I OSK 26/06

I OSK 26/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Jolanta Sikorska
Zbigniew Rausz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 777/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-08-11
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 176, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 777/04 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 sierpnia 2005 r. I SA/Wa 777/04 oddalił skargę Zarządu Województwa L. na decyzję Ministra Infrastruktury z 31 marca 2004 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że powyższą decyzją Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody L. z 23 grudnia 2003 r. (...) dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 czerwca 1989 r. (...) o przekazaniu w zarząd na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2 położonego w L. przy ul. A. i L. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Minister Infrastruktury podał, że decyzją z 9 czerwca 1989 r. Dyrektor Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. przekazał w zarząd na rzecz Uniwersytetu w L. grunt o pow. 299.840 m2 położony w L. przy ul. A. i L. Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa L. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 9 czerwca 1989 r., w części dotyczącej działki nr 7/5 o pow. 0,4251 ha Wojewoda L. decyzją z dnia 23 grudnia 2003 r. stwierdził nieważność tej decyzji w części wnioskowanej, tj. dotyczącej działki nr 7/5. Organ Wojewódzki podniósł, że budynek przychodni znajdującej się na spornej nieruchomości znajdował się w faktycznym władaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., a zatem oddanie tego gruntu w zarząd UMCS nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Od decyzji Wojewody L. odwołanie złożył Uniwersytet w L. zarzucając, że Województwo L. nie ma przymiotu strony, uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w tej sprawie, ponieważ interesu prawnego województwa nie można upatrywać w przejęciu przez nie uprawnień organu założycielskiego w stosunku do Samodzielnego Publicznego Akademickiego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L.
Z ustaleń Ministra Infrastruktury wynika, że zgodnie z art. 157 par. 2 Kpa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 Kpa tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy zakwestionowana decyzja. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 czerwca 1989 r. zostało wszczęte na wniosek Zarządu Województwa L. Interes prawny województwa uzależniony jest od wydania ostatecznej decyzji w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Nabycie przez województwo mienia, o którym mowa w art. 60 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. wymaga stosownie do ust. 3 ostatecznej decyzji wojewody potwierdzającej nabycie tego mienia. Zdaniem Ministra Infrastruktury, dotychczas nie została wydana decyzja potwierdzająca nabycie przez Województwo L. prawa własności spornej nieruchomości. Minister Skarbu Państwa decyzją z 10 czerwca 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody L. z 8 listopada 2001 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Województwo L. prawa własności tej nieruchomości, jednakże wniosek Województwa L. z 4 stycznia 2000 r. o stwierdzenie nabycia tego prawa nie został do chwili obecnej rozpoznany. Zatem wszczęcie i przeprowadzenie na wniosek Województwa L. postępowania nadzorczego dotyczącego przekazania w zarząd przedmiotowej nieruchomości uzależnione jest od stwierdzenia ostateczną decyzją nabycia przez Województwo prawa własności tej nieruchomości. Skargę, na decyzję Ministra Infrastruktury z 31 marca 2004 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa L., zarzucając naruszenie art. 4, art. 40, art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał skargi za zasadną.
Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Istnienie prawa użytkowania wieczystego nie ma znaczenia dla prawa własności gruntu, niezależnie od tego, czy właścicielem gruntu jest Skarb Państwa czy samorząd. Prawidłowo - w ocenie Sądu - Minister Infrastruktury uznał, że w obecnej chwili brak decyzji wydanej na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na rzecz Województwa L., powoduje, że istnieje wątpliwość odnośnie interesu prawnego Województwa L., dlatego też decyzja organu II instancji, która wskazała konieczność zbadania interesu prawnego skarżącego, jest prawidłowa.
