I OSK 2602/23

I OSK 2602/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2558/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-06-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2558/22 w sprawie ze skargi M. T. i K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr KOC/2240/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2558/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), oddalił skargę M. T. i K. D. (dalej: "Skarżące", "Skarżące kasacyjnie", "Strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 23 sierpnia 2022 r. nr KOC/2240/Go/20 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Skarżące kasacyjnie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 141 § 4 zd. 1 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") poprzez niepełne uzasadnienie rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w szczególności powodu zastosowania do postępowania wszczętego wnioskami z 1949 r. ustawy z dnia 1960 r., która weszła w życie w 1961 r. i co do której przepisy przejściowe wskazują, że nie stosuje się jej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie,
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na gruncie obowiązujących w dniu wydania orzeczenia przepisów proceduralnych nie sposób uznać, że doręczenie orzeczenia jednemu z adresatów oznacza, że jest to akt doręczony lub ogłoszony w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa nowelizująca");
b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r., Nr 36, poz. 341, dalej: "rozporządzenie") poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co skutkowało błędnym przyjęciem, że orzeczenie Prezydium nie musi być doręczone wszystkim stronom postępowania wbrew brzmieniu powołanego przepisu;
c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez oddalenie skargi z uwagi na stwierdzenie, że prawidłowe są ustalenia Kolegium w zakresie wprowadzenia do obrotu orzeczenia Prezydium z dniem jego doręczenia T. J. jako inicjatorowi postępowania dekretowego - podczas gdy T. J. i J. S. złożyli dwa odrębne wnioski o przyznanie własności czasowej i toczyły się wobec nich dwa odrębne postępowania, choć dotyczące jednej nieruchomości,
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ brak doręczenia orzeczenia J. S. w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem prowadzi do uznania, że orzeczenie nie zostało doręczone w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej;
d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na stwierdzenie, że prawidłowe są ustalenia organu co do daty doręczenia orzeczenia,
- T. J., udokumentowanej zwrotnym potwierdzeniem odbioru, podczas gdy zwrotne poświadczenie odbioru zawiera podpis inny niż złożony przez T. J. pod wnioskiem, a tym samym Sąd I instancji nie odniósł się to zarzutu, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy, tj. w szczególności nie wyjaśnił czy możliwe jest, aby podpis złożony na zwrotnym poświadczeniu odbioru należał do T. J.,
- pozostałym stronom postępowania, podczas gdy brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, organ nie przeprowadzili żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, a Sąd uznał ustalenia niepoparte żadnym materiałem dowodowym jako swoje,
- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ:
- wygląd podpisów złożonych pod wnioskiem oraz na zwrotnym poświadczeniu odbioru prowadzi do wniosku, że wykorzystanie wiadomości specjalnych do potwierdzenia czy jest to podpis pochodzący od jednej osoby z dużym prawdopodobieństwem doprowadziłby do uznania, że orzeczenie nie zostało doręczone T.J. oraz
- brak jakichkolwiek dowodów w zakresie doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia pozostałym stronom postępowania doprowadziłby do uznania, że orzeczenia nigdy nie doręczono pozostałym stronom, których Skarżące są bezpośrednimi następcami prawnymi
a w konsekwencji nie doszło do umorzenia z mocy prawa postępowania prowadzonego przez Kolegium;
e. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutu skargi w zakresie błędnego ustalenia, że orzeczenie zostało doręczone w dniu 21 lipca 1961 r. z uwagi na nieprawidłowość ustalenia, że zakreślony ołówkiem na druku poświadczenia doręczenia podpis wcale nie jest podobny do złożonego przez T. J. pod wnioskiem,
- które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ rozstrzygnięcie tego zarzutu znajdującego się w granicach sprawy może doprowadzić do wniosku, że orzeczenie w ogóle nie zostało doręczone którejkolwiek ze stron postępowania, a w konsekwencji nie doszło do umorzenia z mocy prawa postępowania prowadzonego przez Kolegium.
2. prawa materialnego, tj.:
a. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1-2 oraz art. 77 ust. 1-2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., poz. 483, dalej: "Konstytucja RP") poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej polegającą na wyłożeniu tego przepisu w sposób rozszerzający, co przejawia się w interpretacji przesłanki upływu 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jako wejścia decyzji do obrotu poprzez doręczenie którejkolwiek ze stron
- podczas gdy jest to przepis, który ogranicza uprawnienia stron do zaskarżania decyzji administracyjnych, dlatego nie powinien w żadnej mierze podlegać wykładni rozszerzającej;
b. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1-2 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej polegającą na przyjęciu, że zaistniała podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania i nie jest ona sprzeczna z Konstytucją RP, ponieważ:
- każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń oraz skutki prawne następujące po upływie określonego terminu takie jak zasiedzenie, przedawnienie, ustanie karalności - podczas gdy żadna z wymienionych instytucji nie odnosi się do wprowadzonego z mocą wsteczną dodatkowego i wcześniej nieistniejącego mechanizmu utraty prawa podmiotowego i to w sytuacji, gdy postępowanie było już w toku, a jego wszczęcie miało miejsce 18 miesięcy przed wejściem w życie ustawy,
- wprowadzone ograniczenia stanowię wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 46/13 - podczas gdy wyrok Trybunału w żadnym stopniu nie odnosił się do możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 k.p.a., która to instytucja zapewnia adekwatny kompromis pomiędzy zasadami konstytucyjnymi, do których z kolei Trybunał nawiązywał, zaś sam fakt nieodpowiedniego wykonania powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest przedmiotem krytyki ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich, który wszczął postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. K 2/22 zarzucając art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej pozbawienie prawnej ochrony prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym organu władzy publicznej,
- art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej stanowi oczywistą konsekwencję wprowadzenia art. 158 § 3 k.p.a. podczas gdy nic nie stało na przeszkodzie, aby przepis przejściowy został uregulowany w sposób odmienny i zgodny z Konstytucją bez pozbawienia ochrony prawnej i prawa do sądu osób, które stosowne postępowania wszczęły przed wejściem w życie powołanego przepisu - jak w niniejszej sprawie - Skarżące i ich poprzednicy mieli możliwość korzystania z przysługujących im praw przez blisko 60 lat - podczas gdy dopiero na początku lat 90 XX wieku zaistniała realna możliwość oceny prawidłowości decyzji wydawanych w okresie PRL, a zgodnie z Konstytucją prawo do ochrony praw i dostępu do sądu winno być skuteczne a nie iluzoryczne,
- Skarżące powinny liczyć się z tym, że ustawodawca wykona wyrok Trybunału Konstytucyjnego i wprowadzi ograniczenia równe art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej podczas gdy wyrok nie odnosił się do instytucji z art. 158 k.p.a., a dodatkowo sam projekt ustawy na to nie wskazywał, co potwierdza stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, zaś stosowne postępowanie zostało wszczęte na 18 miesięcy przed wejściem w życie ustawy nowelizującej a brak jego zakończenia w tym terminie spowodowany był jedynie przewlekłością postępowania i zawinieniem Kolegium,
- brak możliwości uzyskania stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa nie narusza prawa strony do wynagrodzenia szkody przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, ponieważ celem takiego postępowania nie jest kreowanie podstaw odszkodowawczych - podczas gdy jednocześnie jest to prejudykat niezbędny dla dochodzenia odszkodowania, co potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej (III CZP 112/10), a tym samym zamyka Skarżącym drogę sądową w tym zakresie i pozbawia ochrony prawnej w sposób arbitralny i z mocą wsteczną;
c. stosownych przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U. 1993 nr 61 poz. 284, dalej: "Konwencja") poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej polegającą na przyjęciu, że zaistniała podstawa do obligatoryjnego umorzenia postępowania i nie jest ona sprzeczna z ww. Konwencją, w szczególności:
- art. 6 w zw. art. 13 ww. Konwencji poprzez pozbawienie Skarżących skutecznego środka ochrony prawnej dostępnego w polskim porządku prawnym w chwili wszczęcia postępowania przed Kolegium i to zarówno w przedmiocie stwierdzenia nieważności wadliwego orzeczenia Prezydium, jak i w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, którego nie można skutecznie dochodzić bez stwierdzenia nieważności (prejudykat) w sposobi arbitralny i z mocą wsteczną;
- art. 1 Protokołu 1 do Konwencji (Dz. U. 1995 nr 36 poz. 175) w postaci pozbawienia Skarżących tzw. "uzasadnionych oczekiwań" (legitimate expectations) w postaci roszczenia o odszkodowanie za niezgodne z prawem wywłaszczenie nieruchomości posiadającego jasną podstawę w prawie krajowym oraz w ustalonym orzecznictwie w zakresie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone tzw. dekretem Bieruta.
Wobec powyższego Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, ewentualnie w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, zrzekły się rozprawy oraz wniosły o zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżące kasacyjnie zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji
w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarga kasacyjna, oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem, a także w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także art. 141 § 4 p.p.s.a., okazała się bezzasadna.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające
w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi pierwszej instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie - w dostatecznym zakresie - w treści uzasadnienia do zaskarżonego wyroku istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Sądu I instancji, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 - dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - źródło CBOSA). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13 - źródło CBOSA).
Skarżące kasacyjnie upatrują naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia w dostatecznym zakresie wskazanych istotnych okoliczności podnoszonych w treści skargi do Sądu I instancji, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi.
Należy stwierdzić, że nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się w uzasadnieniu do ww. okoliczności. Uznanie przez Stronę poczynionych przez Sąd I instancji wywodów w tym zakresie za niedostateczne nie jest tożsame z ich brakiem. Ocenianie ich jako niedostatecznych stanowi w istocie rzeczy polemikę z wywodami Sądu I instancji, a nie wywód wskazujący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny.
Przechodząc dalej i odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, i 107 § 3 k.p.a.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, polegającego na rzekomo dowolnym i nieopartym na dowodach ustaleniu, że w sprawie doszło do prawidłowego doręczenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z 17 lipca 1961 r. nr GT.III-II-6/T/46/61 (dalej: "orzeczenie") wskazać należy, że zarzut ten należy uznać za całkowicie chybiony. Skarżące kasacyjnie argumentują bowiem, że w sprawie brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru od wszystkich stron postępowania, a te które znajduje się w aktach administracyjnych sprawy (od T. J.) prawdopodobnie nie zostało przez niego podpisane. Tym samym, uprawdopodabniają tezę o niedoręczeniu orzeczenia, a w konsekwencji o jego niewejściu do obrotu prawnego.
Analiza zasadności tak sformułowanego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarga kasacyjna w istocie popada w wewnętrzną sprzeczność. Zgodzić się trzeba, że egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a jedynie nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Jednocześnie jednak, procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowana w art. 156 k.p.a., dotyczy wyłącznie decyzji ostatecznych, które weszły do obrotu prawnego poprzez ich doręczenie lub ogłoszenie. Konsekwentnie, "decyzja", która nie weszła do obrotu prawnego, nie istnieje w sensie prawnym i nie może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Tego rodzaju stanowisko jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zauważa, że decyzja niedoręczona stronie jest decyzją nieistniejącą w obrocie prawnym, nie określa praw ani obowiązków strony, w tym prawa do wniesienia odwołania, skutkiem czego termin przewidziany do jego wniesienia nie rozpoczyna biegu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt I GSK 1419/14 - źródło CBOSA). Przed doręczeniem mamy do czynienia z "decyzją nieistniejącą". Nie wiąże ona ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jego wadliwości. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I FSK 86/10 - źródło CBOSA). Jeżeli zatem, zgodnie z twierdzeniem Skarżących kasacyjnie, orzeczenie nigdy nie zostało doręczone i nie weszło do obrotu prawnego, to wniosek o stwierdzenie jego nieważności byłby bezprzedmiotowy, a postępowanie w tej sprawie nie mogłoby być prowadzone.
W niniejszej sprawie Kolegium, a za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawidłowo przyjęły, że nie zostało obalone domniemanie, że orzeczenie, wydane w 1961 r., zostało wprowadzone do obrotu prawnego. Domniemanie to opiera się na zasadzie legalizmu działania organów publicznych, zgodnie z którą należy zakładać, że organy te działały w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym w zakresie doręczania aktów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe są ustalenia Kolegium, zaaprobowane następnie przez Sąd I instancji co do rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i powiązania momentu kiedy to nastąpiło z datą doręczenia ww. orzeczenia inicjatorowi postępowania dekretowego (T. J.), dokumentowanym zwrotnym potwierdzenie jego odbioru. Tak jak już wspomniano powyżej niezależnie od tego czy decyzja (orzeczenie) doręczona została wszystkim stronom postępowania czy wyłącznie jednej z nich (jak w niniejszej sprawie), pozostaje "decyzją doręczoną", która weszła do obrotu prawnego. Dzień, w którym została ona doręczona chociażby jednej ze stron, otwiera bowiem termin do wniesienia odwołania dla innych stron, nawet dla tych, którym nie została doręczona. Dodatkowo, zauważyć należy, że orzeczenie z 1961 r. weszło do obrotu prawnego i stanowiło podstawę wpisu własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej nr hip. [...]. Fakt ten, będący publicznym potwierdzeniem skutków prawnych orzeczenia, stanowi silną poszlakę świadczącą zarówno o doręczeniu, jak i o dacie wejścia tego orzeczenia do obrotu prawnego. Ciężar obalenia tego domniemania spoczywał na Skarżących kasacyjnie, które jednak nie przedstawiły jednoznacznych dowodów na brak doręczenia, ograniczając się do argumentacji opartej na prawdopodobieństwie i braku dokumentacji, co w świetle upływu ponad 60 lat i zmian ustrojowych nie stanowi wystarczającej podstawy do zanegowania faktu wprowadzenia orzeczenia do obrotu prawnego. Zarzuty w tym zakresie uznać należy za całkowicie hipotetyczne, które nie są w stanie obalić domniemania prawidłowego działania organów.
Dodatkowo zaakcentować należy, że dla wydania decyzji w trybie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej istotne jest ustalenie, że upłynęło trzydzieści lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie daty wejścia decyzji do obrotu prawnego, o ile zachowana dokumentacja pozwala stwierdzić, że od tego momentu upłynęło 30 lat.
Wskazania wymaga, że z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jasno wynika, że obliczenia cenzusu upływu 30 lat dokonuje się "od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia". Powyższa redakcja opisywanej normy nie formułuje nakazu potwierdzenia przez organ administracji faktu doręczenia aktu każdej ze stron postępowania. Istotnym i wystarczającym jest bowiem sam fakt wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Za cel doręczenia uznać w tym kontekście należy zakomunikowanie (przekazanie) stronom treści rozstrzygnięcia, którego podjęcie następuje w chwili złożenia na projekcie aktu podpisu osoby uprawnionej. Taką właśnie koncepcję, opartą na włączeniu decyzji/postanowienia/orzeczenia do obrotu prawnego, wyraża przywołana regulacja ustawy nowelizującej. Prawodawca, konstruując ww. przepis, nie wymaga bowiem "skutecznego" doręczenia aktu stronie/czy stronom postępowania, nie określa też przesłanki "prawidłowego" ogłoszenia decyzji (postanowienia) - wskazuje jedynie na sam fakt ujawnienia na zewnątrz woli organu, dokonywany właśnie w formie jego doręczenia, czy ogłoszenia. Nie należy tym samym wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wiązać z "prawidłowym" – zgodnym z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami – doręczenia aktu wszystkim stronom, a z samym dokonaniem ujawnienia jego treści "na zewnątrz" - powodującego włączenie decyzji do obrotu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wejść do obrotu i wywołać skutki prawne może również decyzja doręczona wadliwie (z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, czy pełnomocników), a nadto również akt doręczony jedynie "do wiadomości". Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni aprobuje i przyjmuje argumentację w powyższym zakresie, wyrażoną m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 453/08; z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12; z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12; z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 718/12; z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II GSK 4055/16; z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22; czy z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2652/20 (źródło CBOSA).
Trzeba mieć na uwadze, że ustawa nowelizująca a zwłaszcza art. 2 ust. 2 tej ustawy, nie zawiera przepisów, które wprowadzałyby jakiekolwiek ograniczenia w postępowaniu dowodowym prowadzonym w kierunku ustalenia faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanego w trybie nieważnościowym orzeczenia. Oczywiście najbardziej predystynowanym dowodem do stwierdzenia ww. faktów jest wskazanie na treść zwrotnego dowodu doręczenia stronom postępowania takiego orzeczenia, co też Kolegium uczyniło przeprowadzając logiczne wnioskowanie na podstawie jedynego zachowanego w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia z 1961 r.
Z tego też powodu za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-2 oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1-2 Konstytucji RP, a także Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, Skarżące kasacyjnie podnoszą, że umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia pozbawiło je prawa do merytorycznej kontroli sądowej i możliwości uzyskania prejudykatu dla dochodzenia odszkodowania, co narusza standardy ochrony własności i prawa do sądu. Wskazują również, że wprowadzenie 30-letniego terminu umorzenia postępowania w toku nie stanowiło wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. P 46/13.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, który wskazał na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, w celu zapewnienia stabilności porządku prawnego i ochrony zaufania obywateli do państwa.
Na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi jednak niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej (art. 45 Konstytucji RP), jak usiłuje przekonywać skarżąca kasacyjnie. Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakim są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
Prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. Upływ czasu, w jakim Skarżące kasacyjne domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Ustawodawca, wprowadzając 30-letnią cezurę czasową, działał w ramach przysługujących mu kompetencji, dążąc do wyważenia konkurencyjnych wartości konstytucyjnych: z jednej strony ochrony praw nabytych i pewności obrotu prawnego, z drugiej zaś prawa do sądu i ochrony własności. Kodeks postępowania administracyjnego oferuje efektywny mechanizm prejudycjalnej ochrony prawnej. Zagadnienie to nie stanowi z resztą problemu właściwego wyłącznie Kodeksowi postępowania administracyjnego, ale jest znane również Ordynacji podatkowej (por. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Finansów z 11 lipca 2024 r. dotyczące ograniczeń w stwierdzaniu nieważności decyzji podatkowych, bip.brpo.gov.pl). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość w okresie od 10 do 30 lat od doręczenia decyzji zainicjowania procedury, która pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a zatem uzyskanie orzeczenia potwierdzającego jej niezgodność z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zatem procedurę o charakterze prejudycjalnym, wprowadzając jedynie cenzurę czasową skorzystania z niej. W istocie rzeczy, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa terminy: pierwszy - dziesięcioletni którego upływ umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, ale wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz drugi - trzydziestoletni, po upływie którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest już możliwe (art. 158 § 3 k.p.a.). Argumentacja Skarżących kasacyjnie, jakoby art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej uniemożliwiał jakąkolwiek kontrolę sądową prawidłowości wydania decyzji, jest nieuzasadniona. Przepis ten odnosi się do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ogólnej kontroli legalności aktów administracyjnych. Wprowadzenie terminu zawitego dla wszczęcia lub kontynuowania postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Fakt, że postępowanie było w toku w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie zmienia jego charakteru jako postępowania prowadzone po upływie 30 lat od doręczenia decyzji, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutkuje jego umorzeniem z mocy prawa. Jest to rozwiązanie intertemporalne, które ma na celu szybkie uregulowanie sytuacji prawnej w sprawach toczących się od bardzo dawna.
Końcowo dodać należy, że Europejski Trybunał Praw Człowieka przenalizował charakterystyczny charakter postępowania nieważnościowego rozpatrując wniesioną przez grupę osób skargę, dotyczącą ustawy z 2021 r. zmieniającej k.p.a, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.