I OSK 2681/14

I OSK 2681/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Irena Kamińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Gl 17/14 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2014-06-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 782
art.1 ust.1, art.2, art.4, art.6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 97 poz 674
art.77
Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Gl 17/14 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Gl 17/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Fundacji [...] na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w przedmiocie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 2 stycznia 2014 r. Fundacja [...] złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych kończących postępowanie wydanych przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w latach 2011-2013. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej poinformował wnioskodawcę, że nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
Wobec powyższego Fundacja pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Przewodniczącego Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej orzeczenia wydawane przez podmiot w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli stanowią informację publiczną, a każdy organ władzy publicznej będący w posiadaniu informacji publicznej jest zobowiązany co do zasady do jej udostępnienia.
W ocenie organu ani przewodniczący, ani komisja dyscyplinarna dla nauczycieli nie są żadnym z trzech kategorii organów wskazanych w art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm., dalej zwanej u.d.i.p.). Zdaniem organu komisja dyscyplinarna ma charakter sądu koleżeńskiego. Dalej podniesiono, że w procedurze działania komisji nie stosuje się przepisów k.p.a., co oznacza, że komisja i jej przewodniczący nie są organami, o których mowa w art. 1 k.p.a. Komisja i jej przewodniczący działają przy organie władzy publicznej, którym jest wojewoda i który powołuje komisję, jej członków i przewodniczącego, którzy nie są organami władzy publicznej. Komisja realizuje swoje zadania a nie zadania organu, który ją powołał. Ponadto wskazano, że komisja i jej przewodniczący nie dysponują majątkiem publicznym, a jej obsługę zapewnia organ, przy którym komisja działa.
Uzasadniając wyrok Sąd meriti dokonał na wstępie analizy przepisów u.d.i.p. stanowiących podstawę wydanego orzeczenia. Sąd zauważył, że realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od jednoczesnego i kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek: 1. przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2; 2. adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy winien być podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, tj. zgodnie z art. 4 ust. 1 są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", a ponadto organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne (ust. 2); 3. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 3 są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu tejże informacji.
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie została spełniona druga ze wskazanych przesłanek, ponieważ adresat wniosku strony skarżącej, czyli Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...], nie jest podmiotem, o którym stanowi art.4 ust.1 u.d.i.p. Sąd zauważył, że wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji zawarte w art. 4 ust.1 u.d.i.p., nie jest enumeratywne, tym niemniej wskazuje, iż są to organy władzy publicznej, organy samorządów i podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne, bądź dysponujące majątkiem publicznym.
Sąd zwrócił uwagę, że pozycja (status) przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli przy wojewodzie ma swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), natomiast szczegółowy zakres zadań (kompetencji) określony został w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64) – zwanego dalej "rozporządzeniem". Sąd podkreślił przy tym, że rozporządzenie to zgodnie z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011r., III PZP 1/11, nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co oznacza, że akt ten nadal obowiązuje.
Następnie Sąd dokonał analizy przepisów regulujących zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli zawartych w Karcie Nauczyciela. Zgodnie z art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa. W myśl art. 79 ust. 1, organ przy którym została powołana komisja dyscyplinarna wyznaczy, w drodze zarządzenia, dla każdej komisji dyscyplinarnej rzecznika dyscyplinarnego (...), do zadań którego należy między innymi prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz składanie do komisji wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego (§ 13 ust. 2 rozporządzenia). Komisje dyscyplinarne wszczynają postępowanie dyscyplinarne na wniosek rzecznika dyscyplinarnego, orzeczenia wydają zaś po przeprowadzeniu rozprawy oraz po wysłuchaniu głosów rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego lub jego obrońcy (art. 80 Karty Nauczyciela).
Powyższa regulacja zdaniem Sądu oznacza, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej składa się niejako z dwóch faz: podejmowania i prowadzenia określonych czynności przez rzecznika dyscyplinarnego oraz postępowania prowadzonego przez komisję dyscyplinarną przy wojewodzie.
Jednocześnie Sąd wskazał na sposób funkcjonowania członków komisji, których zgodnie z § 7 ust.3 rozporządzenia powołuje, odwołuje i ustala ich liczbę oraz funkcje, wojewoda lub właściwy minister, przy którym ta komisja działa w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.
Istotny jest przy tym przepis § 12 omawianego rozporządzenia, który stanowi, że przewodniczący komisji kieruje pracami komisji, a w szczególności zaznajamia się z każdą sprawą wpływającą do komisji (pkt 1), ustala składy orzekające, powołuje przewodniczącego składu, jeżeli sam nie przewodniczy składowi, oraz wyznacza termin pierwszego posiedzenia składu (pkt 2), zapewnia szybki i sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego, a także zgodność postępowania z obowiązującymi przepisami (pkt 3). Także do zadań przewodniczącego komisji należy w myśl § 22 ust.1 rozporządzenia wyznaczanie składu orzekającego, jak i zawiadamianie o terminie rozprawy rzecznika dyscyplinarnego oraz wzywanie na rozprawę obwinionego, jego obrońcę oraz świadków i biegłych (§ 26 ust.1 rozporządzenia).
Przytoczone wyżej uregulowania określające uprawnienia (kompetencje), w jakie wyposażony został przewodniczący komisji dyscyplinarnej przy wojewodzie, nie pozwalają, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że przewodniczący komisji jest władny występować we własnym imieniu na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych postępowaniem dyscyplinarnym, w tym zwłaszcza wydawać we własnym imieniu decyzje, bądź inne akty, jako, że posiadane przez przewodniczącego komisji dyscyplinarnej uprawnienia ograniczają się w istocie do czynności natury techniczno- organizacyjnych, gdyż związane są z funkcją organizacyjną i kierowaniem pracami komisji.
Sąd, podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych i uznał, iż to wojewoda jako organ władzy publicznej (art.4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.) realizujący zadania administracji rządowej w województwie i dysponujący uprawnieniami pozwalającymi we własnym imieniu i w przypisanej formie występować na zewnątrz, jest podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wytworzonej przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli. Sąd dodał, że skoro postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscyplinarnego dla nauczycieli w ramach przewinień dyscyplinarnych tychże, w ujęciu systematyki ustawowej przyjętej w Karcie Nauczyciela, jest częścią szerzej rozumianego postępowania dyscyplinarnego, to przyjąć należy, że i komisja dyscyplinarna dla nauczycieli przy wojewodzie nie jest podmiotem o jakim mowa w art. 4 ust.1 u.d.i.p., jako, że prowadzone przed tą komisją dyscyplinarną postępowanie jest dalszym ciągiem czynności podejmowanych w ramach postępowania w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli oraz, że takim podmiotem nie jest również przewodniczący tej komisji.
Na marginesie Sąd zwrócił uwagę, że komisja dyscyplinarna oraz jej przewodniczący nie dysponują własnym majątkiem, w tym własnymi środkami finansowymi ani własną obsługą organizacyjną, bowiem te zapewnia organ przy którym komisja działa (§ 53 ust. 1, ust. 4 i 5 rozporządzenia).
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie to Wojewoda [...] jako organ władzy publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem (art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy) - do którego winno było być skierowane żądanie strony skarżącej o udostępnienie określonej informacji. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że adresat wniosku skarżącej, czyli Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] nie pozostawał i nie pozostaje bezczynny, jako, że nie był uprawnionym, a tym samym zobowiązanym do jego rozpoznania.
Za przedwczesne uznał natomiast Sąd wypowiadanie się, czy żądanie objęte wnioskiem strony skarżącej, a dotyczące przesłania określonych kserokopii zanonimizowanych dokumentów stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Na powyższy wyrok Fundacja [...] złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Organ podniósł w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego:
1. art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie pomimo, że przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli, jego zastępcy i członkowie komisji są osobami pełniącymi funkcje publiczne tj. osobami o których mowa w tym przepisie, a z tym wiąże się prawo do uzyskania informacji o działalności (orzeczniczej) tych osób jako funkcjonariuszy publicznych,
2. art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że ani przewodniczący komisji dyscyplinarnej ani komisja dyscyplinarna nie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.
Zdaniem Fundacji przewodniczącemu komicji dyscyplinarnej dla nauczycieli oraz jej członkom przysługuje status funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 3 Kodeksu karnego. Według skarżącej komisja dyscyplinarna jest organem władzy publicznej w sensie funkcjonalnym, natomiast wojewoda jest w stosunku do niej ,,petentem" kierującym poprzez rzecznika dyscyplinarnego, którego powołał wniosek o wszczęcie postepowania dyscyplinarnego.
Według skarżącej kasacyjnie przewodniczący komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli jest reprezentantem komisji na zewnątrz i innym podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.
Trzeba w pierwszej kolejności zacząć od zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie jest konkretne brzmienie naruszonej zdaniem skarżącego normy prawnej art. 4 ust. 1, jednak w realiach rozpoznawanej sprawy należy jednak uznać, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jak trafnie wskazał sąd I instancji Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] nie został wyposażony w atrybuty samodzielności, które pozwalałyby mu we własnym imieniu występować na zewnątrz w sprawach objętych ramami postępowania dyscyplinarnego. Żaden też przepis prawa nie pozwala na wydawanie przewodniczącemu komisji dyscyplinarnej decyzji administracyjnych dotyczących informacji publicznej, która to kompetencja musi być przypisana organowi właściwemu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Zakres kompetencji przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli wynika z przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego (Dz. U. Nr 15, poz. 64), które normują status i pozycję przewodniczącego komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli w postępowaniu dyscyplinarnym. Uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2011 r., III PZP 1/11, jednoznacznie przesądzono, że przedmiotowe rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 stycznia 1998 r. w sprawie komisji dyscyplinarnych dla nauczycieli i trybu postępowania dyscyplinarnego nie utraciło mocy obowiązującej po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela, co było odpowiedzią na pojawiające się wątpliwości, czy akt ten nadal obowiązuje. Kwestię identyfikacji organu, przy którym zostaje powołana komisja dyscyplinarna reguluje art. 77 ust. 1 Karty Nauczyciela, który stanowi, że jest to wojewoda. Jednocześnie po myśli § 7 ust. 3 rozporządzenia członków komisji dyscyplinarnej, w tym jego przewodniczącego i jego zastępców powołuje, odwołuje i ustala ich liczbę oraz funkcje, wojewoda lub właściwy minister, przy którym ta komisja działa, w porozumieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Zgodnie z treścią § 12 rozporządzenia przewodniczący komisji kieruje jej pracami, a w szczególności zaznajamia się z każdą sprawą, ustala składy orzekające, powołuje przewodniczącego składu oraz wyznacza termin pierwszego posiedzenia składu, zapewnia szybki i sprawny przebieg postępowania dyscyplinarnego, a także zgodność postępowania z obowiązującymi przepisami.
Z powyższego wynika, że kompetencje przewodniczącego komisji dyscyplinarnej mają charakter organizacyjny, jego zadaniem jest przede wszystkim zapewnienie sprawnego oraz zgodnego z przepisami prawa rozpatrywania spraw dyscyplinarnych przez komisję dyscyplinarną.
Ponieważ przepisy prawa nie dają przewodniczącemu komisji dyscyplinarnej dla nauczycieli umocowania do występowania na zewnątrz z informacjami w sprawach objętych ramami postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza we własnym imieniu do wydawania decyzji lub inne akty, albo czynności administracyjne, dlatego stwierdzić należy, że wniosek skarżącej kasacyjnie o udzielenie informacji dotyczących orzeczeń dyscyplinarnych wydanych przez Komisję Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] skierowany został niewłaściwego podmiotu. Organem uprawnionymi i jednocześnie zobowiązanym do udzielenia żądanych informacji publicznych jest organ przy którym Komisja została powołana, czyli w danej sprawie - Wojewoda [...]. Wojewoda jest organem administracji publicznej (art. 5 § 1 pkt 3 kpa) władnym do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. (art. 1 pkt 1 kpa). Jako organ administracji publicznej wojewoda jest upoważniony do występowania na zewnątrz w każdej indywidulanej sprawie, która jest mu rzeczowo i miejscowo przypisana. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 kpa, istota sprawy administracyjnej uwarunkowana jest od tego, czy w sprawie działa właściwy organ uprawniony do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych, konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. W tym znaczeniu skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej do niewłaściwego podmiotu nie zainicjowało sprawy administracyjnej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że Przewodniczącemu Komisji Dyscyplinarnej nie można również postawić zarzutu bezczynności co do przekazania przedmiotowego wniosku właściwemu organowi, czyli Wojewodzie [...]. Podkreślić należy, że obowiązek taki nie wynika ani z omawianych przepisów o postępowaniu dyscyplinarnym, jak i nie wynika z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza, że przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy dopuszcza jedynie stosowanie przepisów k.p.a., czyli również art. 65 k.p.a. wyłącznie do decyzji administracyjnych, a nie do całego postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2318/12).
Powyższe stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie spraw dyscyplinarnych rozpatrywanych przez komisje dyscyplinarne dla nauczycieli, wskazano wojewodę przy którym dana komisja została powołana (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn.: I OSK 2034/12 z dnia 6 grudnia 2012 r., I OSK 2318/12 z dnia 10 stycznia 2013 r., I OSK 2035/12 z dnia 6 grudnia 2012 r., wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sygn.: IV SAB/Wr 28/12 z dnia 13 maja 2012 r., IV SAB/Wr 195/13 z dnia 31 stycznia 2014 r.).
W ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie znalazł potwierdzenia zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazany przepis ustawy zasadniczej statuuje prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, natomiast tryb załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Pierwszym warunkiem uzyskania informacji publicznej jest skierowanie wniosku w tym zakresie do odpowiedniego organu. Jak wyżej wywiedziono Przewodniczący Komisji Dyscyplinarnej dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] nie jest organem upoważnionym do załatwienia wniosku w tym przedmiocie, co oznacza że wniosek został złożony do niewłaściwego organu. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że uchybiono wynikającemu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawu obywatela do uzyskania informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.