I OSK 2627/23

I OSK 2627/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
I SA/Wa 923/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P.K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 923/21 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i P.K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 923/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy i P. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K.
W uzasadnieniu wnioskodawca zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 923/21, na mocy którego zostały oddalone skargi na decyzję Komisji z dnia 23 lutego 2021 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 1 czerwca 2001 r. Zgodnie z ww. decyzją Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum na rzecz poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnie zostało ustalone prawo użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...].
W ocenie wnioskodawcy stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum, może spowodować, że Miasto Stołeczne Warszawa podejmie kroki prawne zmierzające do całkowitego wygaszenia roszczeń dekretowych do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że istnieje realna możliwość zbycia nieruchomości przez Miasto Stołeczne Warszawa. Powyższe może doprowadzić do sytuacji, której skutki będą trudne do odwrócenia, zaś organ administracyjny działający w granicach swojej właściwości i kompetencji nie będzie miał żadnych możliwości prawnych ich zniweczenia.
Ponadto, stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum powoduje istotną zmianę w sferze własności nieruchomości poprzez uniemożliwienie realizacji praw do przedmiotowej nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie, jednocześnie umożliwiając realizację tych praw przez Miasto Stołeczne Warszawa. Wskutek wydania decyzji Komisji, skarżący kasacyjnie został wykreślony z księgi wieczystej nr [...].
Niewątpliwie w niniejszej sprawie zagrożenie jest realne, bowiem Prezydent m.st. Warszawy dąży do szybkiego "wygaszenia" roszczeń dekretowych. Nie czekając na prawomocne zakończenie sprawy przed Komisją, Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję umarzającą postępowanie dekretowe. Skutek w postaci uregulowania prawa Miasta Stołecznego Warszawy do gruntu i budynku powoduje, że zachodzi niebezpieczeństwo rozdysponowania przez Miasto Stołeczne Warszawa prawami do przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Wykonanie decyzji Komisji może spowodować istotną zmianę stosunków w sferze prawa własności nieruchomości objętych tymi orzeczeniami.
Wykonywanie decyzji może doprowadzić do skutków prawnych, które nie będą mogły być odwrócone w drodze administracyjnej. W przypadku sprzedaży nieruchomości na rzecz osób trzecich, nie będzie możliwości odwrócenia skutków sprzedaży. Sprzedaż nieruchomości spowoduje również wyrządzenie znacznej szkody w postaci bezpowrotnej utraty majątku rodzinnego. Wówczas, nawet pomimo ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżącego kasacyjnie, nieruchomość nie będzie mogła być mu ponownie "zwrócona", jeśli nie będzie w zasobach Miasta Stołecznego Warszawy.
Jednocześnie wskazano, że Miasto Stołeczne Warszawa, już w przeszłości, rozporządzało przedmiotową nieruchomością, pomimo jej nieuregulowanego statusu prawnego. Między innymi Gmina Warszawa-Centrum sprzedała sześć lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Warszawie. Wobec tego już w przeszłości w przedmiotowej nieruchomości doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto w 2000 r. Gmina Warszawa-Centrum zawarła akt notarialny o ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość prywatnej spółce. Wyżej wskazana służebność została ustanowiona i przeprowadzona, bez udziału spadkobierców dotychczasowych właścicieli nieruchomości, mimo toczącego się postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego. W konsekwencji, w sprawie zaszły nieodwracalne skutki wynikające z umowy dotyczącej ustanowienia służebności, a które w żaden sposób nie mogły być odwrócone na drodze administracyjnej.
Wnioskodawca wyjaśnił także, że w przedmiotowej nieruchomości wynajmuje najemcom lokale mieszkalne oraz użytkowe. Wykonanie decyzji przez Miasto Stołeczne Warszawa, które będzie polegało na przejęciu w posiadanie nieruchomości, uniemożliwi mu kontynuowanie wieloletniego wynajmu lokali w nieruchomości przy ul. [...], a tym samym pozbawi możliwości dalszego rozwoju i utrzymania kontaktów handlowych. Jednocześnie pozbawi go możliwości ich ponownego wynajmu aktualnym najemcom, jeżeli zaskarżona decyzja Komisji zostanie uchylona. Poszukiwanie nowych najemców jest zaś procesem czasochłonnym oraz naraża skarżącego kasacyjnie na duże wydatki finansowe.
Dodatkowo podniesiono, że nie należy tracić z pola widzenia faktu, iż przedmiotowa nieruchomość została po wojnie odbudowana przez rodzinę skarżącego kasacyjnie, nie pochodzi z handlu roszczeniami oraz, że od jej przekazania upłynęło już 25 lat. Wykonanie więc decyzji Komisji, która może zostać następnie unieważniona może wprowadzić swojego rodzaju "chaos prawny".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", który na podstawie art. 193 tej ustawy ma zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Z konstrukcji art. 61 § 3 P.p.s.a. wynika, że na stronie skarżącej spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu.
Podkreślić przy tym trzeba, że udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998 r., nr 3, poz. 54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2412/14).
Należy przy tym zauważyć, że w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja orzekając eliminuje taką decyzję z obrotu prawnego, od momentu wydania decyzji dotkniętej wadliwością (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, obala domniemanie legalności i prawidłowości decyzji, której nieważność została stwierdzona, skutkuje możliwością dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, które przysługują od dnia, w którym stanie się ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OZ 16/21).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z decyzją stwierdzającą nieważność innej decyzji, tj. decyzją Komisji, wydaną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 oraz z 2020 r., poz. 1709) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., którą stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 1 czerwca 2021 r., na podstawie której, po rozpatrzeniu wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez adwokata J. K. pełnomocnika dawnego właściciela hipotecznego A. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] – orzeczono: w pkt I) o ustanowieniu na lat 99 użytkowania wieczystego do gruntu niezabudowanego o powierzchni [...]m² oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonego w Warszawie przy ul. [...] na rzecz W. K. w całości (podwórko); w pkt II) o ustaleniu "czynszu symbolicznego" za użytkowanie wieczyste w wysokości 4.086,00 zł, stanowiącej 0,3% ceny gruntu - na podstawie Zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 2 lutego 1998 r.; w pkt III) o zasadach określenia wysokości "czynszu symbolicznego" na wypadek sprzedaży ustanowionego prawa; w pkt V) o określeniu warunków zawarcia umowy notarialnej.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że zaskarżona decyzja ma przedmiot wykonania bowiem charakter rozpoznawanej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o regulację ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa powoduje, że wydana w tej sprawie decyzja wywołuje złożone skutki zarówno administracyjnoprawne, jak i cywilnoprawne. Powyższe uzasadniało merytoryczne odniesienie się do podnoszonych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 23 lutego 2021 r., oceniając że wniosek ten zasługuje na uwzględnienie.
Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku argumentował, że stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Centrum z dnia 1 czerwca 2021 r. powoduje istotną zmianę w sferze własności nieruchomości przy ul. [...], poprzez uniemożliwienie realizacji praw do przedmiotowej nieruchomości przez stronę, jednocześnie umożliwiając realizację tych praw przez Miasto Stołeczne Warszawa. Wskutek wydania zaskarżonej decyzji Komisji, skarżący kasacyjnie został bowiem wykreślony z księgi wieczystej nr [...], a zatem Miasto Stołeczne Warszawa może rozporządzać prawem własności przedmiotowej nieruchomości jako ujawnione jako właściciel w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na przedstawione przez skarżącego kasacyjnie skutki prawno-rzeczowe, jakie może wywołać zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Potencjalność zaistnienia zmiany stosunków cywilnoprawnych, które mogą powstać w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, w tym nie wykluczając zmian stosunków własnościowych, jest okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem jej wykonania, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi, organ nie będzie mógł – przy użyciu dostępnych mu środków prawnych – cofnąć skutków tych zmian jednostronną czynnością (aktem).
Tożsamy pogląd, zgodnie z którym wykonanie decyzji skutkującej wykreśleniem prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że w międzyczasie nastąpiła zmiana stanu prawnego nieruchomości (np. nieruchomość została sprzedana innej osobie) wyrażono w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt I OZ 416/23, z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I OZ 441/23 oraz z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt I OZ 292/24, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela.
Należy także zwrócić uwagę na szczególne okoliczności, które przemawiają za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów, w dniu 25 września 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy nie czekając na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wydał decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z wniosku adwokata J. K. – pełnomocnika A. Z. z dnia 4 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] hip. nr [...]. Wobec powyższego twierdzenia skarżącego kasacyjnie o dążeniu przez Prezydenta m.st. Warszawy do szybkiego "wygaszenia" roszczeń dekretowych są uzasadnione. Pomimo bowiem ewentualnego rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, nieruchomość nie będzie mogła zostać zwrócona, jeśli nie będzie znajdowała się w zasobach Miasta Stołecznego Warszawy. W konsekwencji dokonywanych przez Prezydenta m.st. Warszawy czynności istnieje realne zagrożenie wystąpienia skutków prawnych, które nie będą mogły zostać odwrócone na drodze administracyjnej.
Ponadto, jak wskazuje skarżący kasacyjnie wykonanie decyzji przez Miasto Stołeczne Warszawa może doprowadzić do pozbawienia go możliwości ponownego wynajmu lokali aktualnym najemcom, nawet w przypadku uchylenia decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 23 lutego 2021 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.