I OSK 2682/23

I OSK 2682/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1042/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art.7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5 ust. 1 i ust.2 oraz § 6
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 6 ust. 1
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Sentencja
Dnia 16 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Fundacji [A] z siedzibą w B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/22 w sprawie ze skarg Fundacji [A] z siedzibą w B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F., G. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 1042/22 oddalił skargi Fundacji [A] z siedzibą w B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r. nr DN.rn.625.25.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Fundacja [A] z siedzibą w B. (powoływana dalej również jako "Fundacja") oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G.
Fundacja zaskarżyła wyrok w całości i zarzuciła Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
A) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przez bezzasadne oddalenie skarg wniesionych w niniejszej sprawie, wynikające z uznania przez Sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, ponieważ organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [H] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret", pomimo tego że w sprawie występowały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż prawidłowa wykładnia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że nie jest to przesłanką negatywną do prowadzenia postępowania administracyjnego;
2) art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skarg, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie, że nacjonalizacji majątku [H] dokonano na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
3) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 oraz art. 193 zdanie 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, w świetle których "zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna", ponieważ w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania;
4) art. 6 ust. 1 Konwencji z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. poz. 284 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konwencja", przez uznanie za dopuszczalne nierozpoznanie merytoryczne roszczenia o ustalenie, czy nieruchomość podlegała reformie rolnej wyłącznie z powołaniem się na fakt, że organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [H] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy zasada prawa do sądu nakazuje szerokie rozumienie tego prawa, w sposób prowadzący do zapewnienia stronie efektywnej ochrony;
B) naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) § 5 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy poprawna wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że żaden inny organ niż organ administracji, nie jest władny do wiążącego ustalenia, że nieruchomość rolna podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
2) art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, to jest pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi Fundacji przez uchylenie decyzji w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak wskazała w uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną Fundacja, Sąd I instancji odmówił merytorycznego rozpoznania sprawy, w istocie z jednej przyczyny, to jest uznał, że orzeczenie, czy wobec nieruchomości zachodziły przesłanki objęcia jej reformą rolną, przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jest możliwe tylko wtedy, gdy organy państwa realizujące reformę rolną wyraźnie powołały się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tymczasem, taki wniosek nie wynika ani z dosłownego brzmienia § 5 ust. 1 rozporządzenia, ani z jego celu. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia po prostu wyłącza kompetencje innych (niż organy administracji) organów dotyczące orzekania, czy dana nieruchomość podlega reformie rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przepis ten stanowi, że orzekanie w sprawach określonego rodzaju (to jest w sprawach o ustalenie, że nieruchomość nie podlegała lub podlegała reformie rolnej w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu) należy do kompetencji organów administracji.
W sprawie dotyczącej majątku [H] toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne, którego przedmiotem była kontrola zasadności umorzenia postępowania administracyjnego. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 513/18 oddalił skargę, jednak przyczyną oddalenia nie był brak drogi administracyjnej, ale kwestia legitymacji strony. Mając na uwadze treść art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że problem istnienia drogi administracyjnej był także przedmiotem oceny WSA w przywołanym wyroku z 6 grudnia 2018 r. Wyrok ten został następnie uchylony przez NSA wyrokiem z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, w którym NSA nie tylko stwierdził bezzasadność umorzenia postępowania, ale nie ograniczając się tylko do uchylenia wyroku WSA, uchylił również zaskarżoną decyzję Ministra o umorzeniu postępowania administracyjnego, nakazując dalsze prowadzenie tego postępowania. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął pozytywnie sprawę istnienia drogi administracyjnej. W zaskarżonym w niniejszej skardze wyroku Sąd I instancji pominął, że w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję umarzającą i zawarł zalecenia dotyczące dalszego postępowania. Oznaczało to, że w ocenie NSA postępowanie administracyjne nie było bezprzedmiotowe, a organy administracji mają kompetencję do oceny, czy majątek [H] nie podlegał reformie rolnej. W przeciwnym wypadku, w wyroku z 8 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddaliłby skargi kasacyjne, uznając że rozstrzygnięcie jest prawidłowe (oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skarg na decyzję umarzającą), nawet mimo błędnego lub niepełnego uzasadnienia (tzn. stwierdziłby, że niezależnie od kwestii legitymacji, sprawa w ogóle nie powinna być rozpoznana na drodze administracyjnej).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 K.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 rozporządzenia, Fundacja wskazała, że poprawna wykładnia prawa materialnego (przedstawiona następnie w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego) prowadzi do wniosku, że nie stanowi przesłanki negatywnej do prowadzenia postępowania administracyjnego. Z art. 12 § 1 K.p.a. wynika nie tylko nakaz sprawnego procedowania przez organ administracji, ale przede wszystkim również nakaz doprowadzenia do sprawnego wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. W przedmiotowej sprawie do kompetencji organu bezspornie należało orzeczenie, czy nieruchomości objęte postępowaniem podlegały reformie rolnej z uwagi na kryterium wskazane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Organ administracji mógł stwierdzić, że nieruchomości należące do majątku [H] nie podlegały reformie rolnej z uwagi na tzw. kryterium powierzchniowe, wyrażone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W ten sposób doszłoby do wydania rozstrzygnięcia prejudycjalnego, które w sposób wiążący wyjaśniałoby chociaż w części sytuację prawną stron dochodzących praw do majątku [H]. Przepis art. 12 § 1 K.p.a. ma na celu zapewnienie stronom ochrony prawnej w takim zakresie, w jakim organ może jej udzielić. Skoro organ może w ten sposób ocenić, czy wobec danej nieruchomości były spełnione kryteria z art. 2 ust. 1 lit. e dekret, to powinien z tej kompetencji zrobić użytek.
Z kolei, jak wyjaśniła Fundacja, przepisy § 5 i § 6 rozporządzenia stanowią podstawę do prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie, czy nieruchomość podlegała reformie rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z przepisów tych wynika prawo (a zarazem obowiązek) merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. W szczególności, § 6 rozporządzenia nakłada na organ obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy, który mimo wyjaśnionego w pełni stanu faktycznego uchyla się od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie tylko narusza art. 138 § 2 K.p.a., ale także przepis art. 12 K.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1317/03). Jak zauważyła Fundacja, przywołany wyrok WSA dotyczy co prawda decyzji kasatoryjnej, ale tym bardziej należy go zastosować do decyzji umarzającej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., Fundacja podkreśliła, że materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie, że nacjonalizacji dokonano z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1398/18, nie jest wystarczające stwierdzenie, że dowody zgromadzone w sprawie "nie wskazują, iż podstawę przejęcia stanowiła lit. e) tego dekretu". Jeżeli przepis ten nie był podstawą prawną przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu, to należy wskazać co ją stanowiło. Jeżeli materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne wykluczenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a jednocześnie konkretnej podstawy prawnej nacjonalizacji nie ustalono, to należy prowadzić postępowanie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Zatem, w sprawie organy są zobowiązane: a) ustalić jaki przepis był podstawą nacjonalizacji, a także b) ustalić czy jest możliwe jednoznaczne wykluczenie, że chodzi o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ nie można wykluczyć, że inne podstawy nacjonalizacji "są skrajnie nieprawdopodobne lub na pewno nie zachodzą (np. właściciel majątku nie był obywatelem Rzeszy Niemieckiej lub nie był skazany). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oceny dowodów nakazuje bowiem ocenić w świetle zasad doświadczenia życiowego, która z wersji stanu faktycznego jest najbardziej prawdopodobna.
W opinii Fundacji, brak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wynika z faktu, że Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Ministra, iż brak jednoznacznej podstawy nacjonalizacji pozwala na umorzenie postępowania.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 oraz art. 193 zdanie 1 P.p.s.a., Fundacja podkreśliła, że Sąd I instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, z których wynikało, że w sprawie dopuszczalna była droga administracyjna. Gdyby NSA stwierdził, że w przedmiotowej sprawie "nie zachodzi droga administracyjna", toby nie nakazał dalszego prowadzenia postępowania. Należy przyjąć, przyjmując założenie racjonalności sądów, że NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 1144/19 był racjonalny, a więc nie dążył do osiągnięcia celów wzajemnie sprzecznych.
Zdaniem Fundacji, ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w omawianym wyroku o sygn. akt I OSK 1144/19 można wyprowadzić następujące wnioski: 1) NSA zanegował wprawdzie legitymację Fundacji, nie miał jednak wątpliwości co do legitymacji spadkobierców, 2) NSA nie zawarł żadnych sugestii o konieczności umorzenia postępowania, 3) NSA wyraźnie widział potrzebę prowadzenia postępowania merytorycznego, w celu rozstrzygnięcia żądania spadkobierców. Świadczy o tym: (i) odwołanie się przez NSA do przepisów art. 136 K.p.a., które dotyczą prowadzenia przez organ administracyjny drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, (ii) wskazanie na konieczność zawarcia w uzasadnieniu decyzji elementów wymaganych w art. 107 § 3 K.p.a., a więc m.in. faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prowadzi to do wniosku, że wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1144/19 miał doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną Fundacja, wyrok NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 został wydany w następstwie rozpoznania innych skarg kasacyjnych, od innego orzeczenia WSA w Warszawie, które z kolei poprzedzała decyzja umarzająca. Zatem, wydając ten wyrok, NSA był całkowicie świadomy hipotetycznej możliwości wydania w sprawie decyzji umarzającej. Taką możliwość jednak odrzucił. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji był w niniejszej sprawie związany konkluzją NSA, zgodnie z którą sprawy dotyczące ustalenia czy majątek [H] podlegał reformie rolnej w ramach art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powinny być rozpatrzone merytorycznie.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, Fundacja wskazała, że obowiązek przestrzegania przepisów ustawy (art. 153 i art. 170 P.p.s.a.) nie może prowadzić jednocześnie do odmowy uznania praw strony (tutaj: Fundacji), wynikających z ratyfikowanej umowy międzynarodowej, to jest Konwencji. Prawo do sprawiedliwego procesu sądowego, będące elementem prawa do sądu, gwarantuje stronom postępowania możliwość korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz rzetelne i merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli w ocenie Sądu I instancji nie była możliwa wykładnia art. 153 i art. 170 P.p.s.a., zapewniająca merytoryczne rozpoznanie sprawy Fundacji, należało odmówić zastosowania tych przepisów.
Pozycja prawna Konwencji w polskim porządku prawnym odpowiada umowom ratyfikowanym za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 241 Konstytucji RP). Z tego względu, Konwencja jest częścią wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz może stanowić bezpośrednią podstawę decyzji organów krajowych, w tym sądów. Jeżeli postanowień Konwencji nie da się pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy (por. art. 91 ust. 2 Konstytucji RP), a sądy są zobowiązane do dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie z przepisami tej Konwencji (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 30 listopada 2010 r. sygn. akt III CZP 16/10). Zatem, jeżeli bez zmiany treści przepisu możliwa jest taka jego wykładnia, która prowadzi do zgodności jego stosowania z normami wynikającymi z Konwencji, powinna być to okoliczność mająca wpływ na sposób wykładni tego przepisu.
