I OSK 2632/14

I OSK 2632/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Irena Kamińska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 168/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-04-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 118 poz 754
art. 4 pkt. 17, art. 134 ust. 1- 3, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1 , art. 157 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi.
Dz.U. 2013 poz 687
art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
§ 36 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188, art. 151 i art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 168/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 28 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 168/14, na skutek skargi Gminy B., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie głównych ciągów komunikacyjnych na terenie miejscowości Z. ul. [...]. Inwestycja objęła m.in. nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,0120 ha, nr [...] o pow. 0,1333 ha, nr [...] o pow. 0,0288 ha, nr [...] o pow. 0,0188 i nr [...] o pow. 0,0045 ha, stanowiącą własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Z dniem 16 lipca 2010 r. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B.
Starosta B. decyzją z [...] lipca 2012 r. ustalił na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] odszkodowanie w wysokości 74.550 zł za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy B.
Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B., utrzymał ww. decyzję w mocy i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, zaktualizowany w dniu 10 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając na uwadze art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", biegła ustaliła, że według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., dz. nr [...] znajdowała się w jednostce osadniczej 11.Z. w obszarze oznaczonym symbolem KG7 - droga integrująca miejscowość B., K., C., P., Z., P. Przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych było inwestycyjno-mieszkalno-usługowe. Pozostałe dz. nr [...] znajdowały się w jednostce osadniczej 11.Z. i 12.Z. w obszarze KG7 - droga. Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych do ww. działek to grunty o funkcji mieszkalno-usługowej oraz inwestycyjno-produkcyjno-usługowej. W tej sytuacji, na potrzeby wyceny biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych o funkcji drogowej i ustaliła, że na terenie gminy występowały takie transakcje, jednak nie dotyczyły one nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Dlatego też określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości dokonała zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. (w oparciu o alternatywny sposób użytkowania), w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, biorąc po uwagę ceny transakcyjne nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Ponieważ grunty te stanowiły tereny inwestycyjne (pod zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną), biegła dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych o takiej funkcji zawieranych w latach 2010-2011. Do dalszej analizy wybrała 24 transakcje takimi nieruchomościami wskazując, że ich średnia cena wyniosła 46,01 zł/m2. Z kolei wartość rynkową 1m2 powierzchni dz. nr [...] (40,30 zł/m2), biegła określiła uwzględniając wartość uzyskanych współczynników korygujących (46,01 zł/m2 x 0,876) w oparciu o transakcje nieruchomościami niezabudowanymi podobnymi do przedmiotu wyceny. Z uwagi na występujący na działce drzewostan zastosowała współczynnik K=1,05. Po przemnożeniu wartości m2 dz. nr [...], tj. 40,30 zł przez współczynnik K, łączna wartość 1m2 wyniosła 42,30 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię działki dało kwotę 1900 zł. Natomiast wartość 1m2 dz. nr [...] wyniosła 34,14 zł (46,01 zł/m2 x 0,742). Z uwagi na występujący na działkach drzewostan, biegła zastosowała współczynnik K=1,05. Po przemnożeniu wartości m2 działek przez współczynnik K, łączna wartość 1 m2 wyniosła 38,85 zł, co po przemnożeniu przez powierzchnię dało kwotę 69.100 zł. Ze względu na to, że w badanym okresie ceny nieruchomości utrzymywały się na niezmienionym poziomie, cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowano ze względu na upływ czasu. W ocenie organu odwoławczego powyższy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a zatem mógł stanowić podstawę ustalonego odszkodowania.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Wójt Gminy B.wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę usługową. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przejęta przez gminę część nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), w zarządzie Lasów Państwowych. Skarżąca powołała się na informacje, według których wysokość aktualnych cen gruntów leśnych w województwie [...] kształtuje się w zakresie od 0,50 zł/m2 do 5,00 zł/m2. Tymczasem biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z którym nieruchomość znajdowała się w ciągu komunikacyjnym. W operacie jako nieruchomości porównawcze przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej z uwagi na brak transakcji drogowych na danym rynku. Zdaniem skarżącej stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami o funkcjach drogowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost art. 154 ust. 2 u.g.n., z pominięciem uwarunkowań prawnych dotyczących nieruchomości rolnych i leśnych jest nie do przyjęcia. W jej ocenie zastosowanie w sprawie znajduje art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z 28 kwietnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] lipca 2012 r. uznając, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzony został nieprawidłowo. Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości na dzień 1 czerwca 2010 r., obejmując zakresem wyceny dz. nr [...] o łącznej pow. 0,1974 ha. Dla tego terenu w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. znajdował się w ustaleniu KG7-droga integrująca miejscowość B., K., C., P., Z., P.. Biegła podała, że dz. nr [...] znajdowała się w studium w jednostce osadniczej 11.Z., w strefie mieszkalno-usługowej 11.M1 oraz strefie produkcyjno-usługowej 11.P2, które rozdzielone są ww. drogą integrującą o symbolu KG7. Pozostałe dz. nr [...] znajdowały się na terenie wysp leśnych, pomiędzy jednostkami osadniczymi 11.Z. i 12.Z., w których przeznaczenie przeważające to mieszkalno-usługowe - strefa 11.M1 i 12M1 oraz produkcyjno-usługowe – strefa 11.P2 i 12.P1.
W ocenie Sądu, stan nieruchomości biegły powinien określić w oparciu o definicję zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n., nie zaś jak to uczynił, jedynie w oparciu o studium, pamiętając jednocześnie, że przy zastosowaniu art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687), powoływanej dalej jako "specustawa", stan nieruchomości musi odzwierciedlać jej cechy przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, w której dopiero następuje zatwierdzenie projektu podziału. Skoro zatem w studium wskazano, że dany obszar nieruchomości jest przeznaczony pod drogę, to ustalenia te są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co z kolei powoduje, że mimo faktycznego wykorzystywania gruntu jako gruntu leśnego możliwe jest uznanie, że jest to nieruchomość przeznaczona pod drogę. Nie zwalniało to jednak rzeczoznawcy od uwzględnienia przy wycenie stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, a zatem uwzględnienia wszystkich elementów mających wpływ na jej wartość określoną w dniu ustalenia odszkodowania.
Zdaniem Sądu, skoro biegły stwierdził brak możliwości określenia wartości nieruchomości z uwagi na brak odpowiednich transakcji umożliwiających utworzenie zbioru nieruchomości pomocniczych na terenie gminy B., przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, wobec ustaleń zawartych w studium, określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić, tak jak uczynił to rzeczoznawca, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj. z przeznaczeniem na cele mieszkalno-usługowe oraz produkcyjno-usługowe. Jednakże przy określaniu stanu nieruchomości biegły ograniczył się do przeznaczenia nieruchomości w studium, gdy tymczasem bazując na materiale dowodowym powinien jako stan nieruchomości przyjąć niezabudowane nieruchomości leśne (wskazuje na to chociażby protokół oględzin nieruchomości z 17 września 2010 r. oraz zapisy ewidencyjne). Przeważające przeznaczenie wśród gruntów przyległych do ww. działek to grunty o funkcji mieszkalno-usługowej oraz inwestycyjno-produkcyjno-usługowej. Do tak określonego stanu nieruchomości, przypisując badanym działkom określone cechy, biegły powinien poszukać materiałów porównawczych, przy czym nie powinien pominąć stanu faktycznego tej nieruchomości – grunty leśne – i wpływu, jaki ma na określenie ich przeznaczenia uwarunkowania prawne wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.).
W tej sytuacji w ocenie Sądu, konieczne jest ponowne ustalenie stanu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem, skutkował natomiast wadliwością całego operatu szacunkowego, co wiąże się z tym, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku z 28 kwietnia 2014 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania ustalać należy również w oparciu o uwarunkowania prawne zawarte w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
b) art. 4 pkt 17 w związku z art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że określenie stanu faktycznego nieruchomości nie jest wystarczające dla określenia jej wartości rynkowej w sytuacji, gdy wycena nieruchomości winna opierać się na zgromadzonym przez biegłego zbiorze nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, ustalanym w zgodzie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.;
c) art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, że przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości przy braku planu miejscowego – wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium;
2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie oparł na wiarygodnym operacie szacunkowym, uwzględniającym stan nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 u.g.n., co powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd wadami, tj. nie narusza art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co doprowadziło do wadliwej kontroli tej decyzji:
b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- nieustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania przepisów o ochronie gruntów leśnych;
- sformułowaniu wskazań co do dalszego postępowania w sposób ingerujący w zastrzeżoną dla biegłego sferę wyboru miarodajnego rynku, w oparciu o który dokonano wyceny, co prowadzi do naruszenia § 26 ust. 3 rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy B.wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego, tj.: art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy; art. 4 pkt 17 w związku z art. 134 ust. 2 u.g.n. oraz art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w związku z art. 18 ust. 1 specustawy; art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także do powiązanych z nimi zarzutów przepisów postępowania, których uchybienie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.
Choć przywołane zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do sposobu określenia stanu przedmiotowej nieruchomości, który w konsekwencji miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego.
Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa (pozostającą w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]), która objęta została decyzją Starosty B.z [...] czerwca 2010 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie głównych ciągów komunikacyjnych na terenie miejscowości Z. ul. [...]. Z tej przyczyny z większej całości wydzielone zostały działki nr [...] o pow. 0,0120 ha, nr [...] o pow. 0,1333 ha, nr [...]o pow. 0,0288 ha, nr [...] o pow. 0,0188 i nr [...] o pow. 0,0045 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy B.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę B. ww. działek zostało ustalone błędnie, gdyż grunt był co prawda przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod drogę integrującą, a wśród gruntów przyległych dominowały tereny o funkcji inwestycyjno-mieszkalno-usługowej (w przypadku dz. nr [...]) oraz tereny o funkcji mieszkalno-usługowej oraz inwestycyjno-produkcyjno-usługowej (w przypadku dz. nr [...]), to jednak rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ, nie wziął pod uwagę, że grunt ten przed wydzieleniem był lasem, a zatem do porównania powinny zostać przyjęte nieruchomości leśne. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji zakwestionował przyjęcie w operacie szacunkowym dla potrzeb określenia wartości przedmiotowych działek transakcji nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowo-usługowej i inwestycyjno-produkcyjno-usługowej zawieranych na terenie powiatu b. i t. w latach 2009-2011.
W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zawiera ona szereg rozwiązań swoistych, mających charakter wyjątkowy. Ustawa ta bowiem ma za zadanie realizację celu szczególnego, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Zatem to przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami pozostałych ustaw.
Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanym przypadku istotna w pierwszym rzędzie jest treść art. 21 ust. 1 specustawy, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zasadnie także zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n.
Podkreślenia wymaga również, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. \
Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, że przepis w omawianym zakresie jest zbędny.
Konkludując wskazać należy, że skoro wyceniana nieruchomość znajdowała się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy B. z [...] maja 2010 r. nr [...], na terenie objętym symbolem KG7 - droga integrująca miejscowość B., K., .C, P., Z., P. (w przypadku dz. nr [...]) oraz na obszarze KG7 - droga (w przypadku dz. nr [...]), natomiast wśród gruntów przyległych przeważały grunty inwestycyjno-mieszkalno-usługowe, to mając na uwadze treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, z uwagi na brak na badanym terenie podobnych nieruchomości drogowych, zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym jako materiał porównawczy, transakcje nieruchomościami gruntowymi o funkcjach inwestycyjnych (pod zabudowę mieszkaniową, usługową i produkcyjną), tj. funkcjach przeważających wśród gruntów przyległych.
Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego z 19 grudnia 2011 r., zaktualizowanego 10 grudnia 2012 r., biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że działka nr [...] położona jest przy ul. [...], pomiędzy ul. [...] i [...], gdzie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z kolei dz. nr [...] położone są przy ul. [...], w pobliżu granicy z P., gdzie występują usługi techniczne (Stacja Elektroenergetyczna [...]), tereny pod zabudowę produkcyjno-usługową i mieszkalno-usługową oraz wyspy leśne. W niedalekim sąsiedztwie znajduje się siedlisko rolne. Rzeczoznawca uwzględnił również stan zagospodarowania nieruchomości (po dokonaniu oględzin), wskazując, że dz. nr [...] stanowiły drogę częściowo porośniętą drzewostanem, natomiast dz. nr [...] była częścią terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, pomiędzy ul. [...], częściowo porośnięta drzewostanem (podał przy tym liczbę i wiek drzew znajdujących się na działkach). Do określenia wartości rynkowej zastosowano dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,02 odzwierciedlający wartość znajdującego się na działce drzewostanu. Biegły uwzględnił także stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej, podając, że infrastrukturę tę stanowiły sieci wodociągowa i elektryczna ul. Jodłowej oraz sieć energetyczna w ul. [...]. Mając na uwadze powyższe cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto, mając na uwadze treść § 36 ust. 4 rozporządzenia, niezabudowane nieruchomości wielkopowierzchniowe, zlokalizowane na terenie powiatów b. i t., skupione wokół miast B. i T., gdzie dobrze rozwija się zabudowa mieszkaniowa i usługowa, położone na terenie mało zurbanizowanym, nabywane na cele inwestycyjne, ze zróżnicowanym dostępem do infrastruktury technicznej, o powierzchni w przedziale 0,6387ha – 3,2135 ha (str. 26 operatu). Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując w przypadku dz. nr [...] na jej na dobre położenie, otoczenie i sąsiedztwo, średnią infrastrukturę techniczną i średnie walory organizacyjne, natomiast w przypadku pozostałych działek na ich dobre położenie, średnie otoczenie i sąsiedztwo, niską infrastrukturę techniczną i średnie walory organizacyjne. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nimi organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, art. 134, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.
Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten jest punktem wyjścia w przypadku ustalania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z [...] lipca 2012 r., zgodnie z cytowanym przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.
Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje odszkodowawcze, w których wartość nieruchomości ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, naruszył również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych .
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. W tej sytuacji, pomimo tego, że zakwestionowana została wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie można sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tej przyczyny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.