I OSK 2671/23

I OSK 2671/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 670/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-09-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 670/20 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2020 r. nr WIR.III.7581.34.2019.JM w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę część nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 670/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. S. (dalej: "Skarżący", "Skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z 3 czerwca 2020 r. nr WIR.III.7581.34.2019.JM w przedmiocie odszkodowania za przejętą pod drogę część nieruchomości.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Skarżący. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy kwota odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadać powinna wartości utraconych praw przy uwzględnieniu zasady słuszności odszkodowania;
2. prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż metody i techniki szacowania odszkodowania wykazane w operacie szacunkowym (opinii rzeczoznawcy majątkowego) sporządzonym do sprawy przez biegłą W. K. za przejętą pod drogę część nieruchomości dokonano prawidłowo, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia wartości utraconych praw Skarżącego na skutek wywłaszczenia, techniki i metody wyliczenia odszkodowania powinny być dokonane poprzez wyrównanie uszczerbku majątkowego związanego z mającym podstawy prawne działaniem administracji publicznej;
3. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a.") naruszenia zasady prawdy obiektywnej i dokonanie błędniej oceny zabranego materiału dowodowego w sprawie, w tym operatu szacunkowego z 18 sierpnia 2018 r., z którego wynika, że wartość odtworzeniowa części nieruchomości działki nr [...] wynosi 6 329,00 zł, podczas gdy organy nie wyjaśniły i nie rozważyły, czy w związku z tym, iż doszło do wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni [...] ha, decyzją Starosty z 6 grudnia 2017 r nr ZRID/5/2017 Skarżący otrzymał słuszne odszkodowanie;
4. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt
4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., w sytuacji gdy postępowanie obarczone było wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na niedoręczeniu stronie, uczestniczce I. S. odpisu skargi na decyzję Wojewody
z 3 czerwca 2020 r. i dalszych pism, bowiem błędnie zaadresowano korespondencję do uczestniczki która nie zamieszkuje wspólnie ze Skarżącym;
5. przepisów postępowania skutkującym jego nieważnością, art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez pozbawienie uczestniczki możliwości obrony swych praw wskutek braku należytego zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzucił nieważność postępowania poprzez pozbawienie uczestniczki możliwości obrony swych praw wskutek braku należytego zawiadomienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ustawodawca nie sprecyzował użytego w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. pojęcia "pozbawienie możności obrony swych praw". Pod tym pojęciem należy rozumieć pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu lub w jego istotnej części na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej. Oznacza to, że na taki zarzut może powoływać się osoba mająca w takim zarzucie interes prawny, pozbawiona możności obrony swoich własnych praw. Zarzutu nieważności postępowania sądowego, z powołaniem się na naruszenie praw innych osób, nie może skutecznie wysuwać strona która uruchomiła postępowanie sądowe skargą na decyzję
i uczestniczyła w nim, a tym samym miała możność obrony swych praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2042/20, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Zdaniem Skarżącego, nie doręczono stronie, uczestniczce I. S. odpisu skargi na decyzję Wojewody z 3 czerwca 2020 r. i dalszych pism, bowiem błędnie zaadresowano korespondencję do uczestniczki która nie zamieszkuje wspólnie ze Skarżącym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżący nie ma racji i w związku z powyższym - nie można przyjąć, że wystąpił skutek kwalifikowany przemawiający za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jak wynika bowiem z akt sądowych sprawy przy piśmie z 18 stycznia 2022 r. został przesłany przez Sąd I instancji Skarżącej odpis odpowiedzi na skargę. Powyższa przesyłka sądowa była poprawnie dwukrotnie awizowana i jako nie podjęta w terminie została zwrócona