Województwo L. domagało się stwierdzenia nieważności decyzji z 9 czerwca 1989 r. - w części dotyczącej działki nr 7/3, natomiast organ I instancji stwierdził nieważność decyzji z 9 czerwca 1989 r. w części dotyczącej działki nr 7/5, chociaż ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej wynika, że podział działki 7/3 nie został dokonany. Badając ponownie sprawę będzie należało zbadać kwestie numeracji działek, jak również wziąć pod uwagę, że ostateczna decyzja o przekazaniu w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2 położonego w L. przy ul. A. i L., wydana została na podstawie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w dniu 9 czerwca 1989. W tym dniu nie istniało w sensie prawnym Województwo L. z uprawnieniami i osobowością prawną nadaną ustawą z 5 czerwca 1988 r. o samorządzie województwa /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590 ze zm./, a zatem w tym dniu skarżący nie posiadał z przyczyn oczywistych, żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczyła decyzja z 9 czerwca 1989 r. W związku z tym należy rozważyć, czy skarżącemu przysługuje interes faktyczny czy interes prawny, a gdyby na podstawie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, została wydana decyzja korzystna dla Województwa L., to należałoby również wziąć pod uwagę, że przepis ten odnosi się do stanu faktycznego i prawnego z dnia 1 stycznia 1999 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo L. reprezentowane przez radcę prawnego Annę P.-Ż., zaskarżając wyrok ten w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1/ naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
a/ art. 140 Kc i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ w związku z art. 28 Kpa, polegające na pozbawieniu Województwa L. możliwości wykonywania prawa ochrony nabytego z mocy prawa współwłasności nieruchomości działki 7/3 /w części odpowiadającej według projektu podziału nieruchomości działce nr 7/5/ poł. przy ul. L. w L. przez uznanie, iż Województwo L. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o powierzchni 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L., w części dotyczącej działki nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w uzyskaniu której przeszkodą jest decyzja z dnia 9 czerwca 1989 r. (...),
b/ art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/, przez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem władanie obejmuje tylko władanie oparte na tytule prawnym, nie zaś stan władztwa zarówno faktycznego, jak i prawnego nad rzeczą, a także iż Województwo L. może powoływać się w postępowaniach sądowych i administracyjnych na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości dopiero z chwilą uzyskania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie tego mienia,
c/ art. 140 Kc i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ w związku z art. 232, art. 235 Kc przez przyjęcie, iż istnienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie ma znaczenia dla prawa współwłasności nieruchomości Województwa L., które to prawo Województwo L. nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., z czego Sąd wywiódł dalej, iż w tej sytuacji Województwo L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 9 czerwca 1989 r.,
d/ art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ przez przyjęcie, że Województwu L. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a ponadto z uwagi na to, że Województwu L. nie przysługiwał w dniu wydania decyzji, co do której było prowadzone postępowanie nadzorcze, tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, ponieważ Województwo L. nie istniało w dniu jej wydania.
2/ naruszenie przez Sąd prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:
a/ art. 28 Kpa w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ oraz art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 2 Kpa przez przyjęcie, że Województwu L. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L., w części dotyczącej działki Nr 7/5, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a ponadto z uwagi na to, że Województwu L. nie przysługiwał w dniu wydania decyzji, co do której było prowadzone postępowanie nadzorcze, tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, ponieważ Województwo L. nie istniało w dniu jej wydania,
b/ art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa przez przyjęcie w świetle dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem, że Województwo L. nie jest współwłaścicielem nieruchomości - działki nr 7/3 przy ul. L. 6a w L. /w części dotyczącej według projektu podziału działki nr 7/5/,
c/ art. 138 par. 2 Kpa przez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji, mimo iż brak było podstaw do jej uchylenia, skoro decyzja organu I instancji była zgodna z prawem,
d/ art. 1, art. 3, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ przez przyjęcie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. (...) uchylająca decyzję Wojewody L. z dnia 23 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L., w części dotyczącej działki Nr 7/5, jest zgodna z prawem, z którego to powodu Sąd oddalił skargę Województwa L. na zaskarżoną decyzję,
e/ art. 134 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ w związku z art. 107 par. 1 i par. 2 Kpa przez to, iż Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii nieobjętych zaskarżoną decyzją, to jest:
- że Sąd odniósł się do kwestii merytorycznej - co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 czerwca 1989 r., które nie były przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu II instancji, kwestii numeracji działek, kwestii użytkowania wieczystego nieruchomości, skutków użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego Uniwersytetowi w L. dla prawa współwłasności nieruchomości Województwa L.,
