I OSK 262/15

I OSK 262/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Grażyna Staniszewska
Irena Kamińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 182/14 - Wyrok WSA w Lublinie z 2014-09-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art.28 § 1, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 2168
art.32, 33
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art.5 , 16 ust. 2, art.17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska Protokolant: st. inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 182/14 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 20 marca 2014 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 września 2014r. , wydanym w sprawie I OSK 262/15 oddalił skargę S. P. na bezczynność [...] w przedmiocie udostępnienia informacji, objętych wnioskiem. Pismem z dnia 20 marca 2014 r. ( doręczonym w dniu 2 kwietnia 2014r. ) S. P. domagał się od [...] udostępnienia informacji publicznej dotyczącej realizacji zadań nałożonych na Koło Łowieckie ustawą prawo łowieckie poprzez przesłanie protokołów z czynności gospodarczych oraz wniosków o odznaczenia łowieckie za rok gospodarczy 2010/2011, jako jednego z elementów sprawowania zadań administracji państwowej na majątku Skarbu Państwa.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r wydaną w imieniu Koła Łowieckiego przez Prezesa tego Koła odmówiono udzielenia odpowiedzi. Według autora decyzji zakres żądanej informacji wskazuje, że jest to informacja przetworzona, o jakiej stanowi art. 3 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca powinien zatem wykazać, że jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, czego nie zrobił. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nadmieniono, że udzielenie informacji może naruszać prywatność osób, które są wymienione w stosownych wnioskach, co może prowadzić do naruszenia art. 23 i 27 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych.
Dnia 21 maja 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. P. wniósł skargę na bezczynność Koła Łowieckiego, domagając się nakazania udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem przedstawionym w piśmie z dnia 20 marca 2014r., uznania że zachowanie Koła Łowieckiego wyczerpuje przesłanki art. 149 paragraf 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jest rażącym naruszeniem prawa, nałożenia grzywny przewidzianej w art. 149 paragraf 1 P.p.s.a. w wysokości przewidzianej w art. 154 paragraf 6 P.p.s.a. oraz powiadomienia w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 155 p.p.s.a organu zwierzchniego o uchybieniach w postępowaniu skarżonego Koła Łowieckiego. Wyjaśnił, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi na swoje pismo złożone w dniu 20 marca 2014r., organ nie wydał również decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący zaznaczył, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego ma charakter publicznoprawny, a tym samym taki sam charakter mają koła łowieckie i pozostałe komórki organizacyjne, stąd żądane informacje są informacjami publicznymi. Wniosek zatem podlegał rozpatrzeniu przez koło łowieckie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, że doręczając decyzję odmowną w dacie [...] kwietnia 2014r. naruszono 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, za termin doręczenia może być uznany jedynie termin, w którym skarżący "co najmniej mógł" się zapoznać z treścią orzeczenia.
Koło Łowieckie wniosło o oddalenie skargi. Wskazało, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie pozostawało w bezczynności. Co prawda decyzja została omyłkowo wysłana z jednodniowym opóźnieniem, 17 kwietnia 2014r., jednak powodem tego były min. zbliżone terminy udzielenia odpowiedzi na kolejne zapytania z dnia 20 marca 2014r. oraz konieczność udzielenia odpowiedzi na skargę S. P., której termin upływał 17 kwietnia 2014r, zarejestrowaną w WSA w Lublinie pod sygn. akt II SAB/Lu 157/14. Usprawiedliwiając opóźnienie powołano się także na brak fachowej obsługi kancelaryjno – biurowej, co przy znacznej ilości zapytań i skarg S. P. może powodować trudności w dotrzymaniu obowiązujących terminów.
Zdaniem kontrolowanego sądu przekonanie skarżącego sprowadzające się do uznania koła łowieckiego za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest słuszne. Stosownie do art. 4 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U nr 112, poz. 1198 ze zmianami ) zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bez wątpienia do tych podmiotów należy również Polski Związek Łowiecki, który zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1226 ze zmianami ) jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Związek należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Także w orzecznictwie jednolity jest pogląd, że podmiot ten oraz zarządy okręgowe wykonują zadania z zakresu administracji publicznej, przy czym zwraca się uwagę zarówno na treść art. 34 ustawy Prawo łowieckie, wymieniającego zadania związku, jak i realizowanie również innych zadań powierzonych mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. O publicznoprawnym charakterze działalności świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek, określonego w art. 42 ust. 4 -7 prawa łowieckiego. Z § 133 pkt 11 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego wynika, że do zadań zarządu okręgowego należy szkolenie członków i kandydatów. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m. in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego. Zadania te wykonują także koła łowieckie jako podstawowe ogniwo organizacyjne związku w realizacji celów i zadań łowiectwa. Analizując treść art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej według którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne kontrolowany sąd doszedł do wniosku, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i co do zasady, mogą być zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie budziła wątpliwości sądu co do swej prawidłowości prezentowana przez skarżącego ocena stosownie do której żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej. Podkreślono w uzasadnieniu, że orzecznictwo ujmuje konieczność szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Do takich należą również wiadomości dotyczące czynności gospodarczych podejmowanych przez koło oraz wnioski o odznaczenia łowieckie, które zgodnie z § 53 pkt. 13 Statutu PZŁ są zgłaszane przez zarząd koła lub członków kola i zatwierdzane przez Walne Zgromadzenie kola. Co do istoty podlegają one zatem udostępnieniu, skoro art. 6 ust. 1 pkt. 2 oraz pkt.3 ustawy jednoznacznie stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach i zasadach funkcjonowania podmiotów o których mowa w jej art. 4 ust. 1.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, iż Koło pozostawało w bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 20 marca 2014r. Stan bezczynności ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej. Na gruncie spraw z zakresu informacji publicznej bezczynność zachodzi w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2.). Kontrolowany sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zaznaczono również, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, w formie odpowiadającej decyzji administracyjnej, obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 ustawy poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art.4. W przedmiotowej sprawie jest niekwestionowanym, że wniosek wpłynął do Koła 2 kwietnia 2014r., co potwierdza złożona do akt kserokopia części dziennika korespondencyjnego, natomiast dnia [...] kwietnia 2014r. została wydana decyzja Nr [...], odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie przesłania kopii protokołów gospodarczych oraz kopii wniosków o odznaczenia łowieckie wraz z uzasadnieniem, sporządzonych za rok gospodarczy 2010/2011 (potwierdzenie nadania decyzji do skarżącego w dniu 17 kwietnia 2014r. k. 6 akt sądowych). Sąd I instancji ocenił, że w tych okolicznościach wniosek skarżącego został załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku. Nie można zatem Kołu Łowieckiemu skutecznie zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Zdaniem kontrolowanego sądu orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie przeprowadza się kontroli określonego aktu lub czynności, a więc nie bada merytorycznej zasadności podjętego działania. Sąd ten ma natomiast obowiązek dokonania oceny, biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy, czy rzeczywiście podmiot ten pozostaje w bezczynności. Jeżeli zatem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, Koło Łowieckie zobowiązane do udzielenia informacji publicznej, przed wniesieniem skargi na bezczynność wydało na podstawie art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję odmawiającą udostępnienia żądanych informacji, to oznacza, że brak było podstaw do przyjęcia bezczynności, a tym bardziej, jak chce skarżący, rażącej bezczynności.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył S. P. Rozstrzygnięcie zostało zaskarżone w całości. Zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145§1 pkt.1lit.b i c w związku z art. 1 i 3 §1 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi S. P. pomimo że decyzja z dnia [...] kwietnia 2014r. została wydana przez organ z naruszeniem art. 107 §1 i 3 kpa oraz art. 3 ust.1 i 2 , 4 ust.1, 12, ust. 2 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającym na niespełnieniu wymogów wskazanych w ww. przepisach,
- art. 49 §1 p.p.s.a. w związku z art. 29 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] do uzupełnienia braku formalnego pisma( odpowiedzi na skargę) poprzez wykazanie swojego umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Koła odpowiednim dokumentem, co w konsekwencji skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 §2 pkt. 2 p.p.s.a.
Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że decyzja odmowna nie spełnia wymogów, jakie nakładają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim jeżeli organ uważał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, to powinien wskazać skarżącemu na powyższe okoliczności. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi wykazać brak istnienia przesłanki wskazanej w art. 3ust.1 pkt.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego w istocie organ zaniechał. Wskazano, że sąd I instancji wadliwie nie wezwał składającego odpowiedź na skargę do wykazania swego umocowania, czym spowodował nieważność postępowania przed sądem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie zaistniały przesłanki nieważności, o których mowa w art. 183 §2 pkt.2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 183 §2 pkt. 2 P.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania, przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Sam fakt zaniechania przez Prezesa Zarządu przedłożenia dokumentów z których wynikałoby umocowanie do działania za Koło Łowieckie nie może być równoznaczny z przyjęciem faktycznego braku umocowania. Tymbardziej, że w świetle poniżej przedstawionych uregulowań ustawowych oraz statutowych wątpliwości nie budzi dopuszczalność działania za Koło Łowieckie przez Prezesa Zarządu. Zgodnie z art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.
Jak stanowi art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995r. Prawo łowieckie ( Dz. U. 2015, poz. 2168 ze zm. ) Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie przepisów tej ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego( jego treść jest powszechnie dostępna w Internecie).
Zgodnie z art. 33 ustęp 1 ustawy Prawo łowieckie koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa.
Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. Osobowość prawną koła łowieckie nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim.
Z § 65 ust. 1 pkt. 1 statutu wynika że prezes zarządu koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy.
Analiza postanowień statutu Związku prowadzi do wniosku, że odróżnia on zwykłą reprezentację koła na zewnątrz od reprezentacji koła jako strony czynności cywilnoprawnych. Przepis § 65 ust. 1 pkt. 1 statutu określa reprezentację Koła Łowieckiego wówczas, gdy nie dochodzi do powstania skutków prawnych w zakresie nawiązania lub rozwiązania określonego stosunku prawnego. W takich sytuacjach wystarczy aby koło reprezentował jego prezes. Inaczej sytuacja przedstawia się gdy w imieniu koła składane są oświadczenia woli np. w celu zaciągnięcia zobowiązań majątkowych, wtedy z uwagi na ciężar gatunkowy skutków z nich wynikających wymagana jest szersza reprezentacja koła, określona w § 66 ust. 1 statutu.
Gdy chodzi o działania koła, jako strony postępowania przed sądem, prezes koła jako członek zarządu koła, będącego jego statutowym organem ( § 51 i § 62 statutu) jest upoważniony do występowania w jego imieniu, bez potrzeby spełnienia dodatkowych warunków.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie na ocenę zaistnienia bezczynności nie może mieć żadnego wpływu prawidłowość decyzji odmawiającej dostępu do informacji, wydanej w trybie art. 16 i 17 ustawy o dostępie do informacji.
Zgodnie bowiem z art. 16 ustęp 1-2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z powyższych uregulowań wynika że kontrola prawidłowości decyzji odbywa się w odrębnym postępowaniu, przy zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie skoro taka decyzja została wydana, aby zbadać jej legalności należało uruchomić odrębną procedurę zaskarżenia przewidzianą przez kodeks postępowania administracyjnego, ze zmianami o których mowa w art. 16 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zakreśliła przedmiot rozpoznania wyłącznie do bezczynności w nieudzielaniu informacji, nie wynika z niej by zamiarem zaskarżenia objęto decyzję z dnia [...] kwietnia 2014r. [...] wydaną przez Koło Łowieckie.
Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej orzeczono jak w sentencji na zasadzie art. 184 P.p.s.a.