I OSK 267/24

I OSK 267/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 200/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 19 czerwca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D., A.B., M.D., E.G., K.D.1, M.W., T.G., A.D., G.D., B.D., A.D.1, P.D., M.D.1, E.D., D.P., A.C., L.D., P.V., A.V., B.S., H. B., M.S., M.S.1 i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 200/23 w sprawie ze skargi K.D., A.B., M.D., E.G., K.D.1, M.W., T.G., A.D., G.D., B.D., A.D.1, P.D., M.D.1, E.D., D.P., A.C., L.D., P.V., A.V., B. S., H.B., M.S., M.S.1 i M.B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji oraz w pkt 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 200/23, w ten sposób, że w miejsce imienia i nazwiska "A.V." wpisuje "A.V.1" oraz w miejsce nazwiska "B." wpisuje B.1"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od K.D., A.B., M.D., E.G., K.D.1, M.W., T.G., A.D., G.D., B.D., A.D.1, P.D., M.D.1, E.D., D.P., A.C., L.D., P.V., A.V., B.S., H.B., M.S., M.S.1 i M.B. solidarnie na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 listopada 2023 r. I SAB/WA 200/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.D., A.B., M.D., E.G., K.D.1, M.W., T.G., A.D., G.D., B.D., A.D.1, P.D., M.D.1, E.D., D.P., A.C., L.D., P.V., A.V., B.S., H.B., M.S., M.S.1 i M.B. (Skarżący) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego (Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku, zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia wniosku z 2 stycznia 2008 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył Wojewodzie grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych (pkt 3 wyroku), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 wyroku), zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zaskarżyli wyrok w punkcie 3 i 4 zarzucając mu naruszenie
I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) tj.:
1) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie wymierzenie Wojewodzie grzywny jedynie w wysokości 1.000 zł i uznanie, że taka grzywna będzie właściwa, gdy z całokształtu okoliczności sprawy (indywidualnej analizy potrzeby stosowania sankcji finansowych, omówionej szczegółowo w pkt 10 - 11 uzasadnienia skargi kasacyjnej) wynika, że grzywna w wysokości wymierzonej zaskarżonym wyrokiem nie jest w stanie odnieść zamierzonego skutku i powinna zostać wymierzona w kwocie 12.000 zł;
2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nieprzyznania od Wojewody na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., podczas gdy z okoliczności sprawy (indywidualnej analizy potrzeby stosowania sankcji finansowych, omówionej szczegółowo w pkt 10-11 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej) wynika, że wymierzenie Wojewodzie jedynie grzywny nie jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym ten organ do rozpoznania sprawy, zaś zamierzone skutki może odnieść dopiero nałożenie na Wojewodę obowiązku zapłaty Skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 6.000 zł;
W przypadku uznania, że wskazane wyżej w pkt II.A.1 i II.A.2 zarzuty mają charakter procesowy, Skarżący wnieśli o ich rozpoznanie jako zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazując jednocześnie, że opisane w nich uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wymierzenia w skarżonym wyroku zbyt niskiej grzywny z pominięciem przyznania Skarżącym jakiejkolwiek sumy pieniężnej, mimo że - w stanie faktycznym sprawy - świadczenie takie należało zasądzić;
II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § la p.p.s.a. i art, 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części dotyczącej żądania stwierdzenia przewlekłości z uwagi na nieuprawnione uznanie, iż Wojewoda dopuścił się wyłącznie bezczynności, podczas gdy z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ ten nie stosował ww. przepisów postępowania administracyjnego w sposób należyty, w szczególności wynikającej z art. 12 K.p.a. zasady szybkiego i wnikliwego rozstrzygania spraw (w tym bez realizacji zbędnych dowodów), do czego zobowiązane są organy administracji publicznej, co winno skutkować uznaniem przewlekłości postępowania (w okresie od daty wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy pismem z dnia 11 maja 2023 r. i rozpoczęcia czynności dowodowych) oraz