- że Sąd wskazał organom administracji publicznej, by w przypadku uzyskania przez Województwo L. decyzji deklaratoryjnej z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ organy I i II instancji rozważyły czy w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. Województwo L. będzie miało interes faktyczny czy prawny, biorąc pod uwagę, iż postępowanie nadzorcze odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprzed 1 stycznia 1999 r., sugerując organom administracji publicznej sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza iż organy administracji publicznej są związane wskazaniami Sądu co do dalszego toku postępowania w sprawie - art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych,
f/ art. 133 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez przyjęcie, iż organ odwoławczy nakazał organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu zbadania interesu prawnego Województwa L. w postępowaniu nadzorczym,
g/ art. 141 par. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, z uwagi na zbyt lakoniczne uzasadnienie wyroku, ujęcie w nim kwestii niezwiązanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, pominięcie w nim zarzutów przedstawionych w skardze, nieustosunkowanie się w nim do zarzutów skarżącego, niewyjaśnienie postawy faktycznej i prawnej orzeczenia w świetle stanu faktycznego sprawy,
h/ art. 134 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na pogorszeniu sytuacji skarżącego zaskarżonym wyrokiem przez to, że Sąd wskazał organom administracji publicznej, by w przypadku uzyskania przez Województwo L. decyzji deklaratoryjnej z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ rozważyły czy w postępowaniu nadzorczym, dotyczącym decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r., Województwo L. będzie miało interes faktyczny czy prawny biorąc pod uwagę, iż postępowanie nadzorcze odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprzed 1 stycznia 1999 r., podczas gdy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że Województwo L. z chwilą, gdy decyzja potwierdzająca nabycie mienia przez Województwo L. stanie się ostateczna będzie uprawnione do wszczęcia i uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...).
Wskazując powyższe zarzuty wniesiono:
1/ o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
2/ o zasądzenie na rzecz Województwa L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania wskazanych jako podstawy kasacyjne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy niniejszej, co uzasadnia rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.
Przede wszystkim należy podnieść, iż przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym była wyłącznie decyzja kasacyjna. Powyższe powoduje, iż kontrola Sądu, który dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nie może wyjść poza zakres rozstrzygnięcia sprawy dokonany zaskarżoną decyzją. O przedmiocie postępowania decyduje więc treść zaskarżonej decyzji, na którą składa się zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie faktyczne i prawne.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 31 marca 2004 r. (...) uchylił decyzję Wojewody L. z dnia 23 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, z uwagi na to, iż postępowanie nadzorcze zostało wszczęte z wniosku Województwa L., który zdaniem organu odwoławczego nie jest stroną postępowania w powyższej sprawie. Organ odwoławczy nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, co do zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, stojąc na stanowisku, iż postępowanie nadzorcze zgodnie z art. 157 Kpa może być wszczęte na wniosek strony postępowania. Zdaniem organu Województwo L. nie ma przymiotu strony postępowania w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, bo nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Interes prawny Województwa L. w przedmiotowym postępowaniu uzależniony jest od uzyskania przez Województwo L. deklaratoryjnej decyzji Wojewody L. wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, bowiem dopiero z tym dniem Województwo L. może powoływać się na nabycie prawa własności nieruchomości w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody L. stwierdzającą nabycie tego mienia. Wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzorczego dotyczącego przekazania w zarząd przedmiotowej nieruchomości na rzecz Uniwersytetu w L. może być dokonane na wniosek Województwa L. złożony po dniu, w którym decyzja potwierdzająca nabycie tego mienia przez Województwo L. stała się ostateczna.
Skarżący w swojej skardze na powyższą decyzję podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 par. 2, art. 28 Kpa oraz art. 4, art. 40, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ i par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240 ze zm./, gdyż nie było podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, która została wydana zgodnie z prawem. Okoliczności faktyczne i prawne przemawiające za takim stanowiskiem zostały przedstawione szczegółowo w skardze do Sądu. Organ odwoławczy zgodnie z art. 138 par. 2 Kpa może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Winien też wskazać, w jakim kierunku należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Decyzja ta nie wskazywała w jakim kierunku organ I instancji ma przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Nie ulega też wątpliwości, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Taka okoliczność nie zachodziła w sprawie niniejszej.
Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można wywieść, by Sąd badał sprawę pod kątem zarzutów skargi. Z art. 134 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ wynika, iż Sąd nie jest zwolniony z badania zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze, a jedynie, że jest uprawniony do badania sprawy w szerszym zakresie, nie tylko pod kątem zarzutów skarżącego, ale także w granicach danej sprawy. Wynika to także z art. 1 i art. 141 par. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nie wynika też, by Sąd badał w świetle okoliczności faktycznych sprawy, czy w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Tym samym Sąd naruszył art. 138 par. 2 Kpa przez przyjęcie, iż organ odwoławczy nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji, mimo iż brak było podstaw do jej uchylenia, skoro decyzja organu I instancji była zgodna z prawem.
W świetle okoliczności sprawy Sąd nie był uprawniony do przyjęcia, iż organ odwoławczy nakazał organowi I instancji zbadanie interesu prawnego Województwa L. w postępowaniu nadzorczym. Organ odwoławczy w sposób autorytatywny stwierdził, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nadzorczego dotyczącego przekazania w zarząd przedmiotowej nieruchomości na rzecz UMCS może być dokonane na wniosek Województwa L. złożony po dniu, w którym decyzja potwierdzająca nabycie tego mienia przez Województwo L. stała się ostateczna.
Powyższe powoduje, iż Sąd naruszył art. 133 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ oraz art. 138 par. 2 Kpa przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Za sprzeczne z prawem - art. 28 Kpa należy uznać stanowisko Sądu, że brak decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie przez Województwo L. stoi na przeszkodzie uznania Województwa L. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) w przedmiocie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A., L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./. Zarówno organ I i II instancji przyznaje, iż Województwo L. nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. udział w nieruchomości działce nr 7/3 poł. w L. przy ul. L. wynoszący 4251/7178 odpowiadającej według projektu podziału działce 7/5. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest ten czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Definicja tego przepisu nie uzależnia przyznania podmiotowi prawnemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym od wykazania, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, tylko wykazania interesu prawnego w rozstrzygnięciu danej sprawy decyzją administracyjną. Za takim stanowiskiem przemawia też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92, w którym Sąd stwierdził, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji /vide komentarz do art. 28 B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wydanie z 2005 r., str. 230/.
Nie ulega wątpliwości, iż skutki decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) mają wpływ na prawa Województwa L. do nieruchomości, co wykazano szczegółowo w piśmie procesowym z dnia 4 sierpnia 2005 r. złożonym w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, załączając dowody na tą okoliczność. Zgodnie bowiem z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ z dniem 12 września 1990 r. uczelnie stały się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym gruntów państwowych pozostających w ich zarządzie oraz właścicielem budynków wzniesionych na tych gruntach. Powoduje to, iż decyzja, co do której toczy się nadzorcze postępowanie administracyjne oraz sądowe w sprawie niniejszej ma wpływ na prawo do nieruchomości Województwa L., a tym samym Województwo L. ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w tym postępowaniu.
Interes prawny Województwa L. w postępowaniu nadzorczym wynika z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Z dniem 1 stycznia 1999 r. Województwo L. na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przejęło Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej w L. /utworzony Zarządzeniem Wojewody L. z dnia 7 października 1998 r. w sprawie przekształcenia Zespołu Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych w L. w Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej w L. opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa L. Nr 18, w którym w par. 2 pkt 3 określono, że Zakład prowadzi działalność statutową, na dotychczasowych zasadach użytkowania w L. przy ul. L. 6/.
Województwo L. nabyło, więc z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa prawo współwłasności nieruchomości gruntowej - działki nr 7/3, zabudowanej budynkiem Przychodni, położonej w L. przy ul. L. 6a, oznaczonej w projekcie podziału jako działka 7/5 /arkusz mapy 8, obręb 26 - R./.
W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż Województwo L. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) orzekającej o przekazaniu w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L., albowiem decyzja ta narusza prawa Województwa L. do nieruchomości.
Taki też pogląd przyjęty został w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 64/94 /OSNAP 1995 nr 10 poz. 118/.
Ujawnienie się Uniwersytetu jako użytkownika wieczystego działki nr 7/3 na podstawie decyzji objętej postępowaniem nadzorczym, obejmującej część nieruchomości - według projektu podziału działki nr 7/5 zabudowanej budynkiem będącym we władaniu Samodzielnego Publicznego Akademickiego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L., a poprzednio Zespołu Opieki Zdrowotnej dla Szkół Wyższych w L., spowodowało, że Uniwersytet ujawnił się w księdze wieczystej na mocy art. 235 Kc jako właściciel budynku wzniesionego na tej działce. Na tej podstawie w oparciu o art. 140 Kc Uniwersytet powołuje się, że to jemu jako właścicielowi budynku przysługuje prawo korzystania z budynku z wyłączeniem innych osób.
Decyzja objęta postępowaniem nadzorczym ma więc wpływ na prawa Województwa L. do spornej części nieruchomości - części nieruchomości działki nr 7/3 - odpowiadającej według projektu podziału działce nr 7/5. Województwo L. nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. udział wynoszący 4251/7178 w prawie własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej, położonej w L. przy ul. L. 6a, oznaczonej jako działka 7/3 /arkusz mapy 8, obręb 26 - R./ i jemu z art. 140 Kc winno przysługiwać w ramach nabytego udziału wyłączne prawo do korzystania z budynku Przychodni przy ul. L. 6a w L. Województwo L. było więc uprawnione do złożenia wniosku do Wojewody L. o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. Prawidłowo więc organ I instancji postąpił wydając decyzję merytoryczną w przedmiotowej sprawie, która to decyzja została uchylona zaskarżoną, decyzją organu odwoławczego wydaną, z rażącym naruszeniem przepisów wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe powoduje, iż Sąd naruszył:
1/ art. 140 Kc i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ w związku z art. 28 Kpa, polegające na pozbawieniu Województwa L. możliwości wykonywania prawa ochrony nabytego z mocy prawa współwłasności nieruchomości działki 7/3 /w części odpowiadającej według projektu podziału nieruchomości działce nr 7/5/ poł. przy ul. L. w L. przez uznanie, iż Województwo L. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...) w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w uzyskaniu której przeszkodą jest ww. decyzja z dnia 9 czerwca 1989 r.
2/ art. 140 Kc i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ w związku z art. 232, art. 235 Kc przez przyjęcie, iż istnienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nie ma znaczenia dla prawa współwłasności nieruchomości Województwa L., które to prawo Województwo L. nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., z czego Sąd wywiódł dalej, iż w tej sytuacji Województwo L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia 9 czerwca 1989 r.
3/ art. 2, art. 7 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ przez przyjęcie, że Województwu L. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a ponadto z uwagi na to, że Województwu L. nie przysługiwał w dniu wydania decyzji, co do której było prowadzone postępowanie nadzorcze, tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, ponieważ Województwo L. nie istniało w dniu jej wydania.
4/ art. 28 Kpa w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ oraz art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 2 Kpa przez przyjęcie, że Województwu L. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w części dotyczącej działki Nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./, z uwagi na to, że Województwo L. nie uzyskało decyzji deklaratoryjnej Wojewody L., o której mowa w art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a ponadto z uwagi na to, że Województwu L. nie przysługiwał w dniu wydania decyzji, co do której było prowadzone postępowanie nadzorcze, tytuł prawnorzeczowy do spornej nieruchomości, ponieważ Województwo L. nie istniało w dniu jej wydania.
Przyjęta przez Sąd interpretacja spowodowałaby, iż żaden właściciel nieruchomości nie mógłby dochodzić swoich praw tylko dlatego, że nie istniał w chwili wydawania z rażącym naruszeniem prawa decyzji administracyjnej naruszającej jego prawo własności.
Nie ulega też zdaniem skarżącego wątpliwości, iż legitymacja Województwa L. w postępowaniu nadzorczym wynika stąd, iż jest ono następcą Skarbu Państwa co do nieruchomości, którą nabyło z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. oraz z faktu, iż stało się współwłaścicielem spornej nieruchomości z mocy samego prawa. Ponadto decyzja Wojewody L. z dnia 23 grudnia 2003 r. (...) była zgodna z prawem, w świetle więc dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie było żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania, co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszenie art. 28 i art. 138 par. 2, art. 156, art. 157 Kpa oraz art. 4, art. 40, art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./ i par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu /Dz.U. nr 47 poz. 240 ze zm./. Unieważnienie decyzji ma skutki ex tunc. Stąd wyrok Sądu oddalający skargę od decyzji kasacyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spowodował, że wyrok nie może się ostać z powodu naruszenia przez Sąd przepisów prawa podanych jako podstawy skargi kasacyjnej a w szczególności z uwagi na naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej: art. 2 - zasady demokratycznego państwa prawnego, art. 7 -zasady działania organów administracji na podstawie prawa, art. 32 - równego traktowania wszystkich wobec prawa, art. 64 ust. 2 - zasady każdego do równej ochrony prawnej przysługującego mu prawa własności.
Decyzja deklaratoryjna potwierdzająca nabycie przez Województwo L. prawa własności do spornej nieruchomości jest niezbędna do podejmowania działań władczych odnośnie nabytych z mocy prawa nieruchomości /w przypadku sprzedaży, ustanowienia ograniczonych praw rzeczowych/, a nie do podejmowania środków prawnych przewidzianych w przepisach w celu uregulowania stanu prawnego do nieruchomości, w tym też do podejmowania czynności w celu unieważnienia decyzji administracyjnych w przypadkach, o których mowa w art. 156 Kpa, które utrudniają uzyskanie przez Województwo L. decyzji potwierdzającej jej nabycie nieruchomości, czy też podejmowania działań w celu ochrony prawa własności /uniemożliwienia zbycia nieruchomości stanowiących własność Województwa L./.
W świetle dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych oraz przed Sądem należy stwierdzić, iż zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie mogły mieć wątpliwości, iż Województwo L. nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. udział wynoszący 4251/7178 w prawie własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej, położonej w L. przy ul. L. 6a, oznaczonej jako działka 7/3 /arkusz mapy 8, obręb 26 - R./ - odpowiadającej według projektu podziału działce nr 7/5 oraz że Województwu z art. 140 Kc winno przysługiwać w ramach nabytego udziału wyłączne prawo do korzystania z budynku Przychodni przy ul. L. 6a w L.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa przez przyjęcie w świetle dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem, że Województwo L. nie jest współwłaścicielem nieruchomości - działki nr 7/3 przy ul. L. 6a w L. /w części dotyczącej według projektu podziału działki nr 7/5/. Sąd naruszył też art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/, przez przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem władanie obejmuje tylko władanie oparte na tytule prawnym, nie zaś stan władztwa zarówno faktycznego, jak i prawnego nad rzeczą, a także przez przyjęcie, iż Województwo L. może powoływać się w postępowaniach sądowych i administracyjnych na przysługujące mu prawo własności do nieruchomości dopiero z chwilą uzyskania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie tego mienia. Z nieuzasadnionych w świetle prawa powodów Sąd w uzasadnieniu wyroku dokonał odmiennej interpretacji pojęcia władania w świetle przesłanek z art. 60 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie władztwa faktycznego wykonywanego przez Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej co do części nieruchomości działki nr 7/3 zabudowanej budynkiem przychodni.
Przepis art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ stanowi, iż mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
Z brzmienia art. 60 ust. 1 cyt. ustawy wynika wprost, że intencją ustawodawcy było przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego własności mienia będącego we władaniu przejętych jednostek organizacyjnych, przy czym chodzi w nim zarówno o władanie faktyczne, jak i prawne nabywanego mienia. Z brzmienia tego przepisu nie wynika, by przesłanką wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez jednostki samorządu terytorialnego prawa własności mienia, niezbędne było posiadanie tytułu prawnego przez jednostki organizacyjne przejmowane przez samorządy terytorialne. Zawężająca interpretacja Sądu tego przepisu narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 78 poz. 483/ i jest sprzeczna z ratio legis tego przepisu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem władania, a nie pojęciem do których jednostki organizacyjne miały tytuł prawny w art. 60 ust. cyt. ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną było celowe, albowiem wyposażenie jednostek samorządu terytorialnego w prawo własności mienia będącego we władaniu przejmowanych przez nie jednostek organizacyjnych było niezbędne dla zapewnienia ciągłości funkcjonowania jednostek organizacyjnych przejmowanych przez te jednostki samorządu terytorialnego i zapewnienia możliwości realizacji nałożonych na nie przez ustawy zadań publicznych. Reforma administracji publicznej nie miała bowiem na celu pozbawienia mienia jednostek organizacyjnych tylko z tego powodu, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z państwowych stały się jednostkami samorządowymi i nie miały wcześniej uregulowanych spraw prawnych do nieruchomości /np. trwałego zarządu, użytkowania itp./. Przedstawiona interpretacja jest więc zgodna z wykładnią gramatyczną i funkcjonalną /ratio legis/ ww. przepisu. Błędna jest więc interpretacja przepisu art. 60 ust. 1 cyt. ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dokonana przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że nabycie przez jednostki prawa własności uzależnione jest od posiadania przez jednostki organizacyjne przejmowane przez samorządy tytułu prawnego do nieruchomości.
W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę Województwa L. i uznając, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. (...) uchylająca decyzję Wojewody L. z dnia 23 grudnia 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki Nr 7/5 jest zgodna z prawem naruszył art. 1 art. 3, art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/. Ponadto Sąd odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii nieobjętych zaskarżoną decyzją. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie, tylko uchyliła decyzję organu I instancji z powodu naruszenia przez organ I instancji art. 28 i art. 157 par. 2 Kpa, Sąd odniósł się do kwestii merytorycznych nierozstrzygniętych zaskarżoną decyzją - co do podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. (...), kwestii numeracji działek, kwestii użytkowania wieczystego nieruchomości, skutków użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego Uniwersytetowi w L. dla prawa współwłasności nieruchomości Województwa L. Sąd wskazał organom administracji publicznej, by w przypadku uzyskania przez Województwo L. decyzji deklaratoryjnej z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ rozważyły czy w postępowaniu nadzorczym Województwo L. będzie miało interes faktyczny czy prawny, biorąc pod uwagę, iż postępowanie nadzorcze odnosi się do stanu faktycznego i prawnego sprzed 1 stycznia 1999 r. Sąd zasugerował organom administracji publicznej sposób merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wyszedł więc poza zakres rozpoznawanej sprawy. Tym samym Sąd naruszył art. 134 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ w związku z art. 107 par. 1 i par. 2 Kpa. Sąd naruszył też art. 134 par. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez pogorszenie sytuacji skarżącego zaskarżonym wyrokiem w porównaniu z sytuacją wynikającą z zaskarżonej decyzji.
Nie bez znaczenia jest fakt, iż organy administracji publicznej są związane wskazaniami Sądu co do dalszego toku postępowania w sprawie - art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Takie działanie Sądu jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa.
Poza tym należy podnieść, iż uzasadnienie wyroku jest lakoniczne i nie spełnia wymogów z art. 141 par. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd winien przedstawić oprócz stanu faktycznego sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd nie przedstawił w uzasadnieniu wyroku zarzutów skarżącego, tylko ograniczył się do stwierdzenia, że Województwo L. złożyło obszerną skargę na decyzję organu II instancji. Nie wskazał, że Województwo zarzucało oprócz naruszenia przepisów wskazanych w uzasadnieniu wyroku, także naruszenie zaskarżoną decyzją art. 138 par. 2 oraz art. 28 Kpa. Nie odniósł się też Sąd w uzasadnieniu do argumentów podniesionych w skardze. Sąd nie wskazał też podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a ograniczył się wyłącznie do powołania art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 232 par. 1 Kc, oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, by Sąd dokonał subsumcji stanu prawnego pod stan faktyczny sprawy. Sąd nie wyjaśnił też, na podstawