I OSK 2637/13

I OSK 2637/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Joanna Banasiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2434/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-07
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6 ust. 1 i 4, art. 21 ust. 1, art. 22
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del WSA Dariusz Chaciński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2434/12 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2434/12, oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] października 1984 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O., działając na podstawie art. 1, art. 3, art. 8, art. 15 i art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w O. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr 93/4 o powierzchni 586 m2, z nieruchomości o powierzchni 1422 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], a stanowiącej własność zmarłych W. i M. małż. K. Odszkodowanie w wysokości 74.349 złotych za nieruchomość wywłaszczoną ww. decyzją przyznano spadkobiercom po zmarłych właścicielach i złożono do depozytu sądowego do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po W. i M. małż. K.
Pismem z 22 września 2006 r. K. K. – następca prawny byłych właścicieli – wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa, gdyż w trakcie wydania decyzji wywłaszczeniowej zarówno W. K. jak i jego żona M. K. nie żyli. Jednocześnie podniesiono, że stronami tego postępowania nie mogli być również następcy prawni W. i M. K., gdyż formalnie stali się oni znani dopiero w 2001 r., kiedy to przeprowadzono postępowanie spadkowe. Zarzucono również organowi wywłaszczeniowemu naruszenie zasady określonej w art. 10 k.p.a., gdyż nie zapewniono stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania ani wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Zdaniem wnioskodawcy nieskuteczne było również skierowanie decyzji do potencjalnych spadkobierców (ustalonych samodzielnie przez organ) na adres, który był wówczas nieaktualny.
W toku prowadzonego postępowania nadzorczego nie udało się organowi zgromadzić kompletu materiału dowodowego dotyczącego postępowania wywłaszczeniowego, mimo że w tym przedmiocie zwracał się on do Archiwum Zakładowego Urzędu Miejskiego w O., Archiwum Państwowego w K., Starostwa Powiatowego w O. oraz Sądu Rejonowego w O. W tym stanie rzeczy, przy rozstrzyganiu sprawy organ opierał się wyłącznie na treści decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z [...] października 1984 r. oraz treści zawiadomień o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, których odpisy uzyskał z Sądu Rejonowego w O., a także na odpisie odpowiedzi z 1 września 1975 r. jednego z następców prawnych właścicieli gruntu na złożoną ofertę zakupu nieruchomości.
Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 25 października 1984 r. wywodząc, że w oparciu o zgromadzone dokumenty nie można stwierdzić, by badane orzeczenie dotknięte było jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego.
Organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano pod urządzenie placu targowego przy ul. [...]. Ustawa wywłaszczeniowa z dnia 12 marca 1958 r. nie zawiera wprawdzie definicji "celów użyteczności publicznej", niemniej orzecznictwo wskazuje na dwie podstawowe cechy tego pojęcia: powszechną dostępność oraz pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Zatem w ocenie organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja polegająca na urządzeniu targowiska miejskiego, na którym ludność mogła dokonywać zakupu potrzebnych artykułów, bez wątpienia była inwestycją realizującą cel użyteczności publicznej.
Podano, że niezbędność wywłaszczenia na wskazany cel potwierdzała decyzja z [...] czerwca 1984 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, która mimo, że nie zachowała się w aktach archiwalnych sprawy, to znajdowała się w obiegu prawnym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, gdyż wynika to z treści tej ostatniej decyzji. W dalszej kolejności, powołując się na art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., organ stwierdził, że obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Organ wskazał przy tym, że w aktach sprawy nie zachowała się wprawdzie oferta dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości, jednakże na złożenie takiej oferty wskazuje treść pisma W. K. (syna byłych właścicieli) z dnia 1 września 1975 r., które stanowiło odpowiedź na ofertę Zarządu Gospodarki Terenami z 14 sierpnia 1975 r. W piśmie tym W. K. podał, że nie jest legitymowany do uczestniczenia w akcie notarialnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz poinformował o nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłych rodzicach. W takim stanie sprawy, zdaniem organu, została wypełniona przesłanka art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej.
Minister wskazał również, że mimo niezachowania, wymaganego treścią art. 16 ust. 1 ustawy z 1958 r. wniosku wywłaszczeniowego, z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 1984 r. nr [...] wynika, że wniosek taki został złożony. W powyższym zawiadomieniu organ wywłaszczeniowy poinformował W. K. i S. K. – znanych organowi wywłaszczeniowemu przypuszczalnych następców prawnych zmarłych właścicieli – o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień 25 października 1984 r. rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej. W tej sytuacji, mimo niezachowania protokołu z rozprawy, nie ma w ocenie organu podstaw do kwestionowania, że taka rozprawa miała miejsce. Kwota ustalonego odszkodowania, choć nie zachował się operat szacunkowy, także ustalona została w sposób prawidłowy w świetle obowiązujących wówczas regulacji. Organ podkreślił przy tym, że wobec zastosowania sztywnych, niepodlegających negocjacjom stawek, według których określano ceny za wywłaszczane grunty, nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak szczegółowego uzasadnienia operatu szacunkowego nie mogła mieć znaczenia dla wyniku sprawy oraz dla prawidłowości określenia wartości przedmiotowych nieruchomości.
Minister ocenił, że Wojewoda Wielkopolski nie naruszył w postępowaniu wywłaszczeniowym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Organ stwierdził, iż zarówno z treści, jak i pkt I osnowy decyzji z [...] października 1984 r. wynika, że organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę o śmierci właścicieli działki nr 93/4, a swoje rozstrzygnięcie skierował do części ustalonych ich spadkobierców, zatem zarzut skierowania decyzji do osób nieżyjących uznano za niezasadny. Organ podkreślił również, że wskazywana w odwołaniu okoliczność dotycząca braku udziału w postępowaniu strony, bez jej winy, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej, lecz przesłankę wznowienia postępowania wywłaszczeniowego, uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Na powyższą decyzję K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80, a także art. 11, art. 16, art. 75, art. 80 i art. 156 k.p.a. Skarżący zauważył ponadto, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii kompetencji organu, który wydał decyzje wywłaszczeniową. Wskazano, że w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. organem właściwym do wydania tej decyzji był naczelnik powiatu, zaś w sprawie, jak wynika z samej decyzji, organem wywłaszczającym był Urząd Miasta O., a decyzję podpisał T. G. – geodeta miejski. Zauważono również, że cel wywłaszczenia – nabycie nieruchomości na rzecz Państwa dla celów społecznych – nie został zrealizowany, gdyż teren targowiska należy do prywatnej spółki [...] S.A.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania – [...] S.A. w O., wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2434/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.
Podzielając stanowisko organów, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd podniósł, że zasadnicze znaczenie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu, jaki upłynął od wydania przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się jedynie szczątkowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją. Wojewoda Wielkopolski, pomimo przeprowadzonej kwerendy nie uzyskał pełnego materiału dowodowego, poza odpisem kwestionowanej decyzji, zawiadomieniami z dnia [...] lutego 1977 r. i z dnia [...] października 1984 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zawiadomieniem Państwowego Biura Notarialnego w O. o odłączeniu z księgi wieczystej KW nr [...] działki nr 93/4 oraz odpisem odpowiedzi W. K. z 1 września 1975 r. na ofertę wykupu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy, prawidłowo organy obydwu instancji dokonały oceny legalności decyzji. Sąd podzielił stanowisko, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej [...] października 1984 r. decyzji o wywłaszczeniu położonej w O. przy ul. [...] działki nr 93/4. Sąd zgodził się z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w świetle szczątkowych akt archiwalnych, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej. W kontrolowanej decyzji wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest urządzenie placu targowego. Podmiotem ubiegającym się o wywłaszczenie był organ administracji państwowej. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Niezbędność nieruchomości na ten cel potwierdza powołana w decyzji wywłaszczeniowej decyzja z dnia [...] czerwca 1984 r. nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji, które to decyzje, jak zaznaczył organ, wydawane były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego. Brak dowodów pozwalających na podważenie konstatacji o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu użyteczności publicznej na przedmiotowym terenie powoduje, że zbędne jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu zbadanie, czy obowiązujący wówczas dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji powyższego celu, a w konsekwencji czy realizacja targowiska miejskiego na wywłaszczonym gruncie była z tym planem zgodna. To natomiast, jaki podmiot obecnie włada wywłaszczonym gruntem, pozostaje bez związku z legalnością decyzji wywłaszczeniowej.
Sąd podzielił także stanowisko Ministra, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej trybu negocjacji z właścicielami gruntu o jego dobrowolne odstąpienie. Zgodnie bowiem z ust. 4 tego artykułu, obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Okolicznością niesporną jest, że ujawnieni w księdze wieczystej właściciele gruntu w dacie orzekania nie żyli i okoliczność ta znana była inicjatorowi wywłaszczenia (organowi administracji państwowej). To zaś, wobec nieprzeprowadzenia postępowań spadkowych po zmarłych właścicielach, a więc braku możliwości ustalenia w sposób pewny ich następców prawnych, wypełniało hipotezę normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie, a tym samym umożliwiało wszczęcie z urzędu postępowania wywłaszczeniowego, z pominięciem rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Skierowanie wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia do potencjalnych spadkobierców właścicieli nieruchomości, tj. W. K. i S. K., nie może być kwalifikowane jako wada prawna decyzji, prowadząca do jej nieważności. W szczególności nie można uznać, że w tej sytuacji doszło do skierowania decyzji do osób niebędących stroną w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd zauważył bowiem, że ww. osoby były już wówczas następcami prawnymi zmarłych, co postępowanie spadkowe przeprowadzone w roku 2001 jedynie potwierdziło. Postanowienie sądu o nabyciu spadku ma charakter deklaratoryjny, a nabycie spadku przez spadkobierców następuje ex lege z chwilą otwarcia spadku (art. 925 k.c.), co z kolei ma miejsce w chwili śmierci spadkodawcy (art. 924 k.c.). Jako współwłaściciele nieruchomości, nabytej w drodze dziedziczenia, posiadali oni przymiot strony postępowania dotyczącego wywłaszczenia tej nieruchomości.
Sąd podzielił stanowisko Ministra i uznał za chybiony zarzut prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób zmarłych. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak też samo kontrolowane rozstrzygniecie skierowane zostały do następców prawnych właścicieli nieruchomości, na rzecz tych następców prawnych ustalono należne odszkodowanie. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że wysokość odszkodowania ustalona została prawidłowo. Przy jego ustaleniu oparto się na opinii biegłego rzeczoznawcy, choć sama opinia – podobnie jak większość dokumentów z postępowania – nie zachowała się. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje uzasadnienie kontrolowanej decyzji, w którym oprócz powołanie się na tę opinię wskazano także z imienia i nazwiska osobę ją sporządzającą. Wydanie kontrolowanej decyzji – jak wynika z jej treści – poprzedziła również rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, co oznacza, że dochowane zostały wymogi określone w art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów powołanej ustawy, a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to – zdaniem Sądu I instancji – nie można zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd odwołał się do ustanowionej w art. 16 k.p.a. zasady i trwałości decyzji, zgodnie z którą należy domniemywać, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy. Zwrócono przy tym uwagę, że przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej.
Chociaż organ nadzoru nie zbadał kompetencji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. do wydania decyzji wywłaszczeniowej, to okoliczność ta nie miała– w ocenie Sądu – wpływu na wynik sprawy. Nie budzi bowiem wątpliwości, że to właśnie ten organ, jako terenowy organ administracji o właściwości szczególnej był w dniu [...] października 1984 r. właściwym do wydania tego rodzaju decyzji.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2434/412 skargę kasacyjną (sprostowaną pismem z dnia 27 września 2013 r.) wniósł K. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego trybu negocjacji, gdyż według organu, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja, gdy osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., przez nieuznanie, iż doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu, iż "skierowanie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia do potencjalnych spadkobierców właścicieli nieruchomości" nie może być kwalifikowane jako wada prawna decyzji, prowadząca do jej nieważności;
3) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przez niestwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 K.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w O. z [...] października 1984 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zarówno organy, jak i Sąd popadły w sprzeczność. Skoro bowiem uznano z jednej strony, iż w realiach niniejszej sprawy wypełnione zostały przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, czyli można było pominąć rokowania, gdyż osoba właściciela lub jej miejsce pobytu nie były znane, to jak równocześnie można było skierować zawiadomienie o wszczęciu postępowania i skierować decyzję do nieznanych osób? Z drugiej zaś strony, skoro organ uznał, iż zgodnie z zasadami Kodeksu Cywilnego, wskazani w decyzji spadkobiercy są stroną, czyli są znaną organowi osobą właściciela, to należało również dopełnić procedury wywłaszczeniowej, wymaganej ustawą. Nie można więc było przyjąć, iż właściciele nie są znani. Wobec tego skarżący stwierdził, że jeżeli przyjąć, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, to nie można uznać, że w sprawie występowały osoby, które można uznać za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Natomiast gdyby uznać, że nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a, czyli potencjalni spadkobiercy, w stosunku, do których organ nie dysponuje prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a, to nie można uznać, że postępowanie wywłaszczeniowe, z pominięciem procedury rokowań, w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Podkreślono przy tym, że organ wywłaszczający, miał możliwość, na zasadach art. 1025 § 1 k.c. (również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) złożyć wniosek o stwierdzenie nabycia spadku, jako zainteresowany, w stosunku do "potencjalnych spadkobierców" i uzyskać odpowiednie postanowienie, usuwające wątpliwości, kto jest następcą prawnym zmarłych właścicieli. W ocenie skarżącego zarówno w pierwszym, jak i drugim, przypadku dochodzi do takich naruszeń prawa, które wypełniając przesłanki art. 156 k.p.a. muszą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Spółka [...] S.A. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu wskazano, że skarga kasacyjna (przed jej sprostowaniem w dniu 27 września 2013 r. – uwaga NSA) nie zawiera prawidłowo sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów prawa, czy to materialnego, czy procesowego. Wobec niewskazania ustawy, z której mają pochodzić rzekomo naruszone przepisy, nie sposób stwierdzić czego te zarzuty dotyczą.
Niezależnie od powyższej podniesiono, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto zaznaczono, że to nie spadkodawcy byli wówczas właścicielami nieruchomości, ale ich spadkobiercy. Nie oznacza to jednak, że w tym okresie spadkobiercy ci byli znani organom administracji z imienia i nazwiska. Rozstrzygnięcie o tym, kto jest spadkobiercą po zmarłych właścicielach nieruchomości nie należy do organu administracji i dopóki nie zapadnie prawomocne orzeczenie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku, nie jest wiadome, kto jest właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład majątku spadkowego. W takim przypadku, spełniona była przesłanka zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a mianowicie nie była znana osoba właściciela nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie mogły być uznane za usprawiedliwione.
Chociaż zarzuty te nie w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a., to mając na uwadze treść skargi kasacyjnej, sprostowanej pismem z dnia 27 września 2013 r., nie można podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w myśl której sposób sformułowania zarzutów uniemożliwia ich merytoryczne rozpoznanie. Należy natomiast przyznać rację uczestnikowi postępowania, że zarzuty sformułowane zostały wadliwie, nie wskazano w przypadku każdego z nich, w oparciu o którą z podstaw zaskarżenia wymienioną w art. 174 p.p.s.a. konkretny zarzut został postawiony. Istotnie też, w odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie określono, czy zarzut dotyczy jego błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania oraz nie przedstawiono na czym konkretnie polegało uchybienie Sądu w zakresie wykładni danej normy i jaką wykładnię, zdaniem strony skarżącej, należało przyjąć za prawidłową.
Mając jednak na uwadze określony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 obowiązek NSA rozpoznającego skargę kasacyjną odniesienia się do wszystkich zarzutów podanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych, oceniono zasadność poszczególnych zarzutów.
Rozważając zarzuty w kolejności, w jakiej zostały postawione, należało na wstępie ustosunkować się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo takiego naruszenia przez organ wydający decyzję przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przez uznanie, że w niniejszej sprawie dopuszczalne było uznanie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w ustawie trybu negocjacji.
Przed przystąpieniem do rozważań dotyczących powyższej kwestii należy podnieść istotną w sprawie niniejszej okoliczność, na którą zwracał również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że pełne akta postępowania wywłaszczeniowego, pomimo czynionych w postępowaniu nadzorczym starań, nie zostały odnalezione. Organy nadzorcze, a następnie sądy administracyjne, dysponując cząstkowymi aktami, zmuszone są dokonać oceny decyzji wywłaszczeniowej dysponując nielicznymi dokumentami, w tym przede wszystkim odpisem decyzji z dnia [...] października 1984 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – za odszkodowaniem - nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 93/4 o powierzchni 586 m2 z nieruchomości o powierzchni 1422 m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...].
Zaznaczyć też należy, że decyzja powyższa, będąca decyzją ostateczną, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych korzysta z domniemania mocy obowiązującej i wzruszona być może wyłącznie w sposób określony w art. 16 § 1 k.p.a., wówczas, gdy stwierdzone zostanie wystąpienie przesłanek do uchylenia, zmiany decyzji, stwierdzenia jej nieważności lub wznowienia postępowania, w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych.
Organy rozpatrujące wniosek K. K. – następcy prawnego byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, zgłoszony w piśmie z dnia 22 września
2006 r., dotyczący stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez niego decyzji z dnia 25 października 1984 r. w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego, oceniać wyłącznie mogły, czy w świetle zachowanych dokumentów archiwalnych sprawy wystąpiły okoliczności nakazujące stwierdzić, że decyzja wywłaszczeniowa dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, o jakich mowa w art. 156 § 1 p.p.s.a.
Postępowanie nadzorcze w żaden sposób nie może zmierzać do "uzupełnienia" braków postępowania zwykłego zakończonego badaną w tym trybie decyzją. Okoliczność, że po 22 latach od ostatecznego zakończenia sprawy wywłaszczeniowej zachowały się wyłącznie jej szczątkowe akta nie pozwala na formułowanie tez, że postępowanie zakończone ocenianą obecnie w nadzwyczajnym trybie decyzją było wadliwe. Okoliczność, że w sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności postępowania musi być jednoznacznie wykazana.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Z obowiązku tego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań natrafiłoby na trudne do pokonania przeszkody, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 4). Z przedstawionego organowi odpisu pisma z dnia 1 września 1975 r. – stanowiącego odpowiedź na ofertę Zarządu Gospodarki Terenami z dnia 14 sierpnia 1975 r. wynika, że w sprawie podjęta została próba przeprowadzenia rokowań. W. K. (syn W. i M. K.) wskazał w tym piśmie, że nie jest legitymowany do uczestniczenia w akcie notarialnym dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, która stanowiła współwłasność zmarłych rodziców, a także poinformował organ o nieprzeprowadzeniu postępowania spadkowego po zmarłych W. i M. K. Podał także, że ze względu na urodzenie jego rodzeństwa w USA, postępowanie sądowe będzie utrudnione i długotrwałe. Wobec tego uznać należy, że zasadnie w sprawie uznano, że prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania i w istocie osoba właściciela i jego miejsce pobytu są nieznane. Można zatem było przyjąć, że zaistniała przesłanka określona w art. 6 ust. 4 powołanej ustawy.
Odmienne twierdzenie skarżącego nie znajduje w sprawie uzasadnienia, nie został więc też naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.
Również kolejny zarzut, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuznanie, że doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. nie jest zasadny. Zarzut ten pozostaje w związku z kolejnym zarzutem, który odnosi się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie do zaskarżonej decyzji, a więc w tym przypadku do decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wydanej w postępowaniu nadzorczym. Treść zarzutu wskazuje natomiast, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. doszło – zdaniem skarżącego – przez niestwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, zarzut więc należy uznać za chybiony.
Do rozważenia pozostają więc zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Użycie w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] października 1984 r. niefortunnego sformułowania o wywłaszczeniu "nieruchomości stanowiącej własność zmarłych W. i M. K." w żaden sposób nie uprawnia do stwierdzenia, że w decyzji tej orzekano o prawach i obowiązkach osób nieżyjących i że z tego względu narusza ona rażąco prawo w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Okolicznością niesporną w sprawie jest, że organowi znany był fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy nieruchomości, której właściciele – ujawnieni w księdze wieczystej – nie żyją. Okoliczność tę potwierdził w piśmie z dnia 1 sierpnia 1975 r. – syn zmarłych W. i M. małżonków K. – W. K. Podał też, że nie zostało dotychczas przeprowadzone postępowanie spadkowe i postępowanie w tym względzie będzie utrudnione i długotrwałe. Ostatecznie, jak okazało się w niniejszej sprawie, spadkobiercy dopiero w 2001 r. przeprowadzili stosowne postępowania sądowe. Skoro w postępowaniach tych uzyskali formalne potwierdzenie nabycia spadku po rodzicach, które nastąpiło z chwilą ich śmierci to skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do następców prawnych W. i M. małżonków K. i przyznanie im odszkodowania, które złożone zostało do depozytu sądowego nie może być uznane – jak to twierdzi K. K. - za rażąco naruszające prawo, bo skierowane do osób, które nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.).
Użyte w decyzji wywłaszczeniowej określenie "nieruchomość stanowiąca własność zmarłych W. i M. K." należy uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, jakie wcześniej zostały podniesione, za swoiste dopełnienie oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, szczegółowo opisanej w decyzji, do której tytuł własności po śmierci małżonków K. nie został zaktualizowany stosownym wpisem w powołanej w decyzji księdze wieczystej. Również więc z omawianej przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.