4 lutego 2022 r. do nadawcy. A zatem jej doręczenie zostało dokonane na podstawie art. 73 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Ww. przepisy stwarzają możliwość skorzystania przez sąd administracyjny z instytucji tzw. "fikcji" doręczenia. Oznacza to, że pismo "fizycznie" nie dociera do adresata, ale doręczyciel podejmuje odpowiednie, przewidziane powołanymi przepisami, próby doręczenia przesyłki, o czym informuje sąd w postaci właściwych adnotacji na zwróconej do nadawcy przesyłce. W takiej sytuacji sąd może ustalić, że pismo zostało skutecznie doręczone. Co istotne w tym kontekście – przed doręczeniem odpisu skargi uczestniczce postępowania - Sąd I instancji doręczał jej inne pisma oraz postanowienia zapadłe w sprawie, których odbiór potwierdzał dorosły domownik (R. S. – k. 28 i k. 43 akt sądowych). W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie zaś z art. 72 § 1 p.p.s.a., jeżeli doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu, może doręczyć pismo dorosłemu domownikowi, a gdyby go nie było - zarządcy domu lub dozorcy, jeżeli nie mają oni sprzecznych interesów w sprawie i podjęli się oddania mu pisma. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na ocenę sytuacji procesowej występującej w niniejszej sprawie nie może mieć podnoszona przez Skarżącego okoliczność niedoręczenia uczestniczce postępowania odpisu skargi. Dodać należy, że członek najbliższej rodziny, będący osobą pełnoletnią, jest uprawniony do odbioru pisma awizowanego, gdy mieszka z adresatem przesyłki sądowej, pod warunkiem, że jej adresat nie złożył w placówce pocztowej zastrzeżenia odnośnie do takiego doręczenia przesyłki rejestrowanej pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym, umowie o świadczenie usługi pocztowej lub w placówce operatora. Ma to tym większe znaczenie, że za każdym razem Sąd I instancji pouczał uczestniczkę postępowania (k. 25 i k. 41 akt sądowych) o treści art. 70 § 1 i 2 p.p.s.a, który stanowi, że strony i ich przedstawiciele mają obowiązek zawiadomić Sąd o każdej zmianie swojego zamieszkania, adresu do doręczeń lub siedziby, gdyż w razie zaniedbania tego obowiązku pismo sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia chyba, że nowy adres jest Sądowi znany. Uczestniczka postępowania przez całe postępowania przed Sądem I instancji nigdy z tego pouczenia nie skorzystała. Powyższego nie zmienia fakt, że Sąd I instancji już po wydaniu wyroku w niniejszej sprawie przy piśmie z dnia 4 lipca 2023 r. doręczył ponownie uczestniczce postępowania odpis odpowiedzi na skargę, którego odbiór pokwitował dorosły domownik (R. S.) 6 lipca 2023 r.
Skoro w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też rozpoznając niniejszą skargę Sąd Kasacyjny związany był zarzutami skargi.
Z powyższymi rozważaniami wiąże się bezpośrednio zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem bowiem Skarżącego kasacyjnie - Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Jak już wskazano uczestniczka postępowania brała udział na każdym etapie postępowania przed Sądem I instancji. Z jednolitego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bezsprzecznie, że pominięciem strony tego postępowania stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale do podniesienia tego zarzutu przed sądem administracyjnym jest uprawniony tylko ten podmiot, który został pominięty. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy bowiem wykładać w ten sposób, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone.
Przechodząc dalej wskazać należy, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolował zgodność
z prawem decyzji Wojewody z 3 czerwca 2020 r., ustalił odszkodowanie w kwocie 6.329,00 zł na rzecz Skarżącego i I.S. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej za utracone prawo własności nieruchomości oznaczonej
w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], która stała się własnością Gminy S. w związku z decyzją Starosty nr [...] z dnia
6 grudnia 2017 r. znak: WWA.673.11.2017.AM o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej gminnej polegającej na rozbudowie dróg gminnych - ulicy [...] w [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z 30 marca 2018 r. znak: WIR.V.7821.2.20.18.PP. Zdaniem Sądu I instancji, sporządzony w sprawie operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości należało uznać za wiarygodny dowód sprawie. Skarżący kwestionuje powyższe zapatrywanie podnosząc, że wykorzystany przez organ operat został sporządzony z wadami, gdyż nie odzwierciedla jego utraconych praw. Skutkiem powyższego było nieprawidłowe oszacowanie wysokości odszkodowania.
W związku z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, dotyczącymi naruszenia art. 21 Konstytucji RP wskazać w tym miejscu należy, że pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem – jak wywodził Trybunał – następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 21 Konstytucji RP nie było uzasadnione. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości musi pozostawać w stosownej relacji do rynkowej wartości nieruchomości. Stosownie do art. 128 ust.
1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości tych praw. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości, jest to, jednoznaczna w swojej treści, zasada polskiego prawa wywłaszczeniowego, która wyłącza odszkodowanie za jakikolwiek inny uszczerbek majątkowy poniesiony przez podmiot wywłaszczany. Odszkodowanie nie obejmuje w szczególności utraconych przez właściciela zysków, utraty wartości pozostałej części nieruchomości, kosztów przeprowadzki w inne miejsce, doznanych uciążliwości itp. Odszkodowanie za wywłaszczenie części nieruchomości może być rekompensatą tylko za ten grunt, a nie za spadek wartości pozostałej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 1044/19). Zatem "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 170/11, źródło CBOSA).
Ja słusznie zauważył Sąd I instancji, Skarżący nie wykazał podnoszonego faktu niezgodności operatu ze standardami zawodowymi, ani też naruszenia wskazanych
w skardze przepisów k.p.a., u.g.n., w tym art. 21 Konstytucji RP. Nie doszło także do naruszenia art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegająca na uznaniu, iż metody i techniki szacowania odszkodowania wykazane w operacie szacunkowym (opinii rzeczoznawcy majątkowego) sporządzonym do sprawy przez biegłą W. K. za przejętą pod drogę część nieruchomości dokonano prawidłowo, podczas gdy operat szacunkowy nie uwzględnia wartości utraconych praw Skarżącego na skutek wywłaszczenia, techniki i metody wyliczenia odszkodowania powinny być dokonane poprzez wyrównanie uszczerbku majątkowego związanego z mającym podstawy prawne działaniem administracji publicznej.
Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rola organu administracji ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, a zatem nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym. Organ administracji jest uprawniony do oceny dowodu oraz podmiotem obowiązanym do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, źródło CBOSA).
Zarzuty skargi odnoszące się do wadliwości sporządzonego w sprawie operatu nie mogą odnieść skutku. Specyfika oceny dowodu z opinii biegłego wyraża się w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez organ (sąd administracyjny), który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega zatem ocenie organu i ewentualnie sądu administracyjnego z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych
w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.
Jeżeli operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, nie zawiera nieścisłości ani nie pomija istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów - a tak jest w niniejszej sprawie - to podważenie prawidłowości jego sporządzenia może nastąpić na mocy przepisu art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. tylko przez organizację zawodową rzeczoznawców. W świetle tego przepisu, tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych władna jest dokonać merytorycznej oceny zawartości operatu szacunkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1224/13, źródło CBOSA).
Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organów, że operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego W. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa a tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Operat uwzględnia ponadto stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji ZRID. Sąd I instancji prawidłowo podzielił ustalenia organów co do wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego i przyznania mu mocy dowodowej.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Sąd wyjaśnił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Także biegły rzeczoznawca decyduje o wyborze transakcji, określeniu cech i ich wag mających wpływ na wartość nieruchomości, gdyż jest to wyłączną jego domeną, jako osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną. Sąd wskazał również że operat szacunkowy stanowi istotny i konieczny dowód w sprawie i podlega, stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a, swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Choć operat jest autorską opinią specjalisty posiadającego w tym kierunku stosowną wiedzę oraz uprawnienia, to sporządzający go rzeczoznawca nie ma jednak pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (zob. art. 157 ust. 1 u.g.n.). Ani zatem organy, ani sąd administracyjny, nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, natomiast ich rzeczą jest zbadanie, czy został on sporządzony zgodnie z przepisami prawa, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest on logiczny i zupełny. Jedynie operat odpowiadający powołanym wyżej przepisom prawa, a przy tym oparty na prawidłowych i rzetelnych danych, stanowiących podstawę oszacowania wartości nieruchomości oraz zawierający wyczerpujące uargumentowanie wynikających z niego wniosków, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.
Stanowisko Sądu I instancji co do zakresu badania operatu szacunkowego uznać należy za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3140/18, w którym podkreślono, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód
z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej,
a ponadto - co nie jest bez znaczenia - pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (zob. art. 174 i nast. u.g.n. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia
2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/01). W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji czy sądów administracyjnych. Wynika
z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.
Powyższe okoliczności sprawiają, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dokonana przez Sąd I instancji ocena operatu szacunkowego w swych wywodach
i spostrzeżeniach nie wykracza poza tak wyznaczone ramy kontroli legalności decyzji ustalającej wysokość odszkodowania W tych warunkach podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania należy uznać za bezzasadne.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, za podstawę rozstrzygnięcia przyjmując art. 184 p.p.s.a.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji.