I OSK 2636/23

I OSK 2636/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2688/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-05-11
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 § 1 pkt 1 lit a, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2688/22 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 września 2022 r. nr DO-II.7610.28.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z 24 listopada 2021 r. nr NW/IV/77200/101/2/09, 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. 1120,- (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 24 listopada 2021 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm – dalej: u.g.n.) , odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez spółkę P. S.A. z siedzibą w W. ( dalej: "P." lub " Skarżąca") prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu, położonego w T., obręb [...], T., obejmującego działki: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Następnie, decyzją z 2 września 2022 r., nr DO-II.7610.28.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania P. , utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Śląskiego z 24 listopada 2021 r., nr NW/IV/77200/101/2/09.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; 3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; 4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Następnie Minister wskazał, że na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości ustalono, że ich właścicielem w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawał Skarb Państwa. Powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości organu odwoławczego i nie jest również kwestionowana przez Skarżącą. Sporne natomiast pozostaje czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Ponadto istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Wyjaśniono, że przedłożona decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 30 stycznia 1987 r., nr G-8224/7/87, w przedmiocie naliczenia Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w Katowicach opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m. in. działki stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie potwierdza istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu. Z decyzji tej nie wynika bowiem na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji" lub "WSA") wyrokiem z 11 maja 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 2688/22 oddalił skargę P. SA w W. na opisaną wyżej decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 2 września 2022 r. nr DO-II.7610.28.2022.JL.
Sąd I instancji jako bezsporne uznał ustalenie, że grunt obejmujący działki objęte zaskarżoną decyzją stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Spór dotyczy natomiast tego czy przedmiotowy grunt pozostawał w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. WSA zauważył, iż w kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "rozporządzeniem z 10 lutego 1998 r." W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów. Sąd podzielił przy tym stanowisko organu, że Skarżąca nie wylegitymowała się w odniesieniu do spornego gruntu ani decyzją ani umową ani żadnym z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., które potwierdzałyby, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się 5 grudnia 1990 r. w jej zarządzie czy użytkowaniu. Za dowód przesądzający o istnieniu prawa zarządu P. w dniu 5 grudnia 1990 r. do przedmiotowego gruntu nie można uznać przedłożonej przez skarżącą decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 30 stycznia 1987 r., nr G-8224/7/87, o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. Decyzja o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w takiej decyzji nie ma żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał aby przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowych gruntów, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się również skarżąca. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie o odmowie potwierdzenia uwłaszczenia P. na spornym gruncie odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania. Analiza akt sprawy potwierdza, że jej stan faktyczny w kwestiach kluczowych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia został ustalony prawidłowo. Dowody zaś, na podstawie których ten stan ustalono, organy oceniły w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn niezasadny okazał się zarzut naruszenia powołanej normy, a także art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka P. S.A. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości i zarzucając:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
a) art. 200 ust. 1 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego;
b) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r" Nr 23, poz. 120 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu;
2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem P. rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. Skarżąca na potwierdzenie istnienia prawa zarządu przedłożyła decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 30 stycznia 1987 r" nr G-8224/7/87, o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem. Powołany przez WSA wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 w żaden sposób nie dotyczy normy zawartej w powołanym § 4 ust. 1 pkt 6, lecz normy dotyczącej innego stanu faktycznego i prawnego, tj. prawa użytkowania mającego przysługiwać spółdzielniom, co było uregulowane w § 6 danego Rozporządzenia. W demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) nie można z wypowiedzi zawartych jedynie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wyprowadzać normatywnych ograniczeń wobec innych przepisów prawa, nie poddanych ocenie tego Trybunału. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 . sygn. akt I OPS 3/11, stwierdzając, że jakkolwiek autorytet Trybunału Konstytucyjnego, a także względy współdziałania władz i rzetelności działania instytucji publicznych, przemawiają za uwzględnieniem poglądów Trybunału w praktyce sądowej, nie jest tak, że wynik wykładni dokonanej przez Trybunał, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, nawet merytorycznego, ma charakter prawnie wiążący inne organy władzy publicznej, w tym sądy.
W ocenie Skarżącej organy powinny dopuścić możliwość wykazania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile nie jest to sprzeczne z prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zasadnie bowiem zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.
W zapadłej już po wydaniu zaskarżonego wyroku uchwale z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wskazał, iż: "w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)".
W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.".
W omawianej uchwale wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd, z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć m.in. przepisy rozporządzenia, tj. praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.
Z uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że powołane w jej treści przepisy ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującą do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaważyć należy, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego wydane w przedmiotowej sprawie zostało oparte na stanowisku wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz na ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidzianym. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W tej sytuacji, mając na względzie wiążącą (art. 269 § 1 p.p.s.a.) uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. A z akt tej sprawy wynika bezspornie, że wnioskodawca wywodzi prawo zarządu do przedmiotowych działek z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87 o ustaleniu dla Śląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych opłaty rocznej za zarząd/użytkowanie gruntu. W treści tej decyzji wskazano, że opłaty są ustalone za zarząd gruntem przez Śląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w Katowicach. W decyzjach wskazano ogólny obszar nieruchomości bez wyszczególnienia konkretnych działek ewidencyjnych. Nie ulega wątpliwości, że z treści decyzji nie wynika jakie konkretnie działki objęte są wymienionymi decyzjami o opłatach. Jednakże Skarżąca do wniosku o uwłaszczenie załączyła oprócz decyzji o opłatach wypisy z rejestru gruntów z wyszczególnionymi danymi ewidencyjnymi działek, których - według niej - te decyzje dotyczą. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez P. dowodów oraz wyjaśnienia, czy możliwe jest ustalenie, jakie konkretnie działki były objęte decyzjami o opłatach za zarząd. Ustalenie to pozwoli na rozważenie uwzględnienia wniosku, zaś w przeciwnym wypadku odmowę uwłaszczenia.
W tej sytuacji dokonana wyżej ocena zarzucanego naruszenia prawa materialnego tj. § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu rzutuje także na ocenę zarzutu naruszenia art. 200 u.g.n., a także naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej odnoszących się do nieuwzględnieni przez organy i Sąd I instancji dowodu z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w T. z 30 stycznia 1987 r. nr G-8224/7/87.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pk1 oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).