I OSK 2673/23

I OSK 2673/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 152/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-07-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 listopada 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 152/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu bez ustawowych odsetek 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 lipca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (Kolegium) z 29 listopada 2022 r., nr SKO 4317/52/22 w przedmiocie uznania świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu bez ustawowych odsetek uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia (Prezydent) z 3 października 2022 r., nr DZSW/ZZ/001527/2022
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Decyzją z 9 listopada 2021 r., M.S. - osoba uprawniona uzyskała na okres 2021/2022 prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł miesięcznie. W dniu 25 kwietnia 2022 r. organ pierwszej instancji otrzymał informację, iż [...] 2021 r. znaleziono zwłoki dłużnika alimentacyjnego A.B. (dalej: dłużnik alimentacyjny). Po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z 9 listopada 2021 r. Prezydent decyzją z 22 lipca 2022 r., nr DZSW/FA/000606/2022 uchylił decyzję z 9 listopada 2021 r. oraz odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2021/2022. Następnie decyzją z 3 października 2022 r. uznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz uprawnionej w okresie od [...] 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązał do ich zwrotu, bez ustawowych odsetek.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazała, że o zidentyfikowaniu w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę ujawnionych na terenie [...] zwłok dłużnika alimentacyjnego została poinformowana 19 kwietnia 2022 r. przez funkcjonariusza KWP we [...], o czym niezwłocznie to jest 25 kwietnia 2022 r. poinformowała organ. Do tego dnia nie miała wiedzy o zgonie byłego męża. W sprawie bez jej zawinienia fakt zgonu dłużnika alimentacyjnego został ujawniony 19 kwietnia 2022 r. Okoliczność ta wynika z aktu zupełnego zgonu, gdzie w rubryce nr 10 zawarta jest informacja wydania aktu zgonu w miejsce poprzedniego oraz treści pisma Prokuratury z 5 maja 2022 r., którym to poinformowano zarówno USC we Wrocławiu, jak i MOPS we Wrocławiu o identyfikacji zwłok, gdzie załącznikiem była kopia zupełnego aktu zgonu osoby o nieustalonej tożsamości. Podkreśliła, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych, że nie ma podstaw aby twierdzić, że doszło do nienależnego pobrania świadczeń.
Kolegium decyzją z 29 listopada 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że jak wynika z akt sprawy, 17 czerwca 2021 r. znaleziono zwłoki dłużnika alimentacyjnego w sprawie M.S. Z powodu problemów z identyfikacją znalezionych zwłok mężczyzny, okoliczność ta została jednak ustalona dopiero [...] 2022 r. Następnie [...] 2022 r. wydano akt zgonu dłużnika alimentacyjnego, w którym - co istotne w sprawie - potwierdzono znalezienie jego zwłok [...] 2021 r. Kolegium przytoczyło treść art. 2 pkt 7 lit. c, art. 9, art. 18 ust. 1, art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2022r., poz. 1205, dalej: "ustawa"). Podkreśliło, że z powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, iż znalezienie zwłok (zgon) dłużnika alimentacyjnego jest równoznaczne z odpadnięciem jednego z warunków przysługiwania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z chwilą tą ustaje zobowiązanie do alimentacji i jednocześnie osoba, na rzecz której pobierane są świadczenia z funduszu alimentacyjnego traci status osoby uprawnionej. Oznacza to, że znalezienie zwłok (zgon) dłużnika alimentacyjnego jest okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Kolegium zauważyło ponadto, iż zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy kryterium decydującym o nienależnym charakterze pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest uchylenie decyzji o przyznaniu prawa do świadczeń w wyniku wznowienia postępowania i odmówienie prawa do świadczenia. Wskazało, że mamy tu do czynienia z obiektywizacją przesłanek zakwalifikowania wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kategoriach świadczeń nienależnie pobranych. Tym samym okoliczności natury subiektywnej, tj. świadomość, wina czy zła wola świadczeniobiorcy nie stanowią elementu konstruującego pojęcie świadczeń nienależnie pobranych, zawarte w ww. przepisie. Dlatego też, w ocenie Kolegium, na kierunek rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji nie mogła mieć wpływu argumentacja podnoszona przez Skarżącą. Uznanie świadczenia za nienależnie pobrane na podstawie art. 2 pkt 7 lit. c ustawy wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Przesłanki te powołany przepis wyraża wprost i w sposób zupełny, stanowiąc o uchyleniu decyzji w wyniku wznowienia postępowania i odmowie prawa do świadczenia.
