I OSK 266/10

I OSK 266/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 362/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-11-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 3 pkt 17 a, art. 6, art. 7 pkt 5 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 362/09 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 362/09, po rozpatrzeniu skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś., po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...], orzekł o:
1) uchyleniu decyzji z [...] lipca 2008 r., nr [...];
2) odmowie przyznania K. T. na D. T. zasiłku rodzinnego w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.;
3) odmowie przyznania K. T. na D. T. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.;
4) odmowie przyznania K. T. na D. T. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r.;
oraz po rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2009 r.:
5) przyznaniu K. T. na D. T. zasiłku rodzinnego w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r.;
6) przyznaniu K. T. na D. T. dodatku do zasiłku rodzinnego tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r.;
7) utracie ważności decyzji z [...] lutego 2009 r. nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2008 r. organ ten pozyskał od wnioskodawczyni wiedzę o tym, że [...] kwietnia 2007 r. jej syn D. T. został, przed Kierownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w Z., uznany przez swojego ojca P. L. W tej sytuacji, aby K. T. jako osoba samotnie wychowująca dziecko posiadała prawo do świadczeń rodzinnych musiały być spełnione warunki określone w art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. nie spełniała tych warunków ponieważ, pomimo że znany był ojciec dziecka, to nie zostały zasądzone alimenty na rzecz jej syna. Jednocześnie organ I instancji podał, że od 1 stycznia 2009 r. wnioskodawczyni spełniła warunki do otrzymania zasiłku rodzinnego, ponieważ [...] stycznia 2009 r. przedłożyła wyciąg z protokołu ugody sądowej zawartej [...] listopada 2008 r. z ojcem dziecka w sprawie alimentów na syna. W ocenie organu I instancji uzasadniało to odmowę przyznania świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz przyznanie zasiłku rodzinnego na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania wnioskodawczyni z urlopu wychowawczego w okresie od 1 stycznia 2009 r. do [...] marca 2009 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. T. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, ponieważ orzekła o świadczeniach rodzinnych przyznanych już decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] w sytuacji, gdy ta decyzja jest ostateczna, a wnioskodawczyni nie wyrażała zgody na zmianę lub uchylenie tej decyzji. Odwołująca się wyraziła też pogląd, że sprzeczne z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka są te przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które pozbawiają prawa pomocy te samotnie wychowujące dziecko matki, które nie wystąpiły przeciwko ojcu dziecka o alimenty. Odwołująca się wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa lub o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji o ponownego rozpatrzenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzją z [...] lipca 2008 r. organ I instancji orzekł o przyznaniu K. T. na syna zasiłku rodzinnego w kwocie 48 zł wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka w kwocie 170 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r. oraz dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 września 2008 r. do 6 marca 2009 r. w kwocie 400 zł miesięcznie. Decyzja ta wydana została przy ustaleniu, że K. T. samotnie wychowuje swojego syna i nie jest znany ojciec dziecka. Wnioskodawczyni nie złożyła odwołania i decyzja stała się ostateczna. W dniu [...] października 2008 r. organ I instancji otrzymał od K. T. odpis zupełny aktu urodzenia D. T., z którego wynika, że został on [...] kwietnia 2007 r. uznany przez swojego ojca P. L. W tych warunkach organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania K. T. wymienionych świadczeń rodzinnych. Następnie [...] października 2008 r. organ I instancji wydał decyzję uchylającą w całości od 1 września 2008 r. decyzję z [...] lipca 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z [...] grudnia 2008 r. uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zwrócił uwagę na obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu i dopełnienia warunków określonych dla postępowania o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] lutego 2009 r. ponownie orzekł o uchyleniu w całości od 1 września 2008 r. ostatecznej decyzji z [...] lipca 2008 r. oraz o odmowie przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego oraz z tytułu samotnego wychowywania dziecka w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Po rozpatrzeniu odwołania K. T. decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze decyzją z [...] kwietnia 2009 r. a sprawa przekazana organowi I instancji po raz kolejny do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nakazał organowi I instancji rozpatrzeć sprawę co do istoty, biorąc pod uwagę, że w dniu [...] listopada 2008 r. doszło do ugody sądowej w sprawie alimentów dla D. T. od jego ojca. Ostatecznie będąca przedmiotem niniejszej sprawy decyzja z [...] maja 2009 r. wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia decyzji organ II instancji przytoczył treść art. 7 pkt 5, art. 10 ust. 1 oraz art. 11a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) i stwierdził, że w sprawie niniejszej zostało ustalone, że gdy K. T. [...] lipca 2008 r. występowała o przyznanie świadczeń rodzinnych, jej rodzina składała się z dwóch osób (jej samej i jej dziecka), przy czym ojciec syna był już znany, co zostało potwierdzone odpowiednim wpisem w akcie urodzenia dziecka, lecz nie były zasądzone alimenty na rzecz dziecka. Organ I instancji wydał decyzję przyznającą wnioskowane świadczenia rodzinne nie mając wiedzy o tym, że już [...] kwietnia 2007 r. ojciec dziecka złożył oświadczenie o jego uznaniu. Od tego zaś dnia ([...] kwietnia 2007 r.) odpadła zaś podstawa do przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko, ponieważ choć był wychowywany przez osobę samotną, nie było zasądzone na jego rzecz świadczenie alimentacyjne. W ocenie organu II instancji fakt, że od [...] kwietnia 2007 r. znany jest ojciec D. T., oznacza, że nawet, jeśli dziecko jest wychowywane przez osobę samotną (i nie zachodzą inne przesłanki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy), to zasiłek rodzinny nie przysługuje na to dziecko. Powołując się zatem na treść art. 145 § 1 pkt 5, 149 § 1 i 2 w związku z art. 150 § 1 i art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy uznał, że w tej sytuacji wystąpiła podstawa do wznowienia i uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 145 § 1 pkt 5). Fakt, że dziecko jest wychowywane samotnie przez jednego z rodziców, ale drugi z rodziców jest znany, ma bowiem istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Skoro w dacie wydawania decyzji z [...] lipca 2008 r. (jak również w dacie składania wniosku o świadczenia rodzinne) organ I instancji nie miał wiedzy o tym, że D. T. już [...] kwietnia 2007 r. został uznany przez swojego ojca, i potraktował K. T. jako osobę samotnie wychowującą dziecko, którego ojciec jest nieznany, to ujawniła się w sprawie istotna nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydał decyzję. Konsekwencją ujawnienia się tej nowej okoliczności stała się konieczność uchylenia decyzji z [...] lipca 2008 r. i ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. W trakcie tego postępowania organ I instancji uzyskał od wnioskodawczym informację o tym, że [...] listopada 2008 r. zawarta została ugoda sądowa w sprawie świadczeń alimentacyjnych na rzecz syna. Informacja ta została zawarta we wniosku K. T. z [...] stycznia 2009 r. o przyznanie na D. T. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z dołączonego do tego wniosku wyciągu z protokołu rozprawy przed Sądem Rejonowym w L. w dniu [...] listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że P. L. i K. T. zawarli ugodę, mocą której P. L. zobowiązał się płacić na rzecz D. T. alimenty w kwocie po 300 zł miesięcznie od 1 listopada 2008 r. Na podstawie tego wniosku organ I instancji - niezależnie od prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, w którym wydana została decyzja z [...] lipca 2008 r. - wydał decyzję z [...] lutego 2009 r., nr [...], którą przyznał K. T. na D. T. zasiłek rodzinny w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 6 marca 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna bez jej zaskarżenia. Tę okoliczność należało uwzględnić przy załatwianiu sprawy przez organ odwoławczy, który uznał, że odnośnie prawa do zasiłku rodzinnego, to z uwagi na brzmienie art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek ten nie przysługiwał w okresie, gdy ojciec dziecka był znany, lecz nie były od niego zasądzone alimenty, czyli od września do listopada 2008 r. Na skutek zawartej ugody sądowej, która została zaakceptowana przez sąd postanowieniem, które uprawomocniło się w dniu [...] grudnia 2008 r. od 1 grudnia 2008 r., czyli miesiąca, w którym uprawomocniło się postanowienie sądu umarzające postępowanie w sprawie alimentów, przysługuje wnioskodawczyni zasiłek rodzinny na syna. Skoro uprawnienie do tego zasiłku decyzją z [...] lutego 2009 r. zostało przyznane na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 października 2009 r., to niniejszą decyzją zasiłek rodzinny został przyznany na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Równocześnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, z uwagi na brzmienie art. 11a ust. 12 i art. 8 pkt 3a powołanej wyżej ustawy, dodatek ten nie przysługuje, ponieważ ojciec dziecka był znany w okresie objętym wnioskiem z [...] lipca 2008 r., a nadto ugodą z [...] listopada 2008 r. są zasądzone alimenty od niego na rzecz dziecka. Tym samym dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie przysługiwał nie tylko w okresie od 1 września 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., jak to orzekł organ I instancji w zaskarżonej decyzji, ale nie przysługuje również po 31 grudnia 2008 r. Dlatego też organ odwoławczy orzekł o odmowie przyznania tego świadczenia rodzinnego na wniosek z [...] lipca 2008 r. Odnośnie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego organ II instancji stanął na stanowisku, że z uwagi na brzmienie art. 10 ust. 1 i art. 8 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodatek ten nie przysługiwał w okresie do 30 listopada 2008 r., ponieważ w tym okresie nie przysługiwało na syna wnioskodawczyni uprawnienie do zasiłku rodzinnego. Skoro jednak od 1 grudnia 2008 r. prawo do zasiłku rodzinnego istnieje, to istnieje od tego dnia uprawnienie do tego dodatku. W dniu [...] maja 2009 r. do organu I instancji wpłynęło oświadczenie pracodawczyni K. T. o tym, że wnioskodawczyni przebywa na urlopie wychowawczym do [...] marca 2010 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było uwzględnienie i tej nowej okoliczności, stąd też organ odwoławczy orzekając w sprawie przyznał dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 grudnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz na okres od 7 marca 2009 r. do 31 października 2009 r., czyli do końca okresu zasiłkowego. Organ odwoławczy przypomniał, że za okres od 1 stycznia 2009 r. do 6 marca 2009 r. dodatek został przyznany decyzją z [...] lutego 2009 r. Organ odwoławczy miał również na uwadze, że dodatek ten przysługuje przez okres 24 miesięcy, a zatem skoro wnioskodawczym odmówiono prawa do tego świadczenia rodzinnego za okres poprzedzający dzień 1 grudnia 2008 r., to dopiero od 1 grudnia 2008 r. wnioskodawczym może wykorzystać uprawnienie do dodatku przez okres 24 miesięcy.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy. Wydając tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało na uwadze, że wcześniej ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. organ I instancji częściowo orzekł o świadczeniach rodzinnych za okres po 1 stycznia 2009 r. Okoliczność ta miała ten wpływ na niniejszą decyzję, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygając merytorycznie sprawę orzekało o tych okresach, które nie zostały objęte rozstrzygnięciem decyzji z [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło też rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, którym organ I instancji pozbawiał ważności decyzji z [...] lutego 2009 r. Rozstrzygnięcie to pozbawione było podstawy prawnej. Stąd też obecnie uprawnienie wnioskodawczym do świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym od 1 września 2008 r. do 31 października 2009 r. regulują łącznie dwie decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło nadto, że jako organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego badania stosowanych przepisów ustaw pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP i konwencjami międzynarodowymi. Tym samym nie mógł okazać się skuteczny zarzut odwołania o niekonstytucyjności tych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, że brak jest uprawnienia do świadczeń rodzinnych, gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie występuje o zasądzenie alimentów na rzecz dziecka od drugiego z rodziców. Swoje rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło na brzmieniu obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie podjęło polemiki z odwołującą się w zakresie ich konstytucyjności.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] lipca 2009 r. złożyła K. T. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie w szczególności:
a) art. 3 pkt 17a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), poprzez ustalenie, że skarżącej począwszy od 1 listopada 2008 r. nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka,
b) art. 3 pkt 17a, art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), poprzez ustalenie, iż skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje od 1 grudnia 2008 r., tj. momentu uprawomocnienia się ugody sądowej, a nie od 1 listopada 2008 r., tj. dnia, od którego ustalone zostały ugodą sądową alimenty na syna skarżącej;
oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie w szczególności art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. poprzez stosowanie w stosunku do dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych dyskryminujących je uregulowań prawnych poprzez automatyczne, nieuwzględniające sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, pozbawianie ich prawa do świadczeń rodzinnych. W tej sytuacji skarżąca wniosła o zmianę:
a) w punkcie 3 poprzez ustalenie, iż K. T. przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na syna D. T. w kwocie 48,00 zł od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., w pozostałym zakresie, tj. prawa do zasiłku w okresie od 1 września 2008 r. do 31 października 2008 r. sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
b) w punkcie 4 poprzez ustalenie, iż K. T. przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400,00 zł miesięcznie w okresie od 1 listopada 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. i w okresie od 7 marca 2009 r. do 31 października 2009 r., w pozostałym zakresie, tj. prawa do dodatku do zasiłku w okresie od 1 września 2008 r. do 31 października 2008 r. sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;
c) w punkcie 5 poprzez ustalenie, iż K. T. przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka syna D. T. w wysokości 170,00 zł miesięcznie od 1 listopada 2008 r. do 31 października 2009 r. Ewentualnie skarżąca wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z definicją osoby samotnie wychowującej dziecko zawartej w art. 3 pkt 17 a, art. 6, art. 7 ust. 5, art. 8 pkt 3 a i art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych począwszy od 1 listopada 2008 r. skarżąca spełnia ustawowe warunki do przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Jest bowiem panną, pozostaje na urlopie wychowawczym i począwszy od 1 listopada 2008 ma sądownie ustalone alimenty na syna. Nie ma zatem żadnych podstaw, by odmówić skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz pozostałych świadczeń wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto skarżąca uważa, że w tym przypadku ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych narusza art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują bowiem równe traktowanie każdego i niedyskryminowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Państwo jest także zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny, zwłaszcza znajdującej się w trudnej sytuacji. Przepisy tej ustawy w części przewidującej automatyczne pozbawianie wszelkich świadczeń rodzinnych dzieci wychowywane w rodzinach niepełnych w sytuacji, gdy nie zostały im sądownie przyznane alimenty bez względu na ich sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną naruszają także art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada, 1989 r., która od 7 lipca 1991 r. jest obowiązującym w Polsce prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 362/09 wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej organy administracji dokonały właściwej oceny stanu faktycznego pod kątem przepisów prawa materialnego oraz przeprowadziły postępowanie zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.). Normy powołanego aktu prawnego określają warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, to jest zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego, przesłanki normatywne równoznaczne z nieprzysługiwaniem przedmiotowego świadczenia, jak i wskazują okoliczności, których zaistnienie upoważnia organ do zmiany lub uchylenia, bez zgody strony, ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Tej ostatniej sytuacji dotyczy przepis art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne (art. 32 ust. 1). Przepis ten stanowi o nadzwyczajnym trybie umożliwiającym zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Stanowi on wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w sytuacjach ściśle w nim określonych. Zatem w oparciu o wskazany przepis prawa można zmienić lub uchylić decyzję dotychczasową w sytuacjach, gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenia rodzinne. Sąd powołał się na treść art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji organ I instancji decyzją z [...] lipca 2008 r. przyznał skarżącej wnioskowane świadczenia rodzinne. Decyzja ta wydana została przy ustaleniu, że skarżąca samotnie wychowuje swojego syna i nie jest znany ojciec dziecka. W dniu [...] października 2008 r. organ otrzymał od K. T. odpis zupełny aktu urodzenia syna, z którego wynika, że został on [...] kwietnia 2007 r. uznany przez swojego ojca. Sąd orzekający przywołał treść art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że w jego ocenie organy decyzyjne prawidłowo uznały, że istota problemu w tej sprawie sprowadza się do tego, iż K. T. występując [...] lipca 2008 r. do organu o przyznanie świadczenia rodzinnego przedstawiła się jako osoba samotnie wychowująca dziecko. W składzie rodziny ujęła jedynie siebie i dziecko. Świadczenia rodzinne przyznane zostały K.T. na tej podstawie, że jest osobą samotnie wychowującą dziecko, którego ojciec nie jest znany, a przez to na dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne. Organ wydał decyzję przyznającą wnioskowane świadczenia rodzinne nie mając wiedzy o tym, że już [...] kwietnia 2007 r. ojciec uznał dziecko i odpadła podstawa do przyznania wnioskowanych świadczeń. Fakt, że od [...] kwietnia 2007 r. znany jest ojciec dziecka, oznacza zdaniem Sądu, że nawet, jeśli dziecko jest wychowywane przez osobę samotną (i nie zachodzą inne przesłanki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy), to zasiłek rodzinny nie przysługuje na to dziecko. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zaistniały podstawy do uruchomienia nadzwyczajnego trybu eliminującego decyzję ostateczną przyznająca prawo do świadczeń rodzinnych z obrotu prawnego. Sąd wyjaśnił, że organ decyzyjny nie mógł jednak zweryfikować ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponieważ powołane w tym przepisie przesłanki stanowią podstawę do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, tylko w sytuacji, kiedy przesłanki te zaistnieją po wydaniu decyzji o przyznaniu świadczenia rodzinnego, czyli w okresie zasiłkowym. W analizowanej sprawie okoliczność faktyczna w postaci uznania dziecka skarżącej przez jego ojca istniała natomiast już w dniu wydawania decyzji z [...] lipca 2008 r. Uznanie dziecka przez jego ojca ma wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, lecz skoro ten fakt prawotwórczy miał miejsce przed wystąpieniem strony z wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych, lecz nie był znany organowi przyznającemu świadczenia, to należało zweryfikować decyzję ostateczną o przyznaniu świadczenia rodzinnego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a nie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. jak to zasadnie uczynił w niniejszej sprawie organ, jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 5 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Sądu orzekającego uprawnienie do zasiłku rodzinnego, a tym samym i do dodatków do niego uzależnione jest w przypadku osoby samotnie wychowującej dziecko m. in. od tego, aby było zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że wystąpiły przypadki wymienione w art. 7 pkt 5 ustawy. A zatem fakt, że dziecko jest wychowywane samotnie przez jednego z rodziców a drugi z rodziców jest znany, ma istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Konsekwencją ujawnienia się tej nowej okoliczności stała się konieczność uchylenia decyzji z [...] lipca 2008 r. i ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Odnośnie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację organu odwoławczego. Odnosząc się natomiast do zarzutu niekonstytucyjności przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, że brak jest uprawnienia do świadczeń rodzinnych, gdy osoba samotnie wychowująca dziecko nie występuje o zasądzenie alimentów na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, Sąd wyjaśnił, że nie jest uprawniony do badania stosowanych przepisów ustaw pod kątem ich zgodności z Konstytucją RP. W wypadku wątpliwości sądu, co do konstytucyjności ustawy winien on uruchomić procedurę pytań prawnych, o których mowa w art. 193 Konstytucji RP. Jednakże w przedmiotowej sprawie Sąd nie dostrzegł wątpliwości co do konstytucyjności kwestionowanych przez skarżącą przepisów. Sąd nie podzielił zarzutu i argumentacji strony skarżącej co do sprzeczności postanowień ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konwencją o Prawach Dziecka, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne ONZ (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawiają prawa pomocy te matki samotnie wychowujące dziecko, które nie wystąpiły przeciwko ojcu dziecka o alimenty, ze względu na fakt, że to na rodzicach zasadniczo ciąży podstawowy obowiązek zapewnienia opieki i utrzymania dziecka. Z zasady subsydiarności, której wyraz daje art. 72 ust. 2 i preambuła Konstytucji RP wynika, że Państwo udziela pomocy dopiero wówczas, gdy rodzice nie są w stanie zapewnić środków na utrzymanie dziecka. W tej sytuacji Sąd orzekający stanął na stanowisku, że skoro organy przeprowadziły postępowanie administracyjne bez naruszenia zasad procedury administracyjnej oraz prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, to zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem i oddalił złożoną skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 362/09 wniosła K. T. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą ich interpretację i zastosowanie w szczególności:
- art. 3 pkt 17 a, art. 8 pkt 3a i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) poprzez ustalenie, że skarżącej począwszy od 16 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka,
- art. 3 pkt 17a, art. 6 i art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ustalenie, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego od 16 kwietnia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r.,
- art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r. poprzez stosowanie w stosunku do dzieci wychowywanych w rodzinach niepełnych dyskryminujących je uregulowań prawnych poprzez automatyczne, nieuwzględniające sytuacji materialnej i rodzinnej dziecka, pozbawianie ich prawa do świadczeń rodzinnych.
W tej sytuacji kasatorka wniosła o zmianę wyroku tak, aby zmienić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia [...] lipca 2009 r. w ten sposób, że stwierdzić uchylenie decyzji z [...] maja 2009 r. nr [...] i umorzyć postępowanie w sprawie. Ewentualnie skarżąca skargą kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z [...] lipca 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W obu przypadkach skarżąca skargą kasacyjną wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca była i pozostaje panną. W dniu [...] października 2006 r. urodziła syna. Po okresie urlopu macierzyńskiego skarżąca od swojego pracodawcy otrzymała urlop wychowawczy i pozostaje na nim do dnia dzisiejszego. W dniu [...] kwietnia 2007 r. ojciec dziecka złożył przed Kierownikiem USC w Z. oświadczenie o uznaniu dziecka. [...] listopada 2008 r. w Sądzie Rejonowym w L. skarżąca zawarła ugodę z ojcem dziecka, mocą której zobowiązał się on do płacenia na rzecz dziecka alimentów począwszy od 1 listopada 2008 r. Ugoda uprawomocniła się [...] grudnia 2008 r. Pozew o alimenty został złożony w październiku 2008 r.
Skarżąca uważa, że w tym przypadku ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych narusza art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują bowiem równe traktowanie każdego i niedyskryminowanie z jakiejkolwiek przyczyny. Państwo jest także zobowiązane do uwzględniania dobra rodziny, zwłaszcza znajdującej się w trudnej sytuacji. Przepisy tej ustawy w części przewidującej automatyczne pozbawianie wszelkich świadczeń rodzinnych dzieci wychowywane w rodzinach niepełnych w sytuacji, gdy nie zostały im sądownie przyznane alimenty bez względu na ich sytuację rodzinną, materialną i zdrowotną, naruszają także art. 2 i art. 3 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., która od dnia 07 lipca 1991 r. jest obowiązującym w Polsce prawem. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych swoimi zapisami dyskryminuje dzieci wychowywane przez osoby samotne. Pozbawia te dzieci prawa do świadczeń rodzinnych bez względu na sytuację majątkową obojga rodziców. Zakłada bowiem automatyzm pozbawiania prawa do pomocy materialnej Państwa w przypadku, gdy matka dziecka, samotnie je wychowująca, nie wystąpi w stosunku do ojca dziecka o alimenty. Zmuszanie takich osób do wystąpienia na drogę sądową o alimenty pozbawia często dziecko możliwości życia w pełnej rodzinie, gdyż nie sprzyja nawiązywaniu się więzi rodzinnych. Proces sądowy jest raczej powodem wzajemnych pretensji rodziców dziecka i przyspiesza jedynie rozkład rodziny. Czasami, zwłaszcza jak to jest w tym przypadku, kiedy uznanie dziecka nastąpiło w jakiś czas po jego urodzeniu, trzeba dać czas i szansę nawiązania się więzi emocjonalnych i prawidłowych stosunków rodzinnych. Zatem często, dla dobra dziecka i stworzenia choćby szansy na powstanie rodziny, matki powstrzymują się od wystąpienia na drogę sądową przeciw ojcu dziecka o alimenty. Proces sądowy o alimenty przekreśla często te szanse już w zarodku. Za podejmowanie tych niewątpliwie mających na celu dobro dziecka działań matki takie są karane automatycznym pozbawieniem praw do świadczeń rodzinnych, bez badania sytuacji materialnej obojga rodziców, co zawsze ma miejsce w sytuacji dzieci pochodzących ze związków małżeńskich. Takie działanie stanowi dyskryminację dzieci z uwagi na cenzus urodzenia, co jest zakazane Konwencją o prawach dziecka. Narusza to art. 32 i art. 71 Konstytucji RP, nakazujący Państwu wspieranie rodziny i jej ochronę, zwłaszcza rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i niepełnej. Z ostrożności procesowej skarżąca podniosła, że już w październiku 2008 r. złożyła pozew o alimenty. Ugoda ustalająca ich wysokość została zawarta 26 listopada 2008 r. Prawo do alimentów zostało ustalone począwszy od 1 listopada 2008 r. Zatem nawet stosując prawo w ocenie autora skargi kasacyjnej dyskryminujące dzieci pochodzące z rodzin niepełnych, zasiłek i dodatki do niego powinny zostać przyznane począwszy od dnia ustalenia alimentów, tj. 1 listopada 2008 r. Skarżąca i jej dziecko nie mogą ponosić skutków czasu trwania postępowania przed sądem powszechnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej postawił jedynie zarzuty naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera natomiast zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że nie został w niej zakwestionowany stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. Wobec takiej treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyroku z 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 362/09, przepisów prawa materialnego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 17a tej ustawy przez osobę samotnie wychowującą dziecko ustawodawca uznał pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Prawo do otrzymania zasiłku rodzinnego, który ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka oraz dodatków do tego świadczenia przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł (art. 5 ust. 1). Jednakże zgodnie z regulacją zawartą w art. 7 pkt 5 powołanej ustawy zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego rodzica, chyba że:
a) rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje,
b) ojciec dziecka jest nieznany,
c) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone,
d) sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka.
Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie wynika, że na skutek oświadczenia o uznaniu dziecka złożonego przez ojca D. T. [...] kwietnia 2007 r. skarżąca przestała spełniać warunki uprawniające ją do otrzymywania świadczeń rodzinnych, określone w art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 5 lit. b). Zatem od 16 kwietnia 2007 r. otrzymywany dotychczas przez K. T. zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku nie przysługiwały.
Za pozbawiony uzasadnienia należy zatem uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten zawiera ustawową definicję osoby samotnie wychowującej dziecko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie kwestionował faktu samotnego wychowywania przez skarżącą syna. Swoje rozstrzygnięcie sąd pierwszoinstancyjny wydał natomiast w oparciu o ustalenie, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko, której nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od jego ojca i w stosunku do której po uznaniu D. T. przez jego ojca nastąpiła utrata prawa do otrzymywanych dotychczas świadczeń. Także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 6 i 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut ten jest przede wszystkim wadliwie sformułowany. Przywołane w skardze kasacyjnej artykuły dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. W skardze kasacyjnej (ani w jej uzasadnieniu) nie wskazano, które dokładnie przepisy wskazanych artykułów zostały w ocenie kasatora naruszone. Pozbawia to Sąd możliwości oceny tych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, czego dotyczy podstawa kasacji i jej uzasadnienie. Konieczne jest wskazanie, że doszło do naruszenia określonego przepisu procedury lub prawa materialnego i to obiektywnie istotnego, a także wskazanie błędów sądu I instancji lub braków świadczących o naruszeniu tego przepisu. Przechodząc zatem do oceny postawionych w skardze zarzutów dotyczących art. 8 pkt 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącego, że do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz art. 11a tej ustawy, który w ustępie 1 stanowi, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany albo powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, wyjaśnić należy, że przepisy te dotyczą konkretnego dodatku do zasiłku rodzinnego. Dodatek ten ma charakter pochodny w stosunku do świadczenia głównego, którym w niniejszej sprawie jest zasiłek rodzinny i zależy wyłącznie od posiadania przez skarżącą uprawnienia do samego zasiłku. W sytuacji zatem kiedy skarżąca utraciło prawo do zasiłku rodzinnego, nie może jej również przysługiwać prawo do dodatku do tego zasiłku. Również zatem w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował powołane powyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez kasatora przepisów konstytucyjnych oraz przepisów Konwencji o Prawach Dziecka podnieść należy, że z powołanych przepisów wynika, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez autora skargi przepisy zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na decyzję podjętą w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, narusza czy to zasadę równości, czy też prawa dziecka. Przepisy Konstytucji RP są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, czyli w rozpatrywanej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Sąd nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości i zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zarówno Sąd Najwyższy jak i Trybunał Konstytucyjny przyjęły, że art. 32 Konstytucji RP nie może być samoistnym źródłem roszczeń, o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia (wyrok SN z 14 marca 2002 r. sygn. akt IIIRN 141/01 publ. OSNP 2002/24/584, wyrok TK z 21 lipca 2004 r. sygn. akt K-16/03, OTK-A 2004/7/68). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej m.in. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich osób spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są zatem identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewnie ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega przecież na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych, odpowiadających stosunkom społecznym. Przy czym podkreślić należy, że kasator nie przedstawił w skardze kasacyjnej wystarczająco precyzyjnego i jednoznacznego wywodu prawnego, który pozwalałby na ustalenie, kto, jego zdaniem, naruszył przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji, czy Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem, czy też władza ustawodawcza i wykonawcza - Sejm i Rząd prowadząc określoną politykę dotyczącą świadczeń rodzinnych, czy może organy wydające w niniejszej sprawie decyzji administracyjne, a przede wszystkim, w jaki sposób, w ocenie kasatora, doszło do tego naruszenia przez konkretny organ Państwa. Sam bowiem fakt wydania przez organ decyzji, z treścią której skarżąca się nie zgadza, a następnie oddalenie jej skargi przez sąd, nie może być przecież kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 32 Konstytucji, jeżeli skarżąca nie wykazała, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić również należy, że nawet zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Trybunał Konstytucyjny dopuszczał wielokrotnie w swym orzecznictwie tzw. dyskryminację pozytywną polegającą na aktywnym preferowaniu pewnych grup, gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej równości (np. przyznanie określonych preferencji w zakresie ubezpieczenia społecznego, w tym świadczeń emerytalno-rentowych - B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", s. 456-457, Jerzy Oniszczuk, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w." Zakamycze 2004, s. 585-586 i cyt. tam orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1997 r. K. 21/95). Jak z powyższego wynika nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34).
Z analogicznych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania zasadności naruszenia 71 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej, którym w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o świadczeniach rodzinnych. Jak wynika z analizy akt sprawy na mocy tej ustawy skarżąca, jako osoba samotnie wychowująca dziecko, uzyskiwała pomoc ze strony właściwych organów pomocy społecznej we wnioskowanym przez nią zakresie. Pomoc tę utraciła jedynie w okresie, w którym nie spełniała ustawowo określonych przesłanek do jej otrzymania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił złożoną skargę K. T. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd I instancji nie mógł zatem w sytuacji, w której organ orzekający w sprawie działał na podstawie i w granicach określonych przez przepisy prawa rangi ustawowej, których konstytucyjność nie została podważona w prawem określonym trybie, zasadnie i skutecznie kwestionować takiego rozstrzygnięcia. Również Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, z tego jedynie powodu, że orzekał na podstawie i w granicach zakreślonych przez obowiązujące przepisy prawa.
Nadto wyjaśnić należy, ze ratyfikowane umowy międzynarodowe znajdują swoje miejsce w porządku prawa polskiego, a ich postanowienia w razie kolizji z przepisami krajowymi mają pierwszeństwo w stosowaniu. Art. 91 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje na pierwszeństwo stosowania umowy międzynarodowej jedynie w sytuacji, gdy ustawy krajowej nie da się pogodzić z tą umową. W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wykazała, w czym należy upatrywać sprzeczności przyjętych rozwiązań na gruncie prawa krajowego (ustawy o świadczeniach rodzinnych) z postanowieniami umowy międzynarodowej (Konwencji o Prawach Dziecka). W szczególności w jaki sposób i które przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszają w jej ocenie dyrektywy wyrażone w art. 2 i art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka. Tymczasem mając na uwadze treść przepisów stanowiących podstawę wydania zarówno kwestionowanych decyzji, jak i wyroku Sądu I instancji oraz wskazywanych postanowień art. 2 oraz art. 3 Konwencji o Prawach Dziecka, Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się między nimi sprzeczności. Zapisy Konwencji o Prawach Dziecka formułują postulaty, do realizacji których zobowiązane są Państwa - Strony umowy, w tym nadrzędny obowiązek zabezpieczenia praw dziecka. Oceniając obowiązki Państwa wynikające z Konwencji na tle rozpoznawanej sprawy można stwierdzić, że realizacja tych praw nie następuje poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania zasiłków rodzinnych. Zupełnie inny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postulat zapewniania dzieciom należnych im praw, a czym innym pomoc rodzinom, realizowana na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.