uwzględnieniem skargi jako zasadnej także w tej części;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art 149 § 1a p.p.s.a. i art 149 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art 35 § 1 - 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a, przez błędne ustalenie faktyczne, że Wojewoda Mazowiecki popadł jedynie w 5-miesięczny okres zwłoki zakwalifikowanej przez Sąd I instancji jako bezczynność (s. 4 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem akta administracyjne sprawy dowodzą, że okres zwłoki w rozpoznaniu wniosku Stron (zakończeniu postępowania) trwał także po wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy (pismem z dnia 11 maja 2023 r.) i podjęciu przez Wojewodę Mazowieckiego z urzędu (w końcu maja 2023 r.) działań zmierzających do pozyskania nowych dowodów, zaś sytuacja ta nie uległa zmianie, tak w dacie wniesienia skargi, jak i później, a zatem rzeczywisty okres zwłoki wynosił (w chwili wyrokowania przez Sąd I instancji) przynajmniej 10 miesięcy;
3) art 141 § 4 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a, i art. 133 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - poprzez brak właściwego przeprowadzenia zindywidualizowanej oceny zasadności zastosowania względem Wojewody wszystkich sankcji finansowych z katalogu dostępnych Sądowi środków (tj. grzywny i sumy pieniężnej) w wyniku pominięciu istotnych informacji z akt administracyjnych sprawy (wskazanych w pkt 10 uzasadnienia niniejszej skargi kasacyjnej), a w konsekwencji wymierzenie w skarżonym wyroku zbyt niskiej grzywny z błędnym pominięciem przyznania Skarżącym jakiejkolwiek sumy pieniężnej.
Skarżący wskazali jednocześnie, że wskazane w punkcie :
- II.1 naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie dotyczącym żądania stwierdzenia prowadzenia przez Wojewodę postępowania w sposób przewlekły;
- II.2 i II naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowały, że indywidualna analiza potrzeby stosowania sankcji finansowych względem organu nie została przeprowadzona w sposób prawidłowy, co skutkowało zaniżeniem grzywny i odmową przyznania Skarżącym sumy pieniężnej.
W związku z powyższym, Skarżący wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i 4 oraz rozpoznanie skargi poprzez: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wojewodzie grzywny w wysokości 12.000 (dwunastu tysięcy) złotych; przyznanie od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących sumy pieniężnej w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) złotych; ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i 4 oraz przekazanie sprawy w tym zakresie, tj. co do pkt 3 i 4, Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania)
2) zasądzenie od Wojewody solidarnie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Skarżący podkreślili, że skarga kasacyjna została wniesiona dlatego, że nieprawomocny wyrok Sądu I instancji nie odniósł jakiegokolwiek skutku albowiem Wojewoda nadal prowadzi zbędne czynności dowodowe, których zakres i sposób realizacji nie zmierza do zakończenia postępowania w terminie zakreślonym skarżonym wyrokiem (nawet gdyby wyrok ten uprawomocnił się).
Skarżący wnieśli o zobowiązanie Organu do dostarczenia Sądowi akt postępowania administracyjnego, wytworzonych w okresie od dnia przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą do dnia realizacji wniosku Wysokiego Sądu - celem wykazania, że stan zwłoki twa nadal, w tym są podejmowane przez Wojewodę kolejne zbędne działania zmierzające do wydłużenia postępowania, zaś nieprawomocny wyrok Sądu I instancji nie odniósł jakiegokolwiek skutku, co wpływa na ocenę, że zastosowanie sankcji finansowych postulowanych w niniejszej skardze kasacyjnej jest zasadne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od Skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W piśmie z 27 marca 2024 r. Wojewoda poinformował, że postanowieniem z 26 marca 2024 r. potwierdził stronom prawo do rekompensaty z tytułu pozostawieni przez W.D. nieruchomości we [...] przy ul. [...] zaś postanowieniem z 27 marca 2024 r., prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez nieruchomości w kluczu [...], pow. [...] woj. [...] natomiast decyzją z 27 marca 2024 r. odmówił przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we [...] przy ul. [...].
Wojewoda poinformował, że wyrok WSA w Warszawie z 3 listopada 2023 r. zobowiązujący do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku nie stał się jeszcze prawomocny. W związku z powyższy wniósł o umorzenie postępowania w sprawie.
Skarżący w piśmie z 13 maja 2024 r. podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że zarzuty z punktu II. 1 i 2 pozostają zasadne, co najmniej wobec zwłoki organu przypadającej między dniem wyznaczenia przez organ dodatkowego terminu załatwienia sprawy a datą wniesienia przez Skarżących skargi do Sądu, bowiem stwierdzony przez Sąd okres zwłoki liczony do maja 2023 r. nie uwzględnia dalszych dwóch miesięcy organu i nie dokonuje jej kwalifikacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W zarzucie objętym punktem II.1petitum skargi kasacyjnej, to jest w zarzucie naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. Skarżący kwestionują oddalenie wniesionej przez nich skargi w zakresie uznania, że organ dopuścił się również przewlekłego prowadzenia sprawy.
Skarżący w uzasadnieniu swojego stanowiska powołują się na podjęcie przez organ niezasadnych, w ich ocenie, czynności zmierzających do zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego w sprawie, które to czynności miały miejsce już po wyznaczeniu przez organ terminu załatwienia sprawy. Skarżący wskazują jednocześnie, że w ich ocenie ów stan przewlekłości ustąpił z chwilą upływu ostatniego z wyznaczonych przez organ terminów załatwienia sprawy, to jest po 30 września 2023 r.
Sąd kasacyjny wskazuje na wstępie że dążąc do wykazania, że Sąd pierwszej instancji postąpił wadliwie oddalając skargę w pozostałym zakresie a więc również w zakresie uznania, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy, Skarżący nie przywołali jako wzorca kontroli art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zawierającego definicję przewlekłości. Już z tej przyczyny podniesiony przez nich zarzut nie mógł okazać się zasadny.
Sąd kasacyjny przypomina również, że jak wynika z ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, które w tym zakresie nie były kwestionowane ani przez Skarżących ani przez organ, Wojewoda otrzymał akta 12 grudnia 2022 r. (na skutek uchylenia decyzji organów obu instancji przez Sąd Wojewódzki, od którego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA). Pierwszą czynnością podjętą przez organ było wyznaczenie pismem z 11 maja 2023 r. nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2023 r. Termin ten pismem z 27 czerwca 2023 r. został przedłużony do 30 września 2023 r.
Pismami z 24 maja 2023 r. organ wystąpił do Konsulatu RP we [...] i Ambasady RP w [...] o nadesłanie dokumentów świadczących o pozostawieniu przez W.D. nieruchomości w ordynacji [...] i we [...]. Sąd Wojewódzki ustalił, że żadnych innych czynności w sprawie organ nie dokonał.
Skarżący wnieśli skargę do Sądu Wojewódzkiego 13 lipca 2023 r., a więc w okresie kiedy nie upłynął jeszcze termin do załatwienia wyznaczony przez organ pismem z 27 czerwca 2023 r. Skarga rozpoznana została wyrokiem z 3 listopada 2023 r., a więc już po upływie dodatkowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez organ.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w dacie rozpoznawania przez niego skargi organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., nie załatwił bowiem sprawy ani w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji nie było możliwe przypisanie organowi przewlekłego prowadzenia sprawy. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, organ ograniczył się do dwukrotnego wyznaczenia terminu rozpoznania sprawy oraz do wystąpienia do dwóch podmiotów o nadesłanie dokumentów, przy czym od daty wstąpienia o owe dokumenty nie podjął już żadnych czynności w sprawie.
Sąd Wojewódzki nie naruszył zatem wskazanych przez Skarżących w zarzucie objętym punktem II.1 przepisów postępowania oddalając skargę w zakresie uznania, że organ dopuścił się również przewlekłego prowadzenia sprawy.
W zarzucie objętym punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzucają sądowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a. i art 149 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 - 3 k.p.a. i 36 § 1 k.p.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a, przez błędne ustalenie, że Wojewoda popadł jedynie w 5-miesięczny okres zwłoki.
Rzeczywiście, Sąd pierwszej instancji nie wskazał wprost w uzasadnieniu wyroku, że dokonując oceny bezczynności organu oraz jej charakteru wziął pod uwagę okres po dniu 30 września 2023 r., co można uznać za naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Jak bowiem wynika zarówno z sentencji jak i uzasadnienia wyroku Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stosownie do pierwszego z przywołanych przepisów stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, następnie stosownie do drugiego – dokonał oceny charakteru owej bezczynności stwierdzając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując oceny charakteru bezczynności Sąd Wojewódzki miał na względzie, jak wynika z uzasadnienia, zasady i obowiązki organu wynikające z art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., uznając, że skierowanie do Skarżących informacji o nowym terminie załatwienia sprawy po pięciu miesiącach od otrzymania akt stanowi naruszenie art. 36 § 1 p.p.a. W konsekwencji, samo niedowołania się przez Sąd wprost do art. 7 k.p.a. w uzasadnieniu wyroku nie może skutkować uznaniem, że zaakceptował on naruszenie przez organ tego przepisu.
Stawiając zarzuty objęte punktami I. 1 i 2 oraz II. 3 petitum skargi kasacyjnej Skarżący dążą do zakwestionowania wysokości grzywny nałożonej na organ oraz do wykazania, że Sąd Wojewódzki winien był również orzec na ich rzecz sumę pieniężną.
Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że Skarżący w skardze nie wnosili ani o przyznanie grzywny ani o zasądzenie na ich rzecz sumy pieniężnej. Dopiero w piśmie procesowym z 31 października 2023 r. zmodyfikowali żądanie zawarte w skardze wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w wysokości wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty wskazane w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd uwzględnił tak zmodyfikowane żądanie wymierzając organowi grzywnę.
Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W świetle przywołanego przepisu, jedyną normatywną przesłankę, warunkującą nałożenie na organ grzywny, bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej, stanowi uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić, rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu.
W judykaturze podnosi się, że za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną - ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17, z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).
Sąd kasacyjny podkreśla również, że fakt bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem taki był zamiar ustawodawcy, to wówczas brzmienie przepisu wprost by obligowało sąd do przyznania grzywny i sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiało taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tych środków lub też jednego z nich zależy od oceny sądu.
Sąd pierwszej instancji orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 (tysiąc) złotych, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności w rozpatrzeniu wniosku i że będzie ona wystarczająco represyjna, aby wypełniła także funkcję dyscyplinującą i skłoniła Wojewodę do rozpoznania żądania skarżących bez zbędnej zwłoki.
Oznacza to, że Sąd Wojewódzki wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się wymierzając grzywnę, której wysokość mieści się w kwocie wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny zwraca w tym miejscu uwagę, że w obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, z jakich przyczyn dopiero grzywna w wysokości 12.000 (dwanaście tysięcy) złotych miałaby odpowiednią represyjną i prewencyjną funkcję i zobligowałaby organ do załatwienia sprawy. Odwoływanie się przez Skarżących do zasad dotyczących prawa pracy i regresowego dochodzenia przez Skarb Państwa kwot stanowiących szkodę Skarbu Państwa lub organu a w konsekwencji do kwoty stanowiącej równowartość trzymiesięcznego przeciętnego wynagrodzenia tak by kwoty te nadawały się do wyegzekwowania od pracowników organu nie odpowiada przywołanym wyżej zasadom nakładania na organ grzywny albo przyznawania sumy pieniężnej. Przyjmując przedstawiony przez Skarżących tok rozumowania należałoby dojść do wniosku, że w każdej sprawie ewentualna łączna wysokość grzywny i sumy pieniężnej nie powinna przekraczać kwoty stanowiącej równowartość trzykrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, co jednak nie odpowiada brzmieniu art. 154 § 6 p.p.s.a.a
Odnosząc się do argumentacji przywoływanej na poparcie stanowiska o konieczności przyznania Skarżącym solidarnie sumy pieniężnej w kwocie 6.000 (sześć tysięcy) złotych Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela przywoływaną przez Skarżących argumentację w świetle której za przyznaniem tego świadczenia przemawia konieczność zrekompensowania stronie ewentualnych negatywnych przeżyć wywołanych ewentualną bezczynnością organu w rozpoznaniu wniosku.
Zwrócić jednak należy uwagę na realia niniejszej sprawy : jak już wskazano, Skarżący początkowo nie wnosili o nałożenie na organ ani grzywny ani też o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Dopiero w piśmie procesowym wystosowanym na skutek otrzymanego powiadomienia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wnieśli o nałożenie na organ grzywny lub przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej. Co istotne, Skarżący w piśmie tym nie powołali się na żadne okoliczności, które w ich ocenie przemawiałyby za przyznaniem im sumy pieniężnej.
Sąd kasacyjny podziela w pełni wyrażane w orzecznictwie stanowisko, w świetle którego Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. czas trwania postępowania, stopień bezczynności, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, rodzaj sprawy, w której nastąpiła bezczynność jak i przewlekłość oraz jej znaczenie dla strony skarżącej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA).
W realiach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Sąd dokonał analizy sprawy i uznał, że odpowiednio zdyscyplinuje organ nałożenie nań obowiązku uiszczenia grzywny.
Sąd kasacyjny dostrzega, że Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił wprost w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn nałożył na organ jedynie grzywnę, nie przyznając jednocześnie sumy pieniężnej. Zwrócić jednak należy uwagę, że Sąd Wojewódzki wyjaśniając podstawę prawną wyroku w zakresie oddalenia skargi przedstawił tok rozumowania w świetle którego brak było podstaw do uznania, że organ dopuścił się również przewlekłego prowadzenia sprawy. Oznacza to, że Sąd uznał żądanie zawarte w piśmie Skarżących z 31 października 2023 r. za żądanie zastosowania środka o charakterze sankcji finansowej, który zdyscyplinowałby organ i doprowadził do załatwienia sprawy. Następnie, jak już wskazano, Sąd wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje grzywnę wyznaczoną w punkcie 3 wyroku za wystarczającą dla zapewnienia Skarżącym ochrony przed dalszą zwłoką w rozpoznaniu sprawy.
W konsekwencji, nie można uznać, by Sąd Wojewódzki dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniający uchylenie wyroku.
Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że wniosek organu o umorzenie postępowania nie mógł być uwzględniony. Skarżący zaskarżyli jedynie punkt 3 i 4 wyroku Sądu Wojewódzkiego, zatem wyrok w punkcie zobowiązującym organ do rozpoznania sprawy stał się prawomocny.
Jednocześnie wobec przedstawienia przez organ przy piśmie z 27 marca 2024 r. dodatkowych dokumentów to jest postanowień i decyzji brak było podstaw do występowania przez Sąd kasacyjny o nadesłanie dodatkowych dokumentów.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W punkcie 1 wyroku Sąd kasacyjny na podstawie art. 156 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 p.p.s.a. sprostował oczywistą omyłkę pisarską zaistniałą w komparycji oraz punkcie 5 wyroku Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że w miejsce imienia i nazwiska "A.V." wpisał "A.V.1" oraz w miejsce nazwiska "B." wpisał B.1", zgodnie z treścią pełnomocnictw znajdujących się w aktach sprawy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.