Dlatego też zdaniem Kolegium okoliczność, że dopiero w [...] 2022 r. zostało potwierdzone, że znalezione w [...] 2021 r. zwłoki należały do dłużnika alimentacyjnego, nie ma wpływu na ocenę, czy uprawniona nienależnie pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ I instancji wznowił, zakończone decyzją ostateczną z 9 listopada 2021 r., postępowanie w sprawie przyznania na rzecz uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2021/2022 oraz na mocy nowej decyzji z 22 lipca 2022 r. uchylił decyzję z 9 listopada 2021 r. i odmówił prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2021/2022.
Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że w myśl art. 23 ust. 8 ustawy, organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powołanych przepisów wymaga jednakże odrębnego wniosku osoby zobowiązanej do zwrotu i jest możliwe po wydaniu decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Podkreśliło, że zastosowanie jednej z ulg określonych w art. 23 ust. 8 u.p.o.u.a. jest uzależnione od uznania organu rozpatrującego wniosek
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 7 oraz art. 23 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że dla uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane wystarczające jest ustalenie, że zostały one pobrane po śmierci dłużnika, a zatem decydującą okolicznością jest data znalezienia zwłok, a nie data ich identyfikacji i wiedza uprawnionego o śmierci zobowiązanego do alimentów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. polegające na nierozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sprawie, w której przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji przywołał brzmienie art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do jego zwrotu.
Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zwłoki dłużnika alimentacyjnego zostały odnalezione [...] 2021 r. a więc przynajmniej już w tej dacie wygasło jego zobowiązanie do alimentacji córki.
Kwestią sporną jest natomiast to, czy organ, w związku z tym, że - jak podnosi Skarżąca - w dacie przyznania na uprawnioną i pobierania świadczenia nie wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego, mógł stwierdzić, że pobrane przez nią za okres od [...] 2021 r. do [...] 2022 r., a więc po śmierci dłużnika alimentacyjnego, świadczenia są nienależne i żądać ich zwrotu na podstawie art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. ustawy.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wykładnia art. 23 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 7 lit. c ustawy prowadzi do wniosku, że ocena, iż świadczenie zostało pobrane nienależnie wymaga wykazania negatywnego zachowania świadczeniobiorcy ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Wynika to z faktu, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 7 i 23 ust. 1 ustawy obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z zaistnieniem "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są zaś pojęciami tożsamymi.
Sąd przypomniał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechanie). Zatem przyjąć należy, że przepis art. 2 pkt 7 ustawy wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, wyrok WSA z 26 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 398/09).
Zatem, skoro przepis art. 2 pkt 7 ustawy mówi o świadczeniu nienależnie pobranym, to należy przyjąć, że świadczeniem takim jest świadczenie w każdym z przypadków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie, o ile spełnione zostają ogólne przesłanki nienależności świadczenia - obiektywna i subiektywna. Obiektywną przesłanką jest brak uprawnień do świadczenia, przesłanką subiektywną będzie świadomość nieprzysługiwania świadczenia, którą można przypisać osobie uprawnionej w dacie otrzymania świadczenia. Dopiero zaistnienie obydwu przesłanek pozwoli na wniosek, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Innymi słowy, o tym czy świadczenie zostało pobrane nienależnie w rozumieniu tego przepisu nie będzie decydować sam fakt, że za dany okres się ono nie należało, ale to na ile do jego pobrania - jako nienależnego - przyczyniła się strona, przemilczając z naruszeniem prawa fakty, których skutki prawne były jej znane (zob. wyrok WSA w Opolu z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 59/18).
W kontekście powyższych rozważań, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ocena, że pobrane przez uprawnioną świadczenie było nienależne w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy wymagało wykazania negatywnego zachowania Skarżącej, ukierunkowanego na niezgodne z prawem skorzystanie ze środków publicznych, co sprowadza się do ustalenia, że Skarżąca wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego pobierając świadczenie.
Sąd wskazał, że w doktrynie i judykaturze, spotkać można odmienny pogląd, zgodnie z którym w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, czyli wypłaconego bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, ocena świadczenia jako nienależnie pobranego nie jest uzależniona od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w pozostałych punktach art. 2 ustawy, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
Wyjaśnił jednak, że stanowiska tego w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela. Zwrócił uwagę, że problem zbliżony do rozpoznawanego był przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 878/17. Podzielił zawartą w tym orzeczeniu wykładnię normy art. 2 pkt 7 lit. c ustawy oraz przedstawioną na jej poparcie argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w cytowanym wyroku wskazał, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 ustawy, że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 c potraktował także świadczenie "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony.
Postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 2 pkt 7 c ustawy są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia jedynie to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne".
Wykładnia art. 2 pkt 7 ustawy pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wymienionych pod lit. "a – g" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (lit. c) niezależnie od tej świadomości, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości.
W przypadku śmierci dłużnika alimentacyjnego możemy mieć bowiem do czynienia z sytuacją, w której śmierć nastąpi po wydaniu decyzji, w trakcie pobierania świadczeń, co podlega regulacji art. 2 pkt 7 lit. a ustawy i powoduje ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; jest to sytuacja, w której stwierdzenie, że świadczenie ma charakter świadczenia nienależnie pobranego wymaga ustalenia, że osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że dłużnik alimentacyjny zmarł.
Natomiast śmierć dłużnika, która nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję. Śmierć dłużnika w takim przypadku stanowi podstawę wznowienia, a więc jest to sytuacja, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, która w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowana jest często jako uzasadniająca zwrot świadczenia niezależnie od świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można przyjąć, że ta sama okoliczność, tj. śmierć dłużnika alimentacyjnego, w zależności od tego, kiedy nastąpiła (w toku pobierania świadczeń już przyznanych bądź przed ich przyznaniem), może wywoływać różne skutki w zakresie zwrotu pobranego świadczenia i w pierwszym przypadku zwrot tak jest należny w razie stwierdzenia, że osoba która je pobrała wiedziała o śmierci, zaś w drugim przypadku – niezależnie od takiej wiedzy.
Taka wykładnia art. 2 pkt 7 ustawy stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji świadczeniobiorców, których dłużnik alimentacyjny zmarł w trakcie pobierania świadczeń. Wówczas badaniu podlegałaby wiedza uprawnionego o śmierci dłużnika, podczas gdy okoliczność ta nie byłaby w ogóle oceniana w razie śmierci dłużnika alimentacyjnego, która nastąpiła jeszcze przed przyznaniem świadczenia.
W ocenie Sądu, w każdym z przypadków śmierci dłużnik alimentacyjnego wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, jak i lit. c ustawy, organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie miała wiedzę na temat śmierci dłużnika i w konsekwencji świadomość, że świadczenie jej nie przysługuje.
W świetle powyższego niesprawiedliwe byłoby pominięcie braku winy Skarżącej i orzeczenie o zwrocie wypłaconego z funduszu alimentacyjnego świadczenia w przypadku decyzji przyznającej świadczenie wydanej już po śmierci dłużnika alimentacyjnego, o której to śmierci Skarżąca w chwili wydawania tej decyzji, nie wiedziała.
Sąd zwrócił również uwagę na szczególne okoliczności sprawy. W dniu [...] 2021 r. znaleziono zwłoki mężczyzny, które jednak w tym dniu oraz w kolejnych miesiącach były zwłokami niezidentyfikowanego mężczyzny, pochowanymi w dniu jako zwłoki o nieustalonej tożsamości [...] 2022 r. przez MOPS.. Ich identyfikacja nastąpiła w [...] 2022 r. w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową [...], co wynika z treści pisma Prokuratury z dnia [...] 2022 r., opinii z dnia [...] 2022 r. oraz odpisu zupełnego aktu zgonu osoby o nieustalonej tożsamości. Skarżąca nie była stroną tego postępowania i nie mogła posiadać wiedzy o okolicznościach wyżej wskazanych. O śmierci dłużnika alimentacyjnego została poinformowana [...] 2022 r. przez funkcjonariusza KWP we Wrocławiu, o czym niezwłocznie [...] 2022 r. poinformowała organ. Sąd podkreśla, że o ile w przypadku śmierci osoby o ustalonej tożsamości, istnieje możliwość szybkiego ustalenia w dostępnych bazach tej okoliczności i podjęcia stosownych działań zmierzających do zapobieżenia wypłaty nienależnych świadczeń, o tyle w sytuacji opisanej, tj. znalezienia zwłok o nieustalonej tożsamości i konieczności ich identyfikacji, możliwość powzięcia informacji w tym zakresie i szybkiej reakcji może być utrudniona, a wręcz niemożliwa. W takiej sytuacji osoby uprawnionej do alimentów nie mogą obciążać skutki braku możliwości niezwłocznego ustalenia faktu zgonu osoby zobowiązanej. Efektem takiej interpretacji prawa będzie bowiem podjęcie wobec niej działań sprzecznych z zasadą pomocniczości, a w konsekwencji niweczących skutki udzielonej pomocy (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 27 kwietnia, sygn. akt II SA/Sz 323/17). Zatem kwestia czy Skarżąca wiedziała o śmierci dłużnika alimentacyjnego pobierając świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od [...] 2021 r. do [...] 2021 r., miała kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy. Skarżąca podnosiła brak wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego. Dla uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależne pobrane nie było wystarczające samo tylko ustalenie, że zostały one wypłacone po śmierci dłużnika. Organy miały bowiem jeszcze obowiązek wykazać, że Skarżąca pobrała je ze świadomością o braku do tego dostatecznych podstaw, a zatem w dacie ich pobierania miała wiedzę o tym, że dłużnik alimentacyjny nie żyje.
Brak wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności oznaczał w oceni Sądu pierwszej instancji, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie organy te naruszyły prawo materialne, przez błędną wykładnię art. 2 pkt 7 lit. c ustawy poprzez interpretację pojęcia nienależnie pobranego świadczenia w oderwaniu od czynnika subiektywnego w postaci winy (złej wiary) świadczeniobiorcy (Skarżącej działającej w imieniu uprawnionej).
Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu w ramach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., naruszenie - odpowiednio:
I. prawa materialnego, a mianowicie art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1300 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że uznanie określonych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane w rozumieniu tego przepisu - w sytuacji wznowienia postępowania, w którego wyniku uchylono decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego i odmówiono prawa do świadczenia, z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, o której organ gminy nie miał wiedzy w dniu podjęcia decyzji przyznającej świadczenie - jest uzależnione od wiedzy i świadomości osoby, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego o braku podstaw do pobierania przyznanego jej świadczenia, tj. od jej wiedzy o śmierci dłużnika alimentacyjnego w czasie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.:
a) gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając wpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny;
b) polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji nie spełniły obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, które dopiero pozwoliłyby na ocenę, czy świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone - na podstawie decyzji z dnia 9 listopada 2021 r. (nr DZSW/FA/002774/2021) - za okres od [...] 2021 r. do [...] 2022 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji obu instancji, podczas gdy organ odwoławczy i organ pierwszej instancji w sposób dostateczny dokonały ustaleń i wyjaśniły istotę sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 P.p.s.a., w związku art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez Skarżącą decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 29 listopada 2022 r. (SKO 4317/52/22) oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji, choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy oraz nie naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.;
3) art. 151 P.p.s.a., w związku art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż skarga Skarżącej - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium z 29 listopada 2022 r. (SKO 4317/52/22) nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Kolegium wniosło o :
1) na podstawie art. 188 P.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie,
2) na podstawie art. 203 P.p.s.a. - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jak jednak wynika zarówno ze sposobu sformułowania petitum skargi kasacyjnej jak i z jej uzasadnienia, zarzuty naruszenia przepisów postępowania mają charakter pochodny w stosunku do zarzutów naruszenia prawa materialnego, co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej.
Istota sporu w sprawie sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy dla stwierdzenia zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 2 pkt 7 lit c ustawy, a w konsekwencji do uznania świadczenia wypłaconego z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane konieczne jest ustalenie stanu świadomości osoby, która świadczenia owe pobrała., to jest ustalenie, czy osoba ta miała wiedzą o śmierci dłużnika alimentacyjnego.
Zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia z funduszu alimentacyjnego, obowiązana jest do ich zwrotu.
Pojęcie nienależnie pobranego świadczenia zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i obejmuje ono przypadki wymienione w katalogu ustalonym w tym przepisie. W szczególności zaś art. 2 pkt 7 lit c ustawy stanowi, że nienależnie pobrane świadczenie to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia.
W sprawie niesporne jest, że ostateczną decyzją Prezydenta z 22 lipca 2022 r. wydaną na podstawie art. 151 § pkt 2 k.p.a. (postępowanie w trybie wznowieniowym), uchylono decyzję przyznającą Skarżącej świadczenie i odmówiono jej prawa do świadczenia w okresie od [...] 2021 r. do [...] 2020 r. z uwagi na śmierć dłużnika alimentacyjnego w dniu [...] 2021 r.
Sąd Wojewódzki uchylając decyzje organów obu instancji podkreślał, że wykładnia art. 2 pkt 7 ustawy pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wymienionych pod lit. "a – g" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (lit. c) niezależnie od tej świadomości, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, różnicowałaby bowiem sytuację uprawnionych w zależności od tego, czy śmierć nastąpi po wydaniu decyzji przyznającej świadczenia co podlega regulacji art. 2 pkt 7 lit. a ustawy i powoduje ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego; czy też przed wydaniem decyzji przyznającej owo świadczenie, co w razie jej uchylenia w ramach wznowienia podlega regulacji o której mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, która w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowana jest często jako uzasadniająca zwrot świadczenia niezależnie od świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie.
Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 18 grudnia 2020 r. I OSK 1409/20, odnoszącym się do analogicznego poglądu, w konsekwencji za zasadne uznaje przywołanie powyższych rozważań również i w niniejszej sprawie.
Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, w świetle art. 2 pkt 7 ustawy, ilekroć w ustawie mowa jest o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,
e) (uchylona)
f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję,
g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza ww. przepisu prawa prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g ustawy, dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję.
Odnosząc się do przypadku określonego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, wskazać należy, iż istotny jest tam jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Chodzi tu zatem - tak jak w niniejszej sprawie - o uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia po wznowieniu postępowaniu wskutek wystąpienia jednej z przesłanek wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 k.p.a. i odmowę prawa do świadczenia. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego (Dawidowicz: Ogólne postępowanie administracyjne, s. 230; Dawidowicz, postępowanie administracyjne, s. 242). W instytucji wznowienia postępowania występuje też wyraźnie aspekt materialnoprawny, a mianowicie, prawo do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Właśnie ta okoliczność, to jest nadzwyczajny charakter omawianego postępowania powoduje, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, że nie jest w ogóle istotny fakt, czy osoba, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego w trybie wznowienia postępowania na skutek wad procesowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. podczas pobierania świadczeń była świadoma bądź nieświadoma, że decyzja przyznająca świadczenie narusza prawo. Bez znaczenia jest także przesłanka wznowienia postępowania, w związku z wystąpieniem której wznowiono postępowanie i uchylono decyzję przyznającą świadczenie, a następnie odmówiono jego przyznania. Istotny jest tu bowiem wyłącznie skutek w postaci uchylenia decyzji przyznającej świadczenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez wydanie decyzji odmawiającej przyznania owego świadczenia, a więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono świadczenie.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że ustawodawca w przypadku, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, w odróżnieniu do pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f, g tej ustawy, wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Wykładnia językowa art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości.
Trafnie podnosi Kolegium, że rozróżnienie pomiędzy "świadczeniem nienależnym" a "nienależnie pobranym" związane z kwestią zawinienia, nie znajduje odniesienia do okoliczności o charakterze obiektywnym.
Trafnie też zauważa, że o prawidłowości dokonanej przez organ wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy świadczy również to, że od kwot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 7 lit. c ustawy nie nalicza się odsetek ustawowych za opóźnienie(art. 23 ust. 1 a ustawy). Osoba, która pobrała świadczenia z funduszu alimentacyjnego w warunkach określonych w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, obowiązana jest do ich zwrotu, gdyż obiektywnie prawo do nich nie mogło być jej przyznane. Każde zatem świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na podstawie decyzji, którą następnie uchylono w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia jest świadczeniem nienależnie pobranym, zaś decyzja zapadła w oparciu o art. 2 pkt 7 lit. c ustawy ma charakter związany (zob. w tym kontekście np. wyroki NSA: z 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, 4 października 2018 r., I OSK 1879/18, 25 września 2019 r., I OSK 1437/19).
Zgodzić się należy ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że nie ma potrzeby i uzasadnienia odstępowania od wykładni językowej przepisu jasno sformułowanego, a takim jest art. 2 pkt 7 lit. c ustawy "Formuła słowna jest (...) granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu, jakiego możemy poszukiwać w tekście przepisów prawa" (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., III SA 3055/09). W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że stosowanie prawa nie powinno wypełniać istniejących instytucji zupełnie nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy.
Kwestia braku wiedzy osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego o śmierci dłużnika alimentacyjnego może być natomiast przedmiotem analizy i ewentualnie odnieść skutek w postaci umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ale dopiero po zainicjowaniu - na wniosek - odrębnego postępowania administracyjnego stosownie do art. 23 ust. 8 ustawy
Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko wyrażane było również przez NSA również w wyrokach z NSA z 6 sierpnia 2024 r. I OSK 1734/23, 7 lipca 2022 r. I OSK 936/21, 25 listopada 2021 r. I OSK 621/21, 4 lipca 2018 r., I OSK 309/18, 18 kwietnia 2013 r. I OSK 1773/12.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa materialnego, co było poprzedzone wyjaśnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy (ustaleniem wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwym rozpatrzeniem zebranego materiału dowodowego i dokonaniem jego prawidłowej oceny. W tej sytuacji za usprawiedliwiony uznać należało nie tylko podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 2 pkt 7 lit. c ustawy przez błędną jego wykładnię, ale także podniesione w niej zarzuty procesowe to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W świetle bowiem prawidłowej wykładni art. 2 pkt 7 lit. c ustawy bez znaczenia pozostawała okoliczność, kiedy Skarżąca dowiedziała się o śmierci dłużnika alimentacyjnego. To, czy wystąpiła okoliczność uzasadniająca stwierdzenie, że nie przysługuje córce Skarżącej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia [...] 2021 r. do [...] 2022 r., a także kiedy to nastąpiło, zostało ostatecznie rozstrzygnięte w postępowaniu wznowieniowym zakończonym decyzją Kolegium z 22 lipca 2022 r. i nie może być przedmiotem postępowania zakończonego w drugiej instancji decyzją Kolegium z 29 listopada 2022 r.
Trafnie w tej sytuacji Kolegium podnosi, że w sprawie doszło też do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku art. 2 pkt 7 lit. c u.p.o.u.a. oraz z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, co oznacza, że nie wystąpiła w sprawie podstawa z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do wydania wyroku zaskarżonej treści.
Niezasadny był natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, poprzez jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym przez Skarżącą, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy, to zobowiązanie jej na podstawie art. 23 ust. 1 i ust. 2 ustawy do jego zwrotu nie narusza prawa. Dla nałożenia przedmiotowego obowiązku bez znaczenia była kwestia świadomości osoby zobowiązanej, że pobierane przez nią świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym. Okoliczności te będą mogły być oceniane w przypadku złożenia przez nią ewentualnie wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, odroczenie terminu płatności albo rozłożenia na raty (art. 23 ust. 8 ustawy).
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od Skarżącej na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ww. przepisie prawa.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.