSAiWSA 2019, nr 2, poz. 15.) uznano, iż na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości - wydane na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 2 i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) - przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości stanowi postanowienie kończące postępowanie w sprawie oceny przez kolegium złożenia wniosku przez użytkownika wieczystego w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę w art. 78 ust. 2 u.g.n. Skutkiem prawnym odmownego postanowienia kolegium jest bowiem wykluczenie dopuszczalności rozstrzygania sprawy aktualizacji opłaty rocznej zarówno przez samorządowe kolegium odwoławcze, jak i w dalszej kolejności przez sąd powszechny. NSA uznał, iż postanowienie to jest wydawane w postępowaniu administracyjnym i powoduje jego zakończenie, dlatego należy je uznać za kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Skoro tak, to bez wątpienia bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej również podlega kontroli sądów administracyjnych, zgodnie z z treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Stosownie do art. 35 K.p.a., którego to postanowienia również znajdują odpowiednie zastosowanie w postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki ( § 1 ). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2. ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3. ). Niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 K.p.a. , względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., świadczy o bezczynności organu - art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.
W świetle powyższych uwag, nierozpoznanie przez samorządowe kolegium odwoławcze wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, w terminach określonych w art. 35 lub wskazanych zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a., będzie oznaczało bezczynność tego organu w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, iż na obowiązek załatwienia, rozpoznania przez samorządowe kolegium odwoławcze wniosku o przywrócenie terminu od złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, nie ma wpływu okoliczność złożenia tego wniosku po wydaniu przez ten organ orzeczenia o którym mowa art. 79 ust. 3 u.g.n. Uprzednie wydanie orzeczenia może determinować sposób załatwienia tego wniosku, niemniej nie przekreśla wynikającego z art. 35 K.p.a. oraz art. 59 K.p.a. obowiązku jego rozpoznania. WSA w Krakowie słusznie zauważył, powołując się na orzecznictwo Sadu Najwyższego, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, przepisy K.p.a. znajdują odpowiednie zastosowanie tylko na etapie postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym. Etap ten nie jest objęty kontrolą i kognicją sądu powszechnego. Stąd też rozpoznanie wniesionego do SKO wniosku o przywrócenie terminu leży w gestii tego organu.
Nie można podzielić przy tym stanowiska SKO w Krakowie, iż wniesienie sprzeciwu przez A.T. od orzeczenia Kolegium z 30 września 2022 r. Uniemożliwia temu organowi rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Trzeba zaznaczyć, iż wniosek ten złożono dniu 7 listopada 2022 r. , a więc przed wniesieniem sprzeciwu, co miało miejsce w dniu 18 listopada 2022 r. Zgodnie za art 80 ust. 1 u.g.n. wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Zatem do chwili złożenia tego środka prawnego, organem właściwym w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej było samorządowe kolegium odwoławcze. Rolą tego organu pozostawało zatem rozpoznanie wszelkich wniosków strony tego postępowania zgodnie z przepisami u.g.n oraz odpowiednimi przepisami k.p.a. Uchylenie się przed tym obowiązkiem, mogło - jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - skutkować zarzutem bezczynności. Wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 80 ust. 1 u.g.n. z uwagi na skutki jakie wywołuje, może mieć wpływ na sposób rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, niemniej nie zwalania Samorządowego Kolegium Odwoławczego od jego rozpoznania w jednej z form przewidzianych w wskazanych w art. 79 ust 7 u.g.n. przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
Takiego załatwienia sprawy nie stanowią natomiast pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 28 listopada 2022 r. oraz z 30 listopada 2022 r. , którymi poinformowano A.T., iż jego wniosek o przywrócenie terminu nie może zostać rozpatrzony z uwagi na wniesienie sprzeciwu. Wymienione w art. 79 ust. 7 u.g.n. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają podstawy prawnej do załatwienia wniosku o przywrócenie terminu w formie wystosowania takiej informacji. O przywróceniu terminu lub jego odmowie organ orzeka w formie postanowienia – art. 59 § 1 K.p.a., również ewentualne umorzenie postępowania w tym zakresie także winno nastąpić w formie postanowienia – art. 126 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
W tych okolicznościach, podniesione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za skuteczne, a w konsekwencji skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.