I OSK 2651/23

I OSK 2651/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 342/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-08-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 219
§ 33 ust. 4
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 342/23 w sprawie ze skargi J.Z., T.Z. wspólników spółki cywilnej A. z siedzibą w B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od J.Z., T.Z. wspólników spółki cywilnej A. z siedzibą w B. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2023 r. sygn. akt VIII SA/Wa 342/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Z., T.Z. wspólników spółki cywilnej [...] Pracownia Geodetów Uprawnionych z siedzibą w B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:
1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lutego 2023 r. znak: [...];
2) zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego solidarnie na rzecz skarżących J.Z. i T.Z. wspólników spółki cywilnej [...] Pracownia Geodetów Uprawnionych z siedzibą w B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 29 kwietnia 2022 roku wykonawca zgłosił pracę geodezyjną, dla której cel określono w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne – wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie granic działek ewidencyjnych. Zgłoszeniem objęto działki ew. nr [...] i [...], położone w obrębie Z., gm. R., pow. b. Po wykonaniu prac wykonawca zawiadomieniem z dnia 28 września 2022 roku przekazał do organu wyniki zgłoszonych prac w postaci zbioru danych należących do bazy danych EGiB oraz dokumentów wymaganych zgodnie z przepisami art. 19 ust.1 pkt 11 ustawy.
Organ w protokole weryfikacji odnotował 6 nieprawidłowości szczegółowo opisanych w protokole weryfikacji.
1) w protokole ustalenia granic działek ewidencyjnych w poz. Lp. 3 wykonawca ustalił granice działek na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania, który jest zgodny z zarysem pomiarowym. Właściciel działki nr [...] odmówił podpisu i nie zaakceptował przebiegu granicy. W ocenie organu należało zastosować przepis § 33 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków( DZ.U z 2021 roku, poz. 1390 dalej jako rozporządzenie). Nie istniały podstawy do uznania, że przebieg granicy ustalono według stanu spokojnego posiadania - § 33 ust.2 rozporządzenia,
2) w protokole w pozycji Lp.4 wykonawca ustalił granice na podstawie dokumentów pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie zawarł informacji na podstawie jakich dokumentów ustalił przebieg granicy,
3) na szkicu granicznym ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych brak informacji o odcinkach spornych – naruszony § 33 ust.6 pkt 4 rozporządzenia,
4) zgodnie z § 34 ust.4 rozporządzenia trwała stabilizacja punktów może nastąpić z inicjatywy i na koszt zainteresowanych podmiotów. Należy przez rozumieć, że zainteresowani muszą wspólnie wystąpić z takim wnioskiem. Ze sprawozdania wynika, że właściciel działki nr [...] nie wyraził chęci stabilizacji punktów granicznych. W opinii organu wykonawca nie powinien stabilizować punktów granicznych spornych, a jedynie tymczasowo je utrwalić. Jego zdaniem doszło do naruszenia § 33 ust.4 rozporządzenia oraz § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości( DZ.U z 1999 roku, nr 45, poz. 453, dalej jako rozporządzenie Ministra MSWiA),
5) w wykazie współrzędnych punktów granicznych brak wszystkich atrybutów punktów – naruszony § 17 ust.1 pkt 7 rozporządzenia,
6) przedstawiono niekompletny szkic do aktualizacji ewidencji w zakresie numerów działek, informacji o stabilizacji punktów granicznych, a także oznaczenia granic spornych – naruszony § 39 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 roku w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowania i przekazywania tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego( DZ.U z 2022 roku, poz. 1670).
Protokół weryfikacji został przekazany wykonawcy w dniu 11 października 2022 roku.
Wykonawca w dniu 17 października 2022 roku usunął usterkę opisaną w pozycji Lp. 6 i Lp.5 Organ uznał wyjaśnienia wykonawcy odnośnie pozycji Lp.1 i Lp.2, a w pozostałym zakresie nie uznał wyjaśnień wykonawcy.
W oparciu o całość zgromadzonego materiału Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2023 roku, znak: [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej o identyfikatorze [...].
Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyli wspólnicy spółki cywilnej [...] – J.Z. i T.Z.
Decyzją z dnia [...] marca 2023 roku, nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postepowania administracyjnego( DZ.U z 2022 roku, poz. 2000 ze zm. dalej jako k.p.a.) oraz art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2021 r., poz. 1990 ze zm. dalej jako ustawa lub pgik) – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Organ odwoławczy wskazywał, że wykonawca przeprowadził czynności geodezyjne w oparciu o procedurę wynikającą z § 31, 32 i 33 rozporządzenia.
Z treści sporządzonego w dniu 14 czerwca 2022 roku protokołu ustalenia przebiegu granic działek wynika, że geodeta ustalał granice pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] na podstawie dokumentów pozyskanych z zasobu, przy czym właściciel działki nr [...] nie zaakceptował takiego przebiegu granic i odmówił podpisu protokołu. Granice pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...] zostały ustalone na podstawie ostatniego stanu spokojnego posiadania, który jest zgodny z zarysem pomiarowym, czego nie zaakceptował właściciel działki nr [...].
W ocenie organu należało w tej sytuacji uznać, że zaistniał spór co do przebiegu wyżej wskazywanych działek ewidencyjnych. Proces stabilizacji punktów granicznych znakami betonowymi w asyście policji stanowi potwierdzenie konfliktu dotyczącego przebiegu granic. Zgodnie z § 33 ust.6 pkt 4 rozporządzenia szkic graficzny sporządzony przez geodetę powinien zawierać informacje o spornych odcinkach działek ewidencyjnych.
Zdaniem organu wyjaśnienia zawarte w dokumentacji są niespójne. Zgodnie z treścią protokołu właściciel działek nr [...] i [...] przez wiele lat dzierżawił działkę ewidencyjną nr [...], przez co nastąpiło zaoranie istniejących na gruncie miedz, a działki były użytkowane razem. Powyższe stoi w sprzeczności z podstawą z podstawą ustalania granic, którą był spokojny stan posiadania. Nadto organ wskazywał, że granica działki nr [...] i nr [...] jest usytuowane w odległości ponad 2 m od utrwalonej linii granicznej. Nadto organ zauważył, iż wykonawca prac geodezyjnych, co prawda odszukał dwa znaki graniczne w postaci słupka granicznego, jednak pomierzył tylko jeden, a o drugim nie wspomniał w sprawozdaniu technicznym. Zgodnie z wyjaśnieniami geodety odszukane znaki graniczne pochodzą z operatu, którego celem było wydzielenie działek ewidencyjnych oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...] powstałymi z podziału działki [...]. W ocenie organu jest to niezgodne z zastosowanym sposobem ustalenia granic wynikającym z § 33 ust.3 rozporządzenia.
W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że stabilizację można wykonać dla bezspornie ustalonych punktów granicznych, o co występują zainteresowane strony. Ustawodawca wyraźnie użył liczby mnogiej, a zatem jeden z właścicieli gruntów, których granice zostały określone przy wykorzystaniu punktu granicznego, nie może decydować o stabilizacji trwałej za pomocą znaków betonowych. Dlatego trwała stabilizacja znakiem granicznym jest możliwa jedynie wówczas, gdy strony wspólnie zdecydują i nie tylko nie stanowi to subiektywnej interpretacji, ale wręcz wynika jednoznacznie z przywołanych przepisów.
W związku z powyższym utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę na decyzję organu odwoławczego wnieśli J.Z. i T.Z. wspólnicy spółki cywilnej [...] z siedzibą w B.
We wspominanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B.
W ocenie Sądu I instancji ocena skarżących geodetów, iż istniały podstawy do ustalenia granic pomiędzy działkami [...] i [...] i [...] jako stanu spokojnego posiadania należało zaakceptować. Na stan spokojnego posiadania wskazują istniejące znaki graniczne, istniejąca miedza i ustalenie że te znaki nie są sprzeczne z informacjami w dostępnych dokumentach. Sam fakt nie podpisania protokołu nie może stanowić podstawy do uznania, że przebieg granicy nie odpowiada stanowi spokojnego posiadania. Nadto z protokołu wynika, że właściciel działki nr [...] nie kwestionował dowodów obrazujących stan spokojnego posiadania. Tak więc w tych okolicznościach stanowisko, że nie można było ustalić granicy według stanu spokojnego posiadania zgodnego z dokumentacją jest nieusprawiedliwione i nie doszło do naruszenia § 33 ust.2 rozporządzenia.
Sąd Wojewódzki wskazał dalej, że granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz [...] i [...] została ustalona według istniejących dokumentów, co odpowiada wymaganiom § 33 ust. 3 rozporządzenia. Granice w tym przypadku ustala się po zbadaniu przez geodetę położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów. Organ nie kwestionował dokumentu stanowiącego podstawę do wyznaczenia granicy, a sam fakt kwestionowania przebiegu granicy nie może być przeszkodą do jej wytyczenia. Nadto M.Z. co do przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...], to nie sprzeciwiał się jej przebiegowi, ale odmówił podpisu z uwagi na przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...].
Zdaniem Sądu trafnie również skarżący zauważyli, iż stan prawny w zakresie stabilizacji znaków granicznych przy ustalaniu przebiegu granicy według § 33 rozporządzenia uległ zmianie od daty wejścia w życie rozporządzenia. W poprzednim stanie prawnym – rozporządzenie z 2001 roku w § 39 ust.4 trwała stabilizacja punktów granicznych mogła nastąpić i inicjatywy i na koszt zainteresowanych i mogła dotyczyć punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym było mowa w ust.1.
Obecnie w rozporządzeniu z 2021 roku – zgodnie z § 33 ust. 4 treść w tym zakresie jest następująca – trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić z inicjatywy i na koszt zainteresowanych podmiotów. Tak więc usunięto ograniczenie dokonania trwałej stabilizacji gruntów tylko na podstawie zgodnego oświadczenia. Organ zajmując stanowisko, że stabilizacja granic ustalonych według § 33 możliwa jest tylko w sytuacji zgodnego oświadczenia stron (§ 33 ust.1) nie dostrzega, albo dostrzegając je, ich nie akceptuje. Porównanie dwóch regulacji obecnego § 33 ust.4 rozporządzenia z 2021 roku i § 39 ust. 4 rozporządzenia z 2001 roku przesądza o odmiennej ich treści.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżając wyrok w całości, orzeczeniu zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na całkowitym pominięciu aspektu sporu granicznego i uznanie wyjaśnień wykonawcy, że ustalił bezspornie granice w oparciu o dokumentację i z tego powodu nie poprawił stwierdzonej nieprawidłowości dotyczącej braku informacji o odcinkach spornych, która powinna być zamieszczona na szkicu granicznym, a ponadto że nie została wzięta pod uwagę sytuacja związana z brakiem akceptacji położenia punktów granicznych przez jednego z uczestników czynności geodezyjnych - właściciela dwóch działek ewidencyjnych sąsiadujących z gruntami zleceniodawcy, o której informacja znalazła się w protokole z ustalenia przebiegu granic Lp. 3 i 4, jak również protest tej osoby w odniesieniu do czynności trwałej stabilizacji zakończony powiadomieniem i uczestnictwem organów porządkowych;
2) art. 145 §1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ nie zaakceptował ujętej w protokole Lp. 3 granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...]oraz granicy ujętej w protokole jako Lp. 4 z działką nr [...], w sytuacji gdy przedmiot konfliktu pomiędzy organem a wykonawcą nie dotyczył przebiegu granic lecz zaistnienia sporu granicznego, zaś Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ściśle przestrzegał prawa w odniesieniu do zakresu weryfikacji prac geodezyjnych, która nie obejmuje akceptacji bądź nie ustalenia przebiegu granic, ponieważ w ramach weryfikacji dokonuje się jedynie oceny poprawności wykonania prac z przepisami z zakresu geodezji i kartografii, a ocena poprawności granic należy do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że MWINGiK prezentuje stanowisko mówiące, że nie można było ustalić granicy według stanu spokojnego posiadania zgodnego z dokumentacją, co nie jest stanowiskiem organu, lecz wykonawcy prac, który je zawarł w piśmie odwoławczym, a organ odwoławczy jedynie odniósł się do stawianych zarzutów i wyjaśnień strony postępowania;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu kwestii zasadniczej dotyczącej zaistnienia sporu co do przebiegu granic w związku z negacją okazanego usytuowania położenia punktów granicznych wykonanego w trakcie czynności geodezyjnych na podstawie danych pozyskanych z dokumentacji, która zgodnie z analizą kierownika prac nie pozwalała na jednoznaczne odtworzenie granic z wymaganą dokładnością oraz związaną z tym możliwością dokonania stabilizacji punktów granicznych za pomocą znaków trwałych zgodnie z zasadami wskazanymi w § 17 rozporządzenia ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalone w kwestionowanym opracowaniu granice określono na podstawie spokojnego stanu posiadania, w oparciu o odszukane znaki graniczne, z których jeden nie został pomierzony przez geodetę i brak jest dokumentów pozwalających na sprawdzenie ich położenia, przy jednoczesnym pominięciu braku akceptacji jednej ze stron (zainteresowanych) okazanego przebiegu granic, co wskazuje na wybiórcze traktowanie znaczenia znaków granicznych, które zawsze są odczytywane jako coś stałego, trwałego i jednoznacznego, zaś w przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie stwierdził, że strony mogą dochodzić swoich praw w trybie rozgraniczenia, gdzie również znaki graniczne są traktowane jako symbol trwałości i pewności położenia punktu granicznego;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
6) § 33 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dalej "rozporządzenie w sprawie egib") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy wskazania przebiegu granic jedynie, na który zgadzają się zainteresowani, a dotyczy ono zgodnych wskazań właścicieli bez jakiegokolwiek wpływu geodety i informacji wynikających z dokumentacji archiwalnej, tym niemniej taka zgoda na przebieg granic może dotyczyć również punktów granicznych ustalonych w trybie ust. 2 oraz ust. 3, w których nie ma mowy o zgodnym oświadczeniu jednak przebieg granic może zostać przyjęty przez wszystkich zainteresowanych i wówczas w przypadku braku sporu może nastąpić stabilizacja, co prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy, była możliwość ustalenia granic w oparciu o wszystkie warianty wynikające z § 33 ust. 1-3 ww. rozporządzenia bez konieczności dokonywania rozgraniczenia i umożliwienia wówczas stabilizacji tych punktów chociażby podczas prac związanych ze scaleniem gruntów, w sytuacji ustalonych bezspornie punktów granicznych;
7) § 31 rozporządzenia w sprawie egib poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w zakresie pomiarów geodezyjnych zmierzających do ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, że geodeta nie przeprowadzał wyznaczenia granic lecz po analizie materiałów pozyskanych z zasobu geodezyjnego i kartograficznego uznał, że brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy Pgik, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się wówczas w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, co bezspornie wskazuje, że posiadana dokumentacja nie dawała możliwości jednoznacznego i wiarygodnego określenie przebiegu granic, innymi słowy jest to czynność w dużym stopniu uznaniowa i zależy od przeprowadzonego wywiadu w terenie, zebrania informacji od stron jak również bardzo dogłębnej analizy posiadanych materiałów, co w dużej mierze jest subiektywnym stanowiskiem danego wykonawcy i zależy od wiedzy, doświadczenia i cierpliwości geodety, ponieważ gdyby te materiały były poprawne, kompletne i wiarygodne wówczas nie mógłby ustalać przebiegu granic lecz wznowić znaki graniczne lub też je wyznaczyć;
8) § 16 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości w związku z § 2 i § 17, poprzez jego wybiórcze stosowanie, gdyż definicja stabilizacji zawarta została w tym akcie prawnym i obowiązuje we wszystkich pracach geodezyjnych dotyczących granic, a opis utrwalania punktów granicznych oraz związane z tym zasady zostały również zamieszczone w tym akcie i są wykorzystywane w przepisach z zakresu geodezji i kartografii np. rozporządzenia w sprawie egib, ustawy Pgik czy też rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego;
9) art. 38 ustawy Pgik poprzez jego wybiórcze stosowanie, gdyż ochrona dotyczy wszystkich znaków granicznych bez względu na zastosowany tryb przy określeniu położenia punktów granicznych zarówno przy rozgraniczeniu jak i przy ustaleniu granic w trybie § 33 rozporządzenia w sprawie egib.
Wobec powyższego na podstawie art. 176 § 2 w zw. z art. 188 lub art. 185 § 1 oraz art. 203 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie w całości skargi J.Z. i T.Z. wspólników spółki cywilnej [...] Pracownia Geodetów Uprawnionych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.;
3. zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego od strony przeciwnej kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Uruchomienie postępowania kasacyjnego nie służy zatem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Kontrola kasacyjna sprawowana przez sąd II instancji dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (MWINGiK), który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], obręb Z., jednostka ewidencyjna R., z uwagi na stwierdzone i nie usunięte usterki.
Przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 z poźn. zm., dalej "p.g.k.") oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024r. poz. 219; dalej rozporządzenie wykonawcze lub egib) wskazują schemat działania organu, jak też wykonawcy zgłoszonej pracy geodezyjnej w ramach weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych.
Nie ulega wątpliwości, iż organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1a p.g.k., oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12b ust. 1 p.g.k.)
Następnie na podstawie art. 12b ust. 1 p.g.k. organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem:
1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:
a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów,
b) kompletności przekazywanych wyników;
2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych.
W myśl art. 12b ust. 3 i 4 p.g.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (wynik może być pozytywny lub negatywny). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7).
Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8).
Z powyższych przepisów wynika wprost, że pierwszym etapem tej procedury jest przekazanie materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych przez ich wykonawcę do organu prowadzącego ewidencję gruntów (ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej), który przeprowadza ich weryfikację pod względem kryteriów określonych w art. 12b ust. 1 p.g.k. Ten etap oparty jest wyłącznie na czynnościach materialno-technicznych i kończy się protokołem weryfikacyjnym. Natomiast drugi jest stricte procesowy, dlatego też powinien odpowiadać regułom postępowania administracyjnego określonym w k.p.a.
W przedmiotowej sprawie w pierwszym etapie weryfikacji (opartym na czynnościach materialno-technicznych) Starosta dokonał z wynikiem negatywnym weryfikacji zgłoszonej pracy geodezyjnej wskazując na szereg naruszeń określonych w protokole weryfikacyjnym.
Ostatecznie zastrzeżenie Starosty dotyczyły dwóch uchybień:
-na szkicu granicznym ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych brak informacji o odcinkach spornych - naruszony został § 33 ust.6 pkt 4 rozporządzenia,
- zgodnie z § 34 ust.4 rozporządzenia trwała stabilizacja punktów może nastąpić z inicjatywy i na koszt zainteresowanych podmiotów. W ocenie organu należy przez to rozumieć, że zainteresowani muszą wspólnie wystąpić z takim wnioskiem. Ze sprawozdania wynika, że właściciel działki nr [...] nie wyraził chęci stabilizacji punktów granicznych. W opinii organu wykonawca nie powinien stabilizować punktów granicznych spornych, a jedynie tymczasowo je utrwalić. Tym samym doszło do naruszenia § 33 ust.4 rozporządzenia oraz § 33 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości( DZ.U z 1999 roku, nr 45, poz. 453, dalej jako rozporządzenie Ministra MSWiA),
Powyższe poskutkowało wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej, powstałej w wyniku realizacji pracy geodezyjnej, która utrzymana została w mocy przez MWINGiK. W ocenie MWINGiK brak akceptacji okazanego przez geodetę przebiegu granic, bez względu co stanowiło podstawę ich ustalenia, jest przejawem sporu granicznego, który zawsze ma miejsce, gdy jedna ze stron nie zgadza się z okazywaną sytuacją. Ponadto każdy punkt graniczny przynależy do co najmniej dwóch działek ewidencyjnych i zainteresowanymi co do ich położenia są właściciele tych działek. Jeżeli jedna ze stron nie zgadza się z takim położeniem punktu granicznego jaki został okazany podczas czynności geodezyjnych związanych z ustaleniem granic, wówczas mamy do czynienia ze sporem. Powyższe wskazuje, że taki stan powinien znaleźć odzwierciedlenie na szkicu granicznym, co wynika z § 33 ust. 6 pkt 4 rozporządzenia w sprawie egib.
Stanowisko organów nie znalazło akceptacji Sądu Wojewódzkiego.
Zatem istotą sporu w badanej sprawie jest kwestia czy w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia wykonawczego Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. konieczne było zamieszczenie na szkicu granicznym informacji o odcinkach spornych oraz czy były podstawy do stabilizacji punktów granicznych.
Procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowana została w § 33 ww. rozporządzenia wykonawczego z 2021 r., który stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, dokonuje geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie, o którym mowa w art. 43 pkt 2 lub 5 ustawy (geodeta uprawniony), na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a i w § 12 pkt 1 (w tym m.in. właścicieli), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic (§ 33 ust. 1).
W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia).
W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (§ 33 ust. 3).
W badanej sprawie wykonawca robót geodezyjnych wskazał, że odnośnie granicy działek nr [...] i [...] spisano protokół z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych na podstawie analizy dokumentów geodezyjnych pozyskanych z pdgik, natomiast odnośnie granicy działek nr [...] i [...] spisano protokół z ustalenia granic działek ewidencyjnych na odstawie ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie. W czynnościach na gruncie uczestniczyli właściciele działek [...] i [...] (J.B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik E.B.) oraz właściciel działek [...] i [...] (M.Z.). Ponadto protokół ustalenia granic w kolumnie 4 (dotyczącej granicy miedzy działkami [...] i [...]) zawiera oświadczenie: "M.Z. ustalonej granicy nie akceptuje" oraz adnotację o odmowie podpisu protokołu przez niego. Zaś w kolumnie nr 10 (dotyczącej granicy między działkami [...] i [...]) zawiera oświadczenie, że "M.Z. nie wyraził sprzeciwu, ale odmówił podpisu ze względu na granicę między działkami nr [...] i [...]". Operat techniczny zawiera również informację (str. 3), że właściciel działki nr [...] nie chciał pozwolić na stabilizację punktów granicznych i stabilizacja tych punktów granicznych słupkami granicznymi z podcenterem została dokona pomiędzy działkami [...] i [...] w asyście Policji. Dodając do tego oświadczenie samego wykonawcy robót (str. 3 operatu), że stan posiadania między działkami nr [...] i [...] uznał za niewiarygodny oraz przedstawienie granicy między działkami [...] i [...] czarną linią przerywaną wg obecnego użytkowania, trudno uznać za zasadny pogląd Sądu I instancji odnośnie o braku sporności granic tylko na tej podstawie, że biegły i jedna ze stron zgodzili się co do przebiegu granicy między ww. działkami ewidencyjnymi. Wręcz przeciwnie takie okoliczności jak zaoranie miedzy między działkami nr [...] i [...], brak podpisu właściciela działek nr [...] i [...] w protokole, asysta Policji podczas czynności geodezyjnych polegających na stabilizacji punktów granicznych nie pozwala ocenić jako zasadnego stanowiska Sądu I instancji o istnieniu okoliczności obiektywnych w postaci braku sporu co do przebiegu granicy między działkami [...] i [...] oraz [...] i [...].
Skoro zaś istniał spór co do przebiegi granicy między ww. działkami, należało je określić w operacie jako granice sporne zgodnie z § § 33 ust.6 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, co zasadnie podnosił skarżący kasacyjnie organ.
Także zarzut odnoszący się do naruszenia § 33 ust. 4 rozporządzenia należy uznać za zasadny. Podkreślić należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji (zarówno I jak i II instancji) brzmienie § 33 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego było następujące: "Trwała stabilizacja punktów może nastąpić z inicjatywy i na koszt zainteresowanych podmiotów". W ocenie sądu odwoławczego, mimo że brzmienie tego przepisu, w odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia wykonawczego z 2001 r., nie wymagało już zgody wszystkich podmiotów wyrażonej w postaci zgodnego oświadczeniu, to jednak ten przepis nadal wymagał, żeby zainteresowani (czyli wszystkie podmioty biorące udział w czynnościach) wspólnie wystąpili z takim wnioskiem. Wskazuje na to liczba mnoga odnosząca się do "zainteresowanych podmiotów". Ze sprawozdania wynika, że właściciel działki nr [...] nie wyraził chęci stabilizacji punktów granicznych, a więc brak było inicjatywny w tym zakresie wszystkich zainteresowanych podmiotów. W tej sytuacji nie było podstaw do dokonania trwałej stabilizacji punktów granicznych na gruncie. Stanowisko to jest tym bardziej zasadne jeżeli uwzględni się okoliczność, że treść § 34 ust. 4 rozporządzenia została już po wydaniu zaskarżonej decyzji zmieniona. Przepis ten w obecnym brzmieniu wszedł w życie z dniem 31 grudnia 2024 r. poprzez jego zmianę dokonaną przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2024 r. (Dz. U.2024.1954). Przepis ten stanowi aktualnie, że: "Trwała stabilizacja punktów granicznych ustalonych bezspornie może nastąpić, po ich uprzednim ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, z inicjatywy i na koszt zainteresowanych podmiotów, za zgodą osób biorących udział w tych czynnościach". Zdaniem Sądu odwoławczego, wprowadzona zmiana ma jedynie charakter doprecyzowujący, a nie zmieniający. Istotne jest bowiem to, że ustawodawca jest konsekwentny w określeniu jako warunku stabilizacji punktów konieczność wyrażenia w tym względzie inicjatywy zainteresowanych podmiotów. Powyższa regulacja w obu brzmieniach wskazuje wyraźnie, że inicjatywa w zakresie stabilizacji punktów granicznych musi pochodzić od stron, zatem ani zgoda jednego podmiotu, ani też analiza dokumentacji geodezyjnej nie jest wystraczająca do jej dokonania, gdy druga strona nie wychodzi z taką inicjatywą .
Mając na uwadze przedstawione stanowisko organu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieprawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego o braku naruszenia przy sporządzaniu przedmiotowego operatu geodezyjnego § 33 rozporządzenia wykonawczego z 2021 r. wykonawczego, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego zagadnienia zasadnymi ( pkt I ppkt 1,2 3,4,5 i pkt 2 ppkt 6 petitum skargi kasacyjnej).
Z uwagi na powyższe stanowisko, tracą na znaczeniu zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 2 ppkt 7,8 i 9 petitum skargi kasacyjnej.
Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o przepisy art. 199 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a na koszty te składają się: wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 360 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.