I OSK 2605/20

I OSK 2605/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Marian Wolanin /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 5/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-07-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 5/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 października 2019 r. nr SKO.GN/4160/168/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 5/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 października 2019 r. nr SKO.GN/4160/168/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 7 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent), na podstawie art. 200 ust 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120, dalej: "rozporządzenie"), orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej: PKP) prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej [...] składającej się z działki nr [...] o pow. [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych - na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] wymienionych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że PKP pismem z 27 marca 2018 r. zwróciła się o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w oparciu o art. 200 u.g.n. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości.
Organ ustalił, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z 3 czerwca 1964 r. nr USW.WŁ.II-1/8/64 orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] nieruchomości oznaczonej m.in. jako parcela gruntowa I. kat. 760/9 o pow. 0,1062 ha. Z wykazu zmian gruntowych wykonanego w 1974 r. wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha powstała z tej parceli. Organ wyjaśnił, że wywłaszczenie konkretnej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, dokonane na wniosek państwowych osób prawnych, nie stanowiło automatycznego nabycia przez te osoby prawa zarządu do wywłaszczonej nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości był nadawany przez właściwe organy państwowe, które ustalały prawno rzeczowe tytuły do poszczególnych składników mienia w drodze decyzji. Orzeczenie o wywłaszczeniu nie kreowało zatem prawa zarządu podmiotu, na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło, do wywłaszczonego gruntu.
Nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] pozostaje własnością Gminy Miejskiej [...] na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 kwietnia 2013 r., nr WS-VII.7532.1.711.2013.SK, utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 26 października 2015 r., nr KKU-78/13 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2175/16. Przedmiotowa nieruchomość podlega ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 4 grudnia 2012 r., poz. [...]) i znajduje się w terenach zamkniętych - terenach kolejowych.
Przeprowadzona 11 stycznia 2019 r. rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości pozwoliła na ustalenie, że na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] znajduje się infrastruktura kolejowa opisana w wykazie środków trwałych. Ponadto część nieruchomości stanowi skarpa porośnięta drzewami. Organ wskazał, że zasadniczą przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n. jest ustalenie, że wnioskodawca w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu nieruchomością. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości, ponieważ nie zostało udokumentowane przez wnioskodawcę istnienie prawa zarządu (względnie użytkowania) do nieruchomości. Wnioskodawca nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów potwierdzających prawo zarządu PKP S.A. lub poprzednika prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Wnioskodawca wywodził tytuł do dysponowania prawem zarządu nieruchomością według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. z oświadczenia Naczelnika Wydziału oraz Zastępcy Dyrektora Oddziału z którego wynika, że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Jak wynika z treści pisma, istniały w przeszłości dokumenty potwierdzające zarząd PKP dla działki nr [...], które z uwagi na zmiany organizacyjne w przedsiębiorstwie, a w szczególności na zmiany terytorialne związane z siedzibą administratora nieruchomości, nie zachowały się do dnia dzisiejszego. Ponadto oświadczono, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość była w zarządzie PKP. Istnienia dokumentów dotyczących przekazania w zarząd poprzednikowi prawnemu wnioskodawcy - przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe nie stwierdzono w aktach Referatu Archiwum Urzędu Miasta [...], archiwum Starostwa Powiatowego, archiwum Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum Narodowego w [...].
Kwestia istnienia dokumentacji świadczącej o wykonywaniu zarządu w stosunku do nieruchomości utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] została zbadana w przeprowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym wydaniem decyzji z 18 kwietnia 2013 r., znak WS-VII.7532.1.711.2013.SK stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. W treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji wskazano, że nie zostało ustanowione, w formie prawem przewidzianej, prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w dacie 27 maja 1990 r. na rzecz PKP bądź jej poprzedników prawnych.
Dalej organ podkreślił, że istnienie prawa zarządu wynikać musi z (co najmniej) jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust 1 ww. rozporządzenia. Jedynie bowiem władanie oparte na stosownym tytule prawnym uprawnia do skutecznego żądania ustanowienia na rzecz PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego ww. działki. Przedłożone dokumenty, w ocenie organu, nie przesądzają o oddaniu ww. działki przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe w zarząd.
Organ odwołując się do regulacji zawartych: w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych, ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazał, że dla ustanowienia zarządu na nieruchomościach państwowych ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej wydawanej przez organ. W przypadku braku takiej decyzji odnoszącej się do konkretnej nieruchomości, bezwzględnie należy przyjąć, że nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej. Samo wykazanie sprawowania faktycznego zarządu nie jest wystarczające dla udowodnienia okoliczności przysługiwania wnioskodawcy prawa zarządu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe doprowadziło do stwierdzenia, że dokument ustanawiający prawo zarządu na nieruchomości objętej wnioskiem nie istniał w obrocie prawnym. Organ skonstatował, że wnioskodawca nie dysponował żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie.
Na skutek odwołania PKP – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie (dalej: Kolegium) decyzją z 17 października 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta.
W uzasadnieniu Kolegium przywołało uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 i podkreśliło, że brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) wyklucza uznanie, że nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa PKP, a co za tym idzie, brak możliwości wykazania tytułu władania gruntem prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji, to jest nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.
Końcowo Kolegium wskazało, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z oświadczenia składanego na podstawie art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") możliwe jest do uznania tylko w sytuacji, gdy uprzednio zostało przesądzone, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność.
Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) wniosło PKP.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 5/20 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ponieważ w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Skarżąca domagała się ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej na cele infrastruktury kolejowej wraz z prawem własności obiektów trwale z gruntem związanych znajdujących się na działce ewidencyjnej nr [...] wymienionych w wykazie środków trwałych wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., rozważenia wymagało, czy przedłożone przez PKP SA dokumenty, potwierdzają okoliczność posiadania przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe - prawa zarządu tej nieruchomości we wskazanej dacie.
Sąd I instancji podzielił ustalenia i oceny przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji, że istnienia prawa zarządu nie można wywodzić z oświadczenia Naczelnika Wydziału oraz Zastępcy Dyrektora Oddziału, z którego wynika, że w dniu 5 grudnia 1990 r. nieruchomość była w zarządzie PKP oraz że nie zachowały się dokumenty, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Organ nie odnalazł takich dokumentów ani w aktach Referatu Archiwum Urzędu Miasta [...], ani w archiwum Starostwa Powiatowego, ani w archiwum Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, jak również w Archiwum Narodowym w [...].
Zdaniem Sądu I instancji, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo to było ustanowione, lecz jedynie nie zachowały się dokumenty (wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia) stwierdzające powyższą okoliczność. Zauważyć przy tym trzeba, że powołane wyżej oświadczenie PKP złożone przez osoby działające w strukturach strony skarżącej - także nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz PKP S.A. (lub jej poprzednika prawnego) prawo zarządu przedmiotowymi działkami. Samo więc oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. omawianego prawa zarządu. Zasadne więc jest, w ocenie Sądu I instancji, stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej, że prawo tego rodzaju, względem spornej działki, ustanowione nie było.
Sąd I instancji podkreślił przy tym, że istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można domniemywać. Nadto, o bycie tego prawa nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani też wykorzystywanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, ani też samo faktyczne władanie przez PKP takim gruntem Zdaniem Sądu I instancji, dodać należy, że decyzją z 26 października 2015 r., nr KU-78/13, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z 18 kwietnia 2013 r., nr WSVII. 7532.1.711.2013.SK, stwierdzającej nabycie, z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa objętej księgą wieczystą Nr [...] położonej w [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie nr [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha - utrzymała tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. I SA/Wa 2224/15 oddalił skargę na te decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 2175/16 oddalił skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od tego wyroku. Zdaniem Sądu I instancji, wyklucza to możliwość ustalenia, że w dniu 5 grudnia 1990 r. stronie Skarżącej mogło przysługiwać prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło PKP, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło
I. Naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie braku dokonania właściwych ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości bądź inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że oświadczenie złożone w trybie art. 75 § 2 k.p.a. nie jest wystarczające do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawy do rozstrzygnięcia, że Skarżącej przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego, co miało istotny wpływ n a wynik sprawy.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżącej nie przysługiwało prawo zarządu nieruchomości ani inny tytuł prawny do nieruchomości uzasadniający stwierdzenie nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Wobec powyższego PKP wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną (środek odwoławczy) stwierdzić należy, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W przypadku postawienia zarówno zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego w pierwszej kolejności Sąd kasacyjny odnosi się do zarzutów o charakterze procesowym. W niniejszej sprawie należało rozważyć w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a zatem procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej w skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaprezentowano stanowisko, iż skoro nieruchomość została zabudowana infrastrukturą kolejową, to z tego względu nieruchomość mogła i musiała pozostawać w zarządzie PKP, nie zaś jakiegokolwiek innego podmiotu czy też innej jednostki organizacyjnej albo przedsiębiorstwa Skarbu Państwa. Należy wskazać, że zasadniczą przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n. jest ustalenie, że wnioskodawca w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu nieruchomością. Bezspornym jest, iż decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 26 października 2015 r. stwierdzono nabycie, z dniem 27 maja 1990 r., z mocy prawa, przez Gminę [...], prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2224/15 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") oddalił skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2175/16 (źródło CBOSA) oddalił skargę kasacyjną Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie. W ramach postępowania komunalizacyjnego nie przedłożono dowodów potwierdzających tytuł prawny Spółki do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie do stwierdzenia skutku komunalizacji. Okoliczność tę, wobec prawomocności decyzji komunalizacyjnych, należy uznać za bezsporną, co też przyjął Sąd I instancji. Ze względu na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2175/16 wydany w przedmiocie komunalizacji wiąże również w niniejszej sprawie. Wyrok ten potwierdza prawidłowość stanowiska, że źródłem prawa zarządu lub użytkowania dla Spółki nie były akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa będącego poprzednikiem prawnym Spółki, zaś ustanowienie zarządu wymagało odpowiedniej formy prawnej. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 200 ust. 1 u.g.n. przyjmując, że warunkiem jego zastosowania jest spełnienie przesłanki pozostawania nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie wnioskodawcy. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji skoncentrowały się zatem na kwestii wykazania, czy nieruchomość na tę datę pozostawała w zarządzie Spółki (jej poprzednika prawnego).
W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 tej ostatniej ustawy, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu. W niniejszej sprawie nie zostało skutecznie zakwestionowane, że żaden z tych dokumentów nie został w postępowaniu przedłożony ani odnaleziony. Powoływanie się przez Spółkę w skardze kasacyjnej na przedłożone dowody jest ogólnikowe i pozbawione związku z ustalonym stanem faktycznym, żaden dowód, poza oświadczeniem, nie został zidentyfikowany.
Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 80 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organy prawidłowo. Spółka nie przedłożyła żadnego z dokumentów, o jakich mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast organ I instancji zwrócił się do Archiwum Narodowego w [...], Wydziału Skarbu Miasta, Wydziału Organizacji i Nadzoru – referatu archiwum, Starostwa Powiatowego, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, poszukiwania dokumentów nie przyniosły jednak rezultatów. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut wadliwych i niedostatecznych ustaleń Spółka nie określiła, jaki istotny ze względu na przedmiot postępowania, dowód został pominięty, zarzut pozbawiony jest zatem skuteczności, albowiem nie wykazano wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy nie zachowano logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy rozumowanie organu, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Skarżąca kasacyjnie spółka takich zależności nie wykazała.
Nie znajduje potwierdzenia, zasadniczy z punktu widzenia stanowiska Sądu I instancji, zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni tego przepisu przyjmując, że oświadczenie takie lub zeznania muszą wskazywać na konkretny, wymieniony w § 4 ust. 1 rozporządzenia dokument. Z mocy tego przepisu, stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu nie musi opierać się tylko na dokumentach określonych w ust. 1, albowiem może istnieć sytuacja, w której wymienione w tym przepisie dokumenty się nie zachowały i wówczas stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym.
Skoro przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia odnosi się do "dotychczasowego prawa zarządu", to zeznania świadków czy oświadczenia stron muszą określać, w jaki sposób prawo zarządu zostało ustanowione w przeszłości (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20, źródło CBOSA). W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20 (źródło CBOSA), jak też w powołanych w nim wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 80/19; 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 435/14 oraz z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 30/15 (źródło CBOSA). Zatem jeżeli chodzi o kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (oświadczenia strony lub zeznań świadków) to dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego, wnioskodawca uwłaszczenia winien wskazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (zarząd użytkowanie), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 207/09, źródło CBOSA).
Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że sam fakt złożenia oświadczenia o przysługiwaniu Spółce prawa zarządu do stanowiącej przedmiot postępowania nieruchomości, wypełniał przesłankę ustaloną przepisem art. 200 ust. 1 u.g.n. Zeznania świadków lub oświadczenia stron dotyczą ich wiedzy o pewnych faktach. Zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. odebranie oświadczenia od strony następuje na jej wniosek, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Odpowiedzialność taka może dotyczyć tylko sfery faktów, nie opinii czy przekonań. Składający zeznania lub oświadczenie powinien odnieść się do swojej wiedzy na dany temat, wskazać jej źródła. W niniejszej sprawie organy administracji nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów odmawiając złożonemu oświadczeniu mocy dowodowej, albowiem w swej treści nie zawiera ono żadnych danych dotyczących tego, w oparciu o jakie źródła, jakie konkretnie fakty poznały osoby składające oświadczenia, które wskazują na ustanowienie w przeszłości prawa zarządu do nieruchomości. Jest oczywiste, że dane te nie muszą dotyczyć numerów i dat wydanych decyzji, ale mając na względzie katalog dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, mogą się one odnosić do zróżnicowanych, ale jednak skonkretyzowanych informacji związanych z okolicznościami, które mogły być źródłem prawa zarządu.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.