I OSK 2667/23

I OSK 2667/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 213/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 105 § 1 w zw. z art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Dnia 22 października 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 213/23 w sprawie ze skargi L.V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.213.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 213/23), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę L.V. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2022 r. nr DN.gn.625.213.2021 utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 października 2021 r. nr WS- 111.7515.2.5.2020.MG o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 sierpnia 1950 r. nr L.Rol.U.4/c/7/3/50 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...] (obecnie część [...], gm. [...] pow. [...], woj. małopolskie) należących do M.M. (M.) i S.M.(M.).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, L.V. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na podstawie (jak wskazano w skardze kasacyjnej): "art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Prokurator Okręgowy w Sosnowcu w piśmie z dnia 6 października 2023 r. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
W piśmie z dnia 19 sierpnia 2025 r. Prokurator Regionalny w Katowicach także wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.
Zarzuty te zostały oparte na podstawie przepisów: art. 138 § 1 pkt 1 k.p,a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w zw. z art. 2, art. 21, art. 64 i i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP a także w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a zatem – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej - były one oparte na obu podstawach kasacyjnych. Przepisy konstytucyjne (jako przepisy ustrojowe) oraz uregulowania prawne zawarte w umowach międzynarodowych miały bowiem charakter materialnoprawny.
Niezależnie przy tym od powyższego w/w zarzuty nie były uzasadnione.
W niniejszej sprawie L. V. – jako następczyni prawna M. M. i S.M., wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 1 sierpnia 1950 r. nr L.Rol.U.4/c/7/3/50 o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych we wsi [...] (obecnie część [...], gm. [...], pow. [...], woj. małopolskie) należących do M.M. (M.) i S.M. (M.).
Decyzją z dnia 27 października 2021 r,. Wojewoda Małopolski orzekł o umorzeniu w/w postępowania z mocy prawa a rozstrzygnięcie to, decyzją zaskarżoną z dnia 19 grudnia 2022 r., utrzymał w mocy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Stanowisko organów obu instancji podzielił następnie Sąd Wojewódzki wskazując, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (to jest dniem 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje zaś na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W związku z powyższym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - stwierdzenie przez organ w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego, że zostało ono wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kwestionowanego w tym trybie rozstrzygnięcia, stanowiło dla organu obligatoryjną przesłankę do umorzenia tego postępowania.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd Wojewódzki podkreślił w szczególności, że celem opisanego wyżej rozwiązania prawnego, na co wprost wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., było dostosowanie systemu prawa do skutków wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynikało bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym – jak wywodził Sąd I instancji - że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i jednocześnie podkreślił, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił więc uwagę na fakt, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, obowiązkiem ustawodawcy jest wręcz kształtowanie regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby natomiast nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego zatem powodu – jak kontynuował Sąd Wojewódzki - ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, gdyż jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Poza tym Sąd Wojewódzki zaakcentował, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W związku z tym przykładowo Sąd wskazał w tym miejscu na: skutki zasiedzenia określone w art. 172 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń właściciela gruntu przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego z niego korzystania, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 k.c.), przedawnienie roszczeń wynikających z czynu niedozwolonego (art. 4421 § 1 i 2 k.c.), czy ustanie karalności (art. 101 § 1 pkt 1 i 2 k.k.)., konkludując, że wszystkie w/w regulacje prawne (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
Ponadto, Sąd Wojewódzki odwołał się również do zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., wyjaśniając, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może przy tym naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego a z drugiej jednak strony – wprowadzenie w demokratycznym państwie prawa tego rodzaju ograniczeń jest uzasadnione, gdy jest ono konieczne dla zapewnienia: bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być jednak proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z dn8ia 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z dnia 29 września 2008 r. SK 52/05, z dnia 28 września 2006 r. K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych a test proporcjonalności polega na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, oraz czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzona regulacja prawna, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, była konieczna bo wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków (tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych), służyła ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które - na skutek decyzji pozbawiających określone podmioty prawa własności - nabyły te prawa przy uwzględnieniu także i tego, że owo nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Jednocześnie owo ograniczenie nie stanowiło nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności danej decyzji, gdyż w/w okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie więc Sądu Wojewódzkiego, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważały nad zasadami rekompensowania szkody, poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnych przeważył nad eksponowaną w skardze zasadą rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa, zwłaszcza, że co najmniej od daty wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r. każdy, a więc również skarżąca, powinien liczyć się z tym, że ustawodawca to orzeczenie wykona i uchwali regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie w części nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia 1 sierpnia 1950 r. skarżąca złożyła dopiero po 5 latach od daty wydania omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. i jednocześnie po przeszło 70 latach od daty wydania kwestionowanego orzeczenia, to musiała (a przynajmniej powinna) liczyć się z tym, że efektywność takiego działania może być zagrożona.
