I OSK 2676/14

I OSK 2676/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-10-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Bożena Popowska
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6339 Inne o symbolu podstawowym 633
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bd 227/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-04-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art.145,184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 674
art.76
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art.89, art.107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 227/14 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów badań lekarskich oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 227/14 oddalił skargę A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kosztów badań lekarskich.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] którą odmówiono A. S. - skarżącemu umorzenia kosztów badań lekarskich w kwocie 350,00 zł brutto.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję o obowiązku zwrotu przez skarżącego na rzecz PUP w B. kosztów badań lekarskich w kwocie 350,00 zł brutto. Skarżący pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. zwrócił się prośbą do organu o umorzenie powyższej należności. W dniu [...] czerwca 2013 r. Prezydent Miasta B. wydał decyzję, od której skarżący odwołał się, podnosząc brak uwzględnienia sytuacji życiowej w zestawieniu z przepisem art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W dniu [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta B. w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy.
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. odmówił skarżącemu umorzenia kosztów badań lekarskich w kwocie 350,00 zł brutto.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podważając sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Podał, że nie miał możliwości uczestniczyć na każdym etapie postępowania oraz że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, który wskazywałby na jego sytuację finansowo- zdrowotną.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. złożył skarżący podobnie jak w odwołaniu podważając sposób prowadzenia postępowania administracyjnego i oceny zgromadzonych dowodów w sprawie. Podał, że nie miał możliwości uczestniczyć na każdym etapie postępowania oraz że nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, który wskazywałby na jego sytuację finansowo- zdrowotną. Zaakcentował swoją trudną sytuację materialną oraz zdrowotną.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 674 ze zm.) - dalej jako "ustawa". Stosownie do treści art. 76 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną do tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.
Przedmiot rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej stanowi wyłącznie kwestia legalności decyzji organów administracji i postępowania w sprawie administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r., o umorzenie kosztów badań lekarskich w kwocie 350,00 zł brutto. Przedmiotem analizy Sądu w rozpoznawanej sprawie pozostaje to czy ostateczna decyzja o odmowie umorzenia przedmiotowej należności wydana została zgodnie z przepisami prawa. Samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 ustawy o promocji zatrudnienia (...) nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 - 4 ustępu 7 artykułu 76 powoduje, jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7, że "starosta może" umorzyć należności a nie - że starosta umarza (tj. "musi" umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że mamy do czynienia z decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować zasadności dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, tj. dokonując wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia.
Sąd stwierdził, iż analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organy administracji obu instancji, prawidłowo zastosowały powołane wyżej przepisy prawa, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych i zgromadzonych przez organy dowodów, prowadzi do wniosku, iż organy wbrew zarzutowi skarżącego, wyczerpująco zgromadziły dowody umożliwiające ocenę jego sytuacji majątkowej w dacie rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej.
Z akt sprawy, w szczególności z oświadczenia skarżącego z dnia 22 sierpnia 2013 r. jednoznacznie wynika, iż zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką w lokalu stanowiącym jej własność. Skarżący wskazał, że pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, która uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego. Podał, że nie zna dochodu matki ani nie zna wydatków związanych z utrzymaniem. Ponadto organy oparły swoje stanowisko na opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 25 września 2013 r., która wydała negatywną opinię w przedmiocie umorzenia nałożonego na skarżącego obowiązku zwrotu kosztów badań lekarskich. W sprawie, w której skarżący domaga się umorzenia należności, powołując się na brak możliwości ich spłaty spowodowany swą sytuacją majątkową i rodzinną, winien on udokumentować ten fakt i przedłożyć organowi stosowne dowody celem uwiarygodnienia swych twierdzeń. Wobec powyższego, organy administracji publicznej dokonały analizy okoliczności faktycznych w sprawie, w stopniu pozwalającym na dokonanie oceny, iż sytuacja majątkowa skarżącego nie pozbawia go realnej możliwości zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności prawidłowo organy ustaliły, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Obowiązkiem osoby, która uzyskała świadczenia, co do których następnie właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej stwierdził, iż są one nienależne, jest zwrot tych świadczeń (art. 76 ust. 1 ustawy). Nie jest także dopuszczalne uchylanie się od tego obowiązku jedynie z powodu związanych z nim uciążliwości finansowych, o ile nie zaistnieją obiektywne przeszkody ściśle określone przez ustawodawcę. Wobec powyższego osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia, w całości lub chociażby w części. Następnie, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania w całości lub w części, może skorzystać z możliwości odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenia. Wykładnia przepisu art. 76 ust. 7 wskazuje, iż instytucja umorzenia należności czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo, i to jedynie w sytuacjach gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego (czyli przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu), bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązana albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Przy czym przypomnieć należy, iż nawet przy spełnieniu którejkolwiek z przesłanek umożliwiających umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia, nie jest to zasadą, ani obowiązkiem organu, lecz jedynie zależy od jego uznania. Dodatkowo, z uwagi na charakter spornych świadczeń, godzi się zwrócić uwagę, że w interesie społecznym leży przede wszystkim to, aby ewentualnie pobrane nienależnie świadczenia udzielone w ramach pomocy Państwa jak najszybciej zostały zwrócone, celem dalszego wykorzystania na cele publiczne.
Analiza akt sprawy wskazuje, iż przed zgłoszeniem wniosku o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, skarżący nie zwrócił należności nawet w części, nie wnioskował także o rozłożenie należności na raty bądź odroczenie terminu zwrotu, lecz od razu o umorzenie należności w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w tym:
I. art. 77 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału w sprawie;
II. art. 107 § 1 KPA poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji czy organ zarówno I jak i II instancji odmówił wiarygodności przedstawionych dowodów czy też ich pominięcia, a tym samu braku podania wyczerpującego uzasadnienia;
III. art. 86 kpa w związku z art. 89 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie.
W związku z powyższym wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania;
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z podatkiem VAT.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 77 § 1 KPA organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niniejszy przepis został naruszony w przedmiotowym postępowaniu.
Skarżący w trybie art. 75 § 2 kpa złożył oświadczenie o stanie majątkowym, w którym wyjaśnił swoją sytuację finansową. Wskazał, iż jest osobą bezrobotną dodatkowo zobligowaną do uiszczania alimentów. W chwili obecnej jest na utrzymaniu matki, która nie ma obowiązku prawnego informowania skarżącego o wysokości swoich dochodów. Poza tym skarżący nie posiada żadnego majątku. Jeśli organ rozpatrujący sprawę powziął wątpliwości co do przedstawionego stanu faktycznego powinien z urzędu zebrać materiał dowodowy. Ustalając fakty mające znaczenie dla sprawy, organ obowiązany jest rozważyć wnioski strony. Taki obowiązek obciąża organ administracji publicznej nawet w razie gdy przepis szczególny przerzuca ciężar dowodu na stronę. W związku z powyższym nie bez związku z ww. uchybieniami pozostaje zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego, której wydanie nie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym tj. organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela w szczególności do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uznaniowość nie oznacza bowiem całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wywiódł, iż nie współpracował z organem w sytuacji gdy złożył oświadczenie na okoliczność swojej sytuacji majątkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i do nich ograniczył badanie.
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 80 kodeksu postępowania administracyjnego w tym: art. 77 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia, art. 107 § 1 KPA oraz art. 86 kpa w związku z art. 89 § 2 kpa, które to zarzuty okazały się nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 76ust 1 ustawy o promocji zatrudnienia osoba, która pobrała nienależnie świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną do tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Zgodnie z ust. 7 art. 76 starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych ustawą. Spełnienie wyżej wspomnianych przesłanek nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy.
Słusznie zatem podniósł Sąd I instancji, ze że rozstrzygnięcia wydane przez organy administracji publicznej w takim przypadku nie mogą mieć zupełnie dowolnego charakteru.
Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia bowiem organu od przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu zebranie całego materiału dowodowego i dokonanie jego wszechstronnej oceny oraz wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy.
Rację należy przyznać kontrolowanemu sądowi, iż organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że instytucja umorzenia należności może być stosowana wyjątkowo i jak wynika z regulacji zawartych w art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dotyczy to sytuacji gdy nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze przymusowego wykonania decyzji zobowiązującej do zwrotu, albo gdy dochodzenie należności pozbawiłoby osobę zobowiązaną do zwrotu albo pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania.
Organ oceniając sytuację majątkową skarżącego korzystał z jego oświadczenia z dnia 22 sierpnia 2013 r., z którego wynikało, że zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką w lokalu, który stanowi własność matki. Skarżący zaznaczył, że pozostaje na wyłącznym utrzymaniu matki, która uzyskuje dochód z tytułu świadczenia emerytalnego, nie podał jednak dochodów matki, ani ponoszonych przez nią wydatków związanych z utrzymaniem jego osoby, stwierdzając lakonicznie że nie są mu znane. Powiatowa Rada Zatrudnienia wydała negatywną opinię z dnia 25 września 2013 r. w przedmiocie umorzenia nałożonego na skarżącego kasacyjnie obowiązku zwrotu kosztów badań lekarskich. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że osoba wnioskująca o umorzenie należności ze względu na trudną sytuację majątkową i rodzinną winna udokumentować ten fakt poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów, złożenie wyczerpujących wyjaśnień w tym przedmiocie. Ciężar dowodu w takiej sprawie spoczywa na niej. Odmowa szczegółowego wyjaśnienia przez skarżącego kasacyjnie jego sytuacji, zasłanie się nieznajomością własnych kosztów utrzymania, ponoszonych wg oświadczenia przez matkę skutkować musiała odmową uwzględnienia żądania. Wprawdzie organ każdorazowo jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), niemniej jednak oznaczają, że składający wniosek powinien aktywnie współdziałać z organem w celu ustalenia wszystkich okoliczności sprawy.
W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne koniecznym staje wydanie decyzji negatywnej.
Konieczność działania organów z urzędu nie oznacza niczym nieograniczonego poszukiwania dowodów, w sytuacji gdy powołujący się na swą trudną sytuację skarżący kasacyjnie nie objaśnia organowi szczegółowo kosztów związanych z własnym utrzymaniem, które w niewiadomej wysokości wg jego oświadczenia pokrywa za niego matka. Brak informacji na ten temat uniemożliwił w istocie ocenę prawdziwości tych twierdzeń, niemożliwa jest bowiem ich weryfikacja w świetle wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, który w niniejszej sprawie na skutek zaniechań skarżącego kasacyjnie jest niekompletny. Dążąc do umorzenia należności należy wykazać się aktywnością w zakresie przedstawienia własnej sytuacji majątkowej, finansowej i rodzinnej. Słusznie przyjęto zatem, tak w decyzjach jak i w kontrolowanym wyroku że skarżący nie wykazał, by jego sytuacja finansowa, majątkowa i rodzinna uprawniała do skorzystania z instytucji umorzenia. Granice uznania nie zostały zatem przekroczone w postępowaniu objętym badaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.