Z uwagi na powyższe, w niniejszej sprawie konieczne jest merytoryczne rozpoznanie skargi Fundacji, gdyż w przeciwnym wypadku Fundacja nie mogłaby uzyskać ochrony prawnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, Fundacja zwróciła uwagę, że błędna jest wykładnia tego przepisu polegająca na uznaniu, iż tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z treści powołanego § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika, że zadaniem organu administracji jest ustalenie podstawy nacjonalizacji danej nieruchomości w ramach zastosowania dekretu. Oznacza to, że przepis ten nie nakazuje organowi administracji badania, czy do nacjonalizacji doszło w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b, lit. c, lit. d, czy lit. e dekretu. Wyłączną kompetencją organu administracji (a nie innego organu) jest ustalenie, czy doszło do nacjonalizacji nieruchomości rolnej w ramach reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Omawiany przepis wyłącza w tym zakresie kompetencję innych organów, w tym sądów powszechnych. W istocie, tryb ten służy ustaleniu w sposób wiążący, że doszło lub nie doszło do nacjonalizacji z uwagi na tzw. kryterium obszarowe. Tym samym, przepis ten wyłącza kompetencje innych organów, jeśli chodzi o orzekanie czy dana nieruchomość podlega reformie rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Za taką wykładnią przemawia brzmienie przepisu, który przekazuje do właściwości organu administracji sprawy, które w przeciwnym wypadku byłyby sprawami cywilnymi, i który nie uzależnia jego stosowania od tego, czy w ogóle (przed wystąpieniem z wnioskiem do organu administracji) doszło do próby faktycznego przejęcia majątku na cele reformy rolnej. W omawianym rozporządzeniu nigdzie nie zastrzeżono, że wniosek przewidziany w § 5 ust. 1 może być złożony dopiero po przejęciu majątku na cele reformy rolnej. W tym zakresie, w opinii Fundacji, Sąd I instancji odwołuje się do kryterium, którego brak jest w treści analizowanego przepisu.
Ponadto, za przyjętym brzmieniem przemawia wykładnia historyczna. Omawiane rozporządzenie zostało wydane 1 marca 1945 r., to jest w dacie, w której (z uwagi na kończącą się wojnę i trwającą w niektórych miejscowościach jeszcze okupację) przystąpienie do wykonywania dekretu nie było jeszcze możliwe. Zatem, interpretacja przyjęta przez Sąd I instancji prowadzi do wniosku, że wprowadzono przepis, który jeszcze długo nie mógłby znaleźć zastosowania.
W ocenie Fundacji, za wyłączeniem drogi sądowej przemawiają również inne argumenty z wykładni historycznej. I tak, w orzecznictwie powojennym kładziono nacisk na motywy legislacyjne stojące za wyłączną właściwością organu administracji. Skoro przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nadal obowiązuje, to musi być traktowany zgodnie z zamierzeniem prawodawcy, czyli jako gwarancja, że sprawy o ustalenie, czy nieruchomość podlegała reformie rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, będą rozpoznawane wyłącznie w drodze administracyjnej. Zatem, umorzenie postępowania tylko z tego powodu, że materiał dowodowy nie dostarcza jasnych wskazówek czy organy prowadzące reformę rolną powoływały się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, czy na inną jednostkę redakcyjną dekretu, byłoby sprzeczne z celem ustawodawcy.
Jak uznała Fundacja, odmienna wykładnia pozbawiałaby obywatela prawa do wiążącego rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach (to jest o tym, czy należąca do niego nieruchomość rolna była przejęta na cele reformy rolnej w ramach najczęściej stosowanej w praktyce podstawie prawnej, czyli art. 2 ust. 1 lit. e dekretu). Fundacja zwróciła uwagę, że założeniem racjonalnego prawodawcy jest ułatwienie obywatelom dochodzenia ich praw. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia miał pełnić funkcje ochronne wobec osób, których prawa mogły być naruszone (tak NSA w wyroku z 22 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 256/20).
Wreszcie, zdaniem Fundacji brak jest argumentów celowościowych przemawiających przeciwko wykładni przedstawionej w niniejszej skardze kasacyjnej. Takich argumentów nie przytacza również Sąd I instancji.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, Fundacja wyjaśniła, że wykładnia przepisu rozporządzenia doprowadziła do odmowy zapewnienia stronom postępowania ochrony prawnej. W niniejszej sprawie ochrona ta powinna polegać na możliwości zapewnienia merytorycznego wyjaśnienia, czy majątek [H] podlegał reformie rolnej, co ma wpływ na następcze nabycie praw do tego majątku przez członków rodziny [...] i Fundację. Zdaniem Fundacji, wykładnia przepisów określających zakres kompetencji organów administracji i sądów administracyjnych powinna umożliwiać stronom merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną Fundacja, w niniejszej sprawie Sąd I instancji pominął, że orzecznictwo nie jest jednoznaczne, jeżeli chodzi o możliwość wszczęcia postępowania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, również w przypadkach, w których organy realizujące reformę rolną nie powołały się wprost na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W orzecznictwie sądowym spotyka się trafne poglądy, że przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia znajduje zastosowanie również wówczas, gdy materiał dowodowy jednoznacznie nie przesądza, że do przejęcia w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dojść nie mogło (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 319/20).
W ocenie Fundacji, Sąd I instancji pominął również, że wiele powoływanych w decyzji organu orzeczeń dotyczyło przypadków, w których materiał dowodowy pozwalał na jednoznaczne wykluczenie zastosowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu jako podstawy nacjonalizacji, z uwagi na ich niewielką powierzchnię.
C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. w skardze kasacyjnej zaskarżyli wyrok w całości i zarzucili Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.:
A) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 12 § K.p.a. w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez bezzasadne oddalenie skarg wniesionych w niniejszej sprawie, wynikające z uznania przez Sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozpoznaniu na drodze administracyjnej, ponieważ organy realizujące reformę rolną nie wskazały jednoznacznie, że przejęcia majątku [H] dokonują na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, pomimo tego że w sprawie występowały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż prawidłowa wykładnia prawa materialnego prowadzi do wniosku, że nie jest to przesłanką negatywną do prowadzenia postępowania administracyjnego;
2) art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez bezzasadne oddalenie skarg, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwalał na jednoznaczne wykluczenie, że nacjonalizacji majątku [H] dokonano na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
3) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 oraz art. 193 zdanie 1 P.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, w świetle których "zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna", ponieważ w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania;
B) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
1) § 5 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tryb wskazany w tym przepisie może być stosowany jedynie w przypadku, w którym organy przeprowadzające reformę rolną jednoznacznie powołały się na przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, podczas gdy poprawna wykładnia gramatyczna, systemowa i funkcjonalna przepisu przemawia za przyjęciem, że żaden inny organ niż organ administracji, nie jest władny do wiążącego ustalenia, że nieruchomość rolna podlegała nacjonalizacji w trybie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu;
2) art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, to jest pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. przez uchylenie decyzji w całości. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powielało argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Fundację w odniesieniu do powołanych zarzutów, dlatego w tym miejscu zostało pominięte.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargi kasacyjne.
W osobnych, tożsamo brzmiących pismach z 3 września 2025 r. pełnomocnicy Fundacji oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. przedstawili w ich imieniu dodatkowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej naruszenia art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na ich niezastosowaniu, to jest pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa.
W pismach zwrócono uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt I OSK 1787/21, w którym sąd ten opowiedział się za szerokim (a nie zawężającym) dostępem do postępowania administracyjnego, jako środka ochrony praw podmiotowych. Ponadto, zwrócono uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15, w którym sąd ten podkreślił fundamentalne znaczenie ochrony prawa własności, nawet w sytuacjach spornych (podobnie TK orzekł w wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18). Jak wskazano w pismach, powyższe orzecznictwo znajduje oparcie również w wykładni systemowej, w tym zwłaszcza przez odwołanie się do art. 13 Konwencji, który dla każdego, którego prawa i wolności zostały naruszone, ustanawia prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Przed rozpoznaniem skarg kasacyjnych należało przypomnieć, że Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania stan sprawy, zgodnie z którym Wojewoda Wielkopolski decyzją z 31 marca 2015 r. nr SN.IV-14.7515-59/11 orzekł, że:
1) nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [H], stanowiące obecne działki ewidencyjne: nr [...], położone w obrębie [H], gmina [J], powiat [...], zapisane w dawnej kw [H] [...] tom III, podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;
2) nieruchomości wchodzące w skład dawnego majątku [H], stanowiące obecne działki ewidencyjne: nr [...], położone w obrębie [H], gmina [J], powiat [...], zapisane w dawnej księdze wieczystej [H] [...] tom III, nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej;
3) umorzył postępowanie w części, dotyczącej działek nr [...], położonych w obrębie [H], gmina [J], powiat [...].
Z rozstrzygnięciem, zawartym w punkcie 2 decyzji nie zgodził się Skarb Państwa - PGL LP Nadleśnictwo [...], wnosząc o uchylenie decyzji w tej części i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według odwołującego się, skoro lasy uległy przejęciu na podstawie dekretu leśnego, co może ocenić sąd w postępowaniu cywilnym, to bezprzedmiotowe jest badanie podpadania lasów pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (akta Ministra tom I karta 204).
Rozstrzygnięcie reprywatyzacyjne, ujęte w punkcie 2 decyzji Wojewody (tylko dotyczące działek: nr [...], stało się przedmiotem odwołania, które złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych OT w [...] (obecnie Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa). Odwołujący się wniósł o stwierdzenie podpadania działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przede wszystkim, KOWR podważył legitymację Fundacji w tej sprawie (akta Ministra tom I karta 122 i tom VI karta 10).
Z Kolei Fundacja odwołała się od punktu 1 decyzji, tj. orzeczenia o podpadaniu działek pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Fundacja wniosła o wyłączenie działek spod reżimu reformy rolnej, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu rolnictwa i historii, a także dowodu z opinii Instytutu Naukowego na okoliczność przydatności rolnej działek i stwierdzenia, że PGR [H] nie był gospodarstwem wzorcowym, a działki nie mogły być przeznaczone na żaden cel, wskazany w art. 1 ust. 2 lit. a-d dekretu o reformie rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 30 stycznia 2018 r., nr GZ.m.625.127.2015 uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r. w części obejmującej punkty 1-2 i w tej części umorzył postępowanie pierwszej instancji, negując legitymację Fundacji i wskazując na możliwość złożenia stosownego wniosku przez Spadkobierców (akta Ministra tom VI karta 63).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 513/18 oddalił skargi Fundacji i spadkobierców, wskazując na nieprzenoszalność legitymacji z § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego oraz na możliwość złożenia odrębnego wniosku przez spadkobierców.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 8 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 1144/19, uchylił zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 30 stycznia 2018 r. nr GZ.rn.625.127.2015.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 11 lutego 2022 r. nr GZ.rn.625.25.2021 uchylił decyzję Wojewody z 31 marca 2015 r. nr SN.IV-14.7515-59/11 w części obejmującej punkty 1 oraz 2 i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargi Fundacji [A] z siedzibą w B. oraz C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G. na powyżej wskazaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2022 r.
Sąd I instancji wskazał, że - w myśl art. 170 w związku z art. 153 P.p.s.a. - pozostaje związany wykładnią przepisów prawa, oceną prawną i wskazówkami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19.
Odnośnie do legitymacji Fundacji do udziału w postępowaniu w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej, Sąd I instancji uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uwzględnił ocenę prawną zawartą ww. wyroku NSA i prawidłowo przyjął, że Fundacja nie ma interesu prawnego w tej sprawie, gdyż interes prawny przysługuje spadkobiercom K. K., którzy skutecznie przystąpili do sprawy i ich odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., w zakresie punku 1, zostało rozpoznane. Sąd I instancji uznał, że tym samym Fundacja pozbawiona jest legitymacji do złożenia skargi i dlatego jej skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się zaś do skargi C. C., D. D., E. E., F. F., G. G., Sąd I instancji uznał za prawidłowe uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego w części obejmującej punkty 1 i 2 i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Jak wskazał Sąd I instancji, warunkiem koniecznym dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości. Jeśli zatem w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dane nieruchomości nie były przejęte, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym, czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska, czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie w kontekście założonej czysto hipotetycznie podstawy prawnej (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących), czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na jej przejęcie.
Sąd I instancji uznał więc, że skoro podstawą oceny decyzji Ministra było stwierdzenie, że brak jest dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr [H] licząca [...] ha, opisana w piśmie wnioskodawców niniejszego postępowania - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na tej podstawie prawnej, to prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić w odniesieniu do obu zagadnień objętych tożsamo skargami kasacyjnymi.
Dla oceny zarzutów skarg kasacyjnych istotna jest okoliczność, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sad Administracyjny, który w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 513/18 i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z 30 stycznia 2018 r. nr GZ.rn.625.127.2015. Oznacza to, że zarówno Minister Rolnictw i Rozwoju Wsi, jak i Sąd I instancji, a także skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, są związani oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19.
Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl zaś art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dodać też trzeba, że ocena prawna wiąże w danej sprawie (art. 153 P.p.s.a.), natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (art. 170 P.p.s.a.) – por. wyrok NSA z 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05. Dlatego w niniejsze sprawie art. 170 P.p.s.a. nie jest adekwatnym wzorcem prawnym dla kontroli wyroku Sądu i instancji.
Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok, co wyraźnie podkreślono w pisemnych motywach, został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że kierując się oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19, należało przyjąć, że Fundacja nie ma interesu prawnego w sprawie toczącej się na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, ponieważ interes prawny przysługuje spadkobiercom K. K., którzy skutecznie przystąpili do sprawy i ich odwołanie od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 31 marca 2015 r., w zakresie punku 1, zostało rozpoznane. Tym samym, Fundacja pozbawiona jest również legitymacji do złożenia skargi. Sąd I instancji przytoczył stanowisko NSA zaprezentowane w uzasadnieniu powołanego wyroku, gdzie NSA wskazał: "Przepis art. 30 § 4 k.p.a. stanowi, iż w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Nie stanowi natomiast następstwa procesowego wejście do postępowania nowej osoby działającej obok dotychczasowej strony (vide: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, wyd. III, Lex 2010, uwagi do art. 30). Z taką zaś sytuacją procesową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto przepis art. 30 § 4 k.p.a. formułuje wymóg, aby zdarzenia prawne rodzące następstwo procesowe, tak succesio mortis causa, jak i succesio inter vivos, nastąpiły w toku postępowania, a zatem w określonym przedziale czasowym, pomiędzy rozpoczęciem, a zakończeniem postępowania konkretnego administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2000 r. sygn. akt I SA 310/99, Lex nr 55755). Przesłanka ta również nie jest spełniona w niniejszej sprawie skoro Fundacja swoje uprawnienia do przedmiotu postępowania wywodzi z czynności prawnych mających miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, z których ostatnia, tj. umowa darowizny pomiędzy spadkobiercami dawnego właściciela i Fundacją, miała miejsce w dniu 9 kwietnia 2010 r. W konsekwencji Fundacja na gruncie art. 30 § 4 K.p.a. nie stała się następcą procesowym poprzedniej strony postępowania, a tym samym, w ujęciu procesowym nie uzyskała, pochodzącego od spadkobierców dawnego właściciela, interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nie można zatem z punktu widzenia powyższych okoliczności potwierdzić zasadności, podnoszonych (...) zarzutów naruszenia art. 30 § 4, art. 28 k.p.a."
Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że NSA przesądził, że Fundacja nie nabyła uprawnień reprywatyzacyjnych od spadkobierców wskutek cesji, darowizny i ugody, stąd nie wstąpiła do postępowania administracyjnego, prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu o reformie rolnej. Za legitymowanych czynnie NSA uznał spadkobierców. NSA wprost wskazał organowi odwoławczemu, aby "sytuację procesową Fundacji ocenił z punktu widzenia braku legitymacji procesowej do udziału w badanej sprawie." Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy tak też uczynił w przedmiotowej sprawie.
Kolejno Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Przepis art. 50 § 2 P.p.s.a. zawiera zaś ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 124). Sąd Wojewódzki odwołując się do doktryny i orzecznictwa, podał, że regulacja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa łączności między definicją strony postępowania administracyjnego a definicją podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi. Wynika to z faktu, że o możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest ta legitymacja, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 50, wyd. V, SIP LEX; wyrok NSA z 3 czerwca 1996 r. sygn. akt II SA 74/96). Pojęcie interesu prawnego należy zaś ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. szerzej J. Borkowski, w: K.p.a. I, s. 223 i n.). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83). Należy zaaprobować też stanowisko Sądu I instancji przyjmujące, że jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. Słusznie też w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do poglądu W. Chróścielewskiego (Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11, poz. 128).
Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji i w tym, że przed wypowiedzeniem się w kwestii zarzutów skargi sąd obowiązany jest zbadać, czy wnoszący skargę ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę.
Z tych powodów należało uznać, że Sąd trafnie wskazał, że obowiązany jest do oddalenia skargi, bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Fundacji, o czym przesądzono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r.
W skardze kasacyjnej Fundacji [A] z siedzibą w B., wprawdzie został postawiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 170 i art. 193 P.p.s.a. przez niezastosowanie się Sadu I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych we wskazanym wyroku NSA, tyle że został on poparty argumentacją odnoszącą się do kwestii stosowania w przedmiotowej sprawie drogi administracyjnej.
Natomiast zagadnienie istnienia interesu prawnego po stronie Fundacji zostało objęte zarzutem naruszenia art. 64 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz z § 5 ust. 1 rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie. W ocenie pełnomocnika skarżącej Fundacji naruszenie to polega na niezastosowaniu tych przepisów, "tj. pominięciu, że ze wskazanych przepisów wynika prawo właściciela do ochrony jego prawa, chociażby było sporne, przez co uprawnionemu przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniach dotyczących przedmiotu prawa.".
Przypomnieć zatem trzeba, że NSA w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 wskazał, że skoro Fundacja w toku badanej sprawy nie stała się następcą procesowym spadkobierców dawnego właściciela w trybie art. 30 § 4 K.p.a., to jej udział w niniejszym postępowaniu w charakterze strony wymagał zatem wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (...) Stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego, jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Nie budzi wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego. NSA zaznaczył, że Fundacja wskazuje, iż źródłem jej interesu prawnego jest prawo własności do nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, które Fundacja nabyła od spadkobierców dawnego właściciela. Stało się to najpóźniej na podstawie umowy darowizny z 9 kwietnia 2010 r., mocą której spadkobiercy dawnego właściciela darowali Fundacji określone prawa i roszczenia do majątku ziemskiego i kompleksu pałacowego w [H], a Fundacja darowiznę przyjęła.
NSA podkreślił przy tym, że wskazanie, czy Fundacji rzeczywiście przysługuje tytuł własności do nieruchomości objętych badanym postępowaniem wymaga odniesienia się do dwóch kwestii: zakresu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej oraz charakteru roszczenia o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o reformie rolnej. NSA opisując szeroko w uzasadnieniu tego wyroku zasady objęcia dekretem o reformie rolnej nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym oraz procedurę odebrania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi, uznał, że wskutek objęcia określonej nieruchomości art. 2 ust. 1 dekretu, także tego faktycznego, będącego konsekwencją wadliwego zastosowania powyższego przepisu, dawny właściciel zachował do niej jakiś rodzaj prawa własności (własność sui generis), którym może rozporządzać w drodze czynności prawnych inter vivos lub mortis causa. W konsekwencji, spadkobiercy dawnego (wywłaszczonego) właściciela prawa tegoż nie mogli nabyć, aby następnie skutecznie przekazać Fundacji (nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet). Powyższego zapatrywania nie podważa deklaratywny charakter decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia. Potwierdzenie, że określona nieruchomość nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie oznacza, że dawnemu właścicielowi tytuł własności przysługiwał także przed wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Rozstrzygniecie w powyższym trybie stanowi wyłączną podstawę uzyskania wiedzy, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej (vide: wyrok SN z 22 listopada 2012 r. sygn. akt II CSK 128/12, OSNC 2013/6/79). Tym samym, tak długo jak nie zostanie wydane korzystne dla strony rozstrzygniecie w powyższym trybie, nie może ona skutecznie dowodzić, iż jest właścicielem nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa. Deklaratywny charakter decyzji wydawanych na podstawie § 5 rozporządzenia potwierdza jedynie – w razie korzystnego dla strony rozstrzygnięcia – że dawny właściciel tytułu do nieruchomości nie utracił. Do tego momentu nieruchomość uważana jest za przedmiot własności Skarbu Państwa.
NSA podkreślił, że z powyższego punktu widzenia nie można potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z art. 140 i art. 155 K.c. Fundacja nie nabyła bowiem od spadkobierców dawnego właściciela prawa własności nieruchomości objętych przedmiotowym postępowaniem, a zatem własność nieruchomości nie była źródłem jej interesu prawnego w badanej sprawie.
Kolejno NSA wyjaśnił, że powyższa regulacja nie została także naruszona z uwagi na charakter postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wskutek objęcia określonej nieruchomości działaniem przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, w tym także tego będącego konsekwencją wadliwego zastosowania powyższego przepisu, dawny właściciel tracił prawo do nieruchomości. W to miejsce uzyskiwał wyłącznie uprawnienie do żądania uznania, że określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
NSA w przedmiotowym wyroku zgodził się z organem odwoławczym i Sądem I instancji, że uprawnienia i obowiązki z zakresu prawa publicznego co do zasady są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu uprawnionego, chyba że istnieje szczególna norma prawna dająca podstawę do zachowania takiego uprawnienia lub jego przeniesienia. NSA podkreślił przy tym, że zasadniczo jednak publiczne prawa i obowiązki pozostają trwale związane z osobą, dla której zostały ustanowione, a obecnie obowiązujące przepisy wykluczają przenoszenie publicznych praw i obowiązków w drodze sukcesji innej niż spadkobranie. Skoro przepisy prawa publicznego nie wskazują możliwości przeniesienia na konkretny podmiot żądania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, to Fundacja nie mogła nabyć powyższego żądania od spadkobierców dawnego właściciela w drodze czynności inter vivos. Żądanie powyższe nie jest zbywalnym prawem majątkowym, a zatem nie mogło przejść na Fundację i nadal przynależy spadkobiercom dawnego właściciela, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w piśmie z 14 lipca 2020 r. NSA przesądził więc, że tym samym Fundacja nie może skutecznie powołać się na cesję żądania wszczęcia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, jako na źródło swego interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Zauważenia wymaga jeszcze, że NSA wyjaśnił również w tym wyroku, że kwestia ewentualnego obalenia domniemania wynikającego z ujawnienia w księgach wieczystych prawa własności dawnego właściciela nieruchomości (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nie ma wpływu na możliwość prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, że wadliwe jest stanowisko Fundacji upatrujące jej interesu prawnego w fakcie wytoczenia powództwa windykacyjnego przed sąd powszechny, obejmującego część nieruchomości zgłoszonych w badanym postępowaniu, ani w uprawdopodobnieniu, że tytuł prawny Skarbu Państwa do znacjonalizowanych nieruchomości był wadliwy, a także że podstawą interesu prawnego Fundacji nie jest tzw. prawo refleksowe kształtujące specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym.
Tak szerokie przytoczenie rozważań zawartych w wyroku z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19 okazało się konieczne wobec objęcia zarzutami kasacyjnymi postawionymi obecnie zagadnień, w których pełnomocnik Fundacji prezentuje stanowisko tożsame z tym, które zawarł w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem kontroli NSA w wiążącym wyroku, i pomija to, że zagadnienia te zostały prawomocnie przesądzone w tym wyroku. Związanie, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., oznacza także, że nie można skutecznie formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a organy administracyjne i sądy administracyjne są zobowiązane do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 527/97). Środek zaskarżenia wniesiony w niniejszej sprawie jest zatem niedopuszczalną polemiką ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku NSA z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19.
Skarga Fundacji została zatem prawidłowo oddalona przez Sąd I instancji na podstawie art. 151 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. Słusznie przy tym Sąd I instancji uznał, że nie ma obowiązku merytorycznego odnoszenia się do zarzutów w niej zawartych, z uwagi na brak legitymacji skargowej po stronie skarżącej Fundacji. Z tej samej przyczyny nie było potrzeby merytorycznego odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Fundacji.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej C. C., D. D., E. E., F. F. i G. G., należy przede wszystkim zauważyć, że pomimo wielu zarzutów w niej postawionych wszystkie dotyczą w istocie prawidłowości stanowiska Sądu I instancji aprobującego stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że nie ma dowodów jednoznacznie wskazujących, że nieruchomość pochodząca z dóbr [H] licząca [...] ha, opisana w piśmie wnioskodawców niniejszego postępowania - podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i została przejęta na rzecz Państwa na cele reformy rolnej na podstawie ww. przepisu. W konsekwencji czego prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do wykazania, że nie zostały spełnione określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki jej przejęcia było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Przyjęcie tego założenia stanowiło podstawę uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego w zakresie pkt 1, 2 oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji.
Punktem wyjścia do oceny zarzutów tej skargi kasacyjnej, zgodnie z regułą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., musi być i w tym przypadku wielokrotnie przywoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 1144/19. Skarżący kasacyjnie bowiem w zarzucie naruszenia art. 153 w związku z art. 170 i art. 193 zd. 1 P.p.s.a. podnieśli niezastosowanie się Sądu I instancji do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym wyroku NSA, "w świetle których zachodziła w przedmiotowej sprawie droga administracyjna, gdyż w przeciwnym przypadku NSA nie nakazałby dalszego prowadzenia postępowania.".
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że NSA w wyroku z 8 lutego 2021 r. uznał, że postępowanie z wniosku Fundacji i spadkobierców dawnego właściciela z 31 grudnia 2009 r., wniesionego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, a w szczególności legalność jego zakończenia, nie było przedmiotem oceny organów i Sądu I instancji w toku niniejszej sprawy, a to z uwagi na jego odrębność od postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zakres rozważań NSA – oprócz przede wszystkim kwestii legitymacji Fundacji do wszczęcia postępowania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia – nie wyszedł poza kwestię braku rozważenia przez organ odwoławczy i kolejno przez Sąd I instancji, na gruncie art. 61 § 1 K.p.a., okoliczności wstąpienia spadkobierców dawnego właściciela do postępowania na etapie odwoławczym (we wniosku z 10 listopada 2017 r.) i popieranie przez nich wniosku Fundacji złożonego w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia. NSA wskazał, że brak zatem podstaw, aby twierdzić, że badane postępowanie administracyjne, w dniu ferowania zaskarżonej decyzji, było bezprzedmiotowe z uwagi na brak wniosku uprawnionego podmiotu. Z tego to powodu NSA uznał, że organ odwoławczy nie miał podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), natomiast obowiązkiem organu było zdecydowanie o zakresie ewentualnego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w myśl art. 136 K.p.a. i ustalenie które z dotychczas podjętych czynności procesowych powinny zostać powtórzone w celu zapewnienia właściwego udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotom mającym status stron postępowania, które wstąpiły do sprawy dopiero w postępowaniu odwoławczym. Kwestia oceny dokumentów będących podstawą przejęcia przedmiotowych nieruchomości ziemskich nie była przedmiotem oceny tego orzeczenia.
Ponadto, wobec twierdzenia skarżących kasacyjnie, że intencją NSA w wiążącym wyroku było ustalenie, że w sprawie dopuszczalna jest droga administracyjna, konieczne jest zwrócenie uwagi, że NSA nie tylko nie wyraził takiego stanowiska w uzasadnieniu wyroku, ale wprost wskazał, że "sformułowanie żądania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia aktualizuje się wyłącznie wtedy, gdy określoną nieruchomość objęto działaniem dekretu o reformie rolnej, z uwagi na treść jego art. 2 ust. 1 lit. e. Okoliczność ta winna wyraźnie wynikać z dokumentów wytworzonych w czasie przeprowadzenia reformy rolnej". Uwagę na to zasadnie zwrócili Minister i Sąd I instancji.
Za bezzasadny należało zatem uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 153 w związku z art. 170 i z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. wykładający intencje NSA w kierunku przesądzenia o dopuszczalności drogi administracyjnej.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że art. 2 ust. 1 dekretu przewidywał przejście wskazanych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, co potwierdza powszechnie dostępne orzecznictwo, w tym przywoływane w zaskarżonym orzeczeniu. Niemniej cele reformy rolnej zostały określone w art. 1 dekretu (por. M. Korzycka, Pojęcie gospodarstwa rolnego i gospodarstwa rodzinnego, [w:] Instytucje prawa rolnego, red. M. Korzycka, Warszawa 2019, s. 175-227; H. Słabek, Dzieje polskiej reformy rolnej 1944-1948, Warszawa 1972, s. 287-311). Przepisy art. 2 dekretu precyzowały jakiego rodzaju (kategorie) nieruchomości ziemskie zostają przeznaczone na cele reformy rolnej. W przypadku ustalenia, że nieruchomość spełniała wymogi określone w art. 2 ust. 1 lit. b, c, d i e dekretu przechodziła bezzwłocznie w całości, bez żadnego wynagrodzenia i z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944r. Do przejścia własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa prawodawca nie przewidział wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Po myśli zaś art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. poz. 33), tytułem wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1lit. b),c),d) i e) dekretu z dnia 6-go września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. R.P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Jak wyjaśnił przy tym Sąd Najwyższy w wyroku z 25 marca 1999 r. (sygn. akt III RN 165/98, OSNAPU 2000, nr 3, poz. 90), tylko w jednym przypadku powyższe zaświadczenie starosty, będące podstawą wpisu prawa własności Skarbu Państwa danej nieruchomości, musiało być poprzedzone wydaniem deklaratoryjnej decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Taki obowiązek istniał co do nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wówczas sąd powszechny, w tym także wieczystoksięgowy, byłby więc związany treścią takiej decyzji według ogólnych zasad dotyczących mocy wiążącej decyzji w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi.
Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że warunkiem koniecznym dla możliwości orzekania w trybie § 5 rozporządzenia jest istnienie dowodów potwierdzających, że w stosunku do danej nieruchomości (jej części) właściwe władze państwowe zastosowały art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Stosowanie bowiem procedury przewidzianej w § 5 rozporządzenia nie służy ustalaniu, która z podstaw przejęcia przewidziana w art. 2 dekretu PKWN miała w sprawie zastosowanie i na jakiej podstawie Skarb Państwa nabył prawo do nieruchomości. Powtórzyć zatem trzeba za Sądem I instancji, że jeśli dane nieruchomości nie były przejęte w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a przynajmniej brak jest dowodów jednoznacznie tę okoliczność przesądzających, rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym, czy spełniały one kryteria kwalifikujące je do nieruchomości ziemskich wymienionych w tym przepisie, a przez to wiążące zajmowanie stanowiska czy podlegają one jego działaniu, jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej władcze przesądzanie o materialnoprawnej podstawie owego przejęcia, czy też weryfikowanie w kontekście założonej czysto hipotetycznie podstawy prawnej (przy braku dowodów jednoznacznie ją precyzujących), czy dana nieruchomość wypełnia warunki w niej ustalone, pozwalające na jej przejęcie.
Organ nie jest zobowiązany do prowadzenia ustaleń, który z przepisów dekretu mógł stanowić podstawę przejęcia nieruchomości, trzeba pamiętać bowiem, że odnośne postępowanie prowadzone jest na wniosek strony skarżącej kasacyjnie (por. B. Adamiak, Reguła oficjalności jako podstawa nawiązywania relacji organu administracji publicznej z jednostką, [w:] Prawo administracyjne jako miejsce spotkań. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Jerzemu Supernatowi. Red. B. Kowalczyk, K. Kulińska-Jachowska, Ł. Prus, M. Tabernacka, Wrocław 2024, s. s. 435-457).
W niniejszej sprawie brak dowodów wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Żaden z dokumentów zgromadzonych w aktach archiwalnych nie pozwala w sposób jednoznaczny zrekonstruować podstawy prawnej przejęcia nieruchomości. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie jest powołany ani w księdze wieczystej obejmującej dobra [H], ani ewidencji nieruchomości ziemskich. Nie wskazują jej także sami Spadkobiercy, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników. Także dokumenty zebrane w sprawie, a dotyczące ujawnienia prawa Skarbu Państwa, nie wskazują na podstawę prawną z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wnioski wyprowadzone przez organ w tej kwestii z zebranego materiału dowodowego są prawidłowe, w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby organy pominęły materiał wskazujący na przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zarzuty wadliwej oceny materiału dowodowego i wadliwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do tej podstawy przejęcia nie mogły zatem zostać uwzględnione, a wyrok Sądu I instancji uchylony. Nie doszło w sprawie do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. i w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skoro nie wykazano, że podstawą przejęcia był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, to nie istniała możliwość zastosowania trybu administracyjnego z § 5 rozporządzenia.
Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego niedostateczne zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodnego w postępowaniu administracyjnym, należy w realiach sprawy podkreślić, że utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, co podziela rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. K.p.a. przywoływane w skardze kasacyjnej), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej nieskutecznej czy pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów K.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku, w tym przedstawienia miarodajnych w sprawie dowodów. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (zob. wyroki NSA: z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3581/18; z 30 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2148/15; z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17; z 3 lipca 2024 r. sygn. akt I OSK 503/23).
W odniesieniu do wielokrotnie podnoszonego zarzutu równoczesnego naruszenia art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (zawierających odmienne podstawy do wydawania orzeczeń) w związku z wskazanymi w skardze kasacyjnej normami (przepisami) K.p.a., normami Konstytucji RP i pozostałymi - należy stwierdzić, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Reasumując, trafnie Sąd I instancji uznał, ze zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego ani istotnego uchybienia przepisom procedury administracyjnej. Przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi zatem do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, a tym samym Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.