Sam natomiast art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r – zdaniem Sądu - nie naruszał konstytucyjnie chronionej własności, gdyż nie pozbawiał on jednostki przynależnego jej prawa majątkowego (w ujęciu materialnym), a wyłącznie uprawnienia procesowego (prawa do uzyskania decyzji ostatecznej rozstrzygającej o zasadności wniosku jednostki). Innymi słowy, jak podkreślił Sąd, to, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 1 sierpnia 1950 r. nie oznaczało jeszcze, że - w świetle zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a. - organy administracji państwowej wydałyby rozstrzygnięcie zgodne z ich wnioskiem. W zakresie bowiem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a także zasadę domniemania legalności decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.), orzecznictwo sądów administracyjnych formułuje surowe wymagania.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że wprowadzone przez ustawę nowelizującą z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmiany wykraczają daleko poza to co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Wprowadzona bowiem zmiana przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doprowadziła to tego, iż toczące się nawet od bardzo długiego okresu postępowania administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych zostały nagle umorzone z mocy prawa i osoby uprawnione straciły z dnia na dzień możliwość uzyskana prejudykatu do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym. Ponadto w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył uznania za niekonstytucyjny art 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłączał dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawa nabycia prawa lub ekspektatywy. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenie PPRN w [...] z dnia 1 sierpnia 1950 r. nie dotyczy nabycia prawa lub ekspektatywy, gdyż na jego podstawie poprzednicy prawni skarżącej zostali pozbawieni prawa własności.
Skarżąca podkreślała zatem, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją, w tym z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Narusza on bowiem przede wszystkim konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wspomniany przepis wprowadza obowiązek umarzania - z mocy prawa - spraw administracyjnych w toku, wszczętych w porządku prawnych, który pozwalał na prowadzenie takich spraw i ich merytoryczne rozpoznawanie. Skarżąca nie miała zaś realnego wpływu na długość prowadzonego postępowania administracyjnego przez organy władzy publicznej i to, kiedy zostanie one zakończone.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna – jak stwierdzono to na wstępie - nie była uzasadniona. Sąd Kasacyjny podziela bowiem w pełni stanowisko Sądu I instancji a jako, iż zostało ono obszernie wyżej przytoczone, odniesienie się do zarzutów kasacyjnych, opartych głównie na przepisach konstytucyjnych w powiązaniu z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ma jedynie charakter uzupełniający.
Wskazać przede wszystkim trzeba, iż w dniu 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), która zmieniła dotychczasową treść art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Postępowania będące natomiast w toku podlegają zaś regulacji przepisu przejściowego, jakim jest przytoczony wyżej przepis art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym postępowania nadzorcze, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem 16 września 2021 r. umarza się z mocy prawa.
Zdaniem składu orzekającego, słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając zaskarżony wyrok, odwołał się w tym przypadku do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania (dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu) na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.
W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110).
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.
Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).
Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowiła dla skarżącej zaskoczenie (była niespodziewana) stwierdzić wypada, że zasadnie w tym zakresie Sąd Wojewódzki wyjaśnił to zagadnienie, odwołując się do treści wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), zwłaszcza, że to do tego wyroku nawiązywało uzasadnienie projektu samej ustawy nowelizującej. W wyroku tym Trybunał zaś – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Zwrócił przy tym uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Poza tym - w ocenie składu orzekającego - skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone ze wspomnianych wyżej przepisów konstytucyjnych, nie były trafne. Wprawdzie w rozpoznawanym przypadku nie występowała sytuacja, w której decyzja kwestionowana była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, ale wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2015 r. a w szczególności jego uzasadnienie, mógł jednak ( z uwagi na znaczny upływ czasu i związane z tym faktem konsekwencje) stanowić podstawę do szerszej regulacji prawnej, której dokonał ustawodawca. Skarżąca więc już kilka lat przed wniesieniem wniosku powinna liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, wydanych kilkadziesiąt lat wcześniej. Zwłaszcza, że tego rodzaju wniosek mógł być już skutecznie wnoszony po zmianie ustrojowej, która dokonała się w 1989 r. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie w 2021 r. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to miała ona możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.
Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzedników prawnych skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przemilczenie czy przedawnienie. Po drugie zaś, każdy system prawa przewiduje pewne ograniczenia czasowe (limity czasowe) dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd. Powyższe jest bowiem konsekwencją występującego w systemie prawa pojęcia dawności a na które składają się wspomniane wyżej instytucje prawne, uzależniające zmiany w stosunkach prawnych od upływu określonego czasu (terminu).
Artykuł 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności formułuje natomiast prawo do poszanowania własności, zakazując jej pozbawienia, chyba że jest to uzasadnione interesem publicznym oraz w warunkach przewidzianych przez prawo z zagwarantowaniem sprawiedliwego odszkodowania. Brak wprowadzenia regulacji prawnej, zawartej w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie oznaczał jednakże tego, że skarżącej należało przyznać jakiekolwiek odszkodowanie. Powyższy przepis nie pozbawiał bowiem skarżącej jakichkolwiek praw właścicielskich do określonego mienia a jedynie zmieniał sposób rozpatrywania spraw związanych z kwestionowaniem legalności pozbawienia tego mienia ich poprzednika prawnego, a co (dodatkowo) miało miejsce kilkadziesiąt lat temu.
W związku z powyższym oparcie zaskarżonej decyzji na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogło być uznane przez Sąd Wojewódzki za naruszenie przez organ przepisów proceduralnych a zwłaszcza, które miałoby charakter istotny.
Z tych powodów zatem należało uznać, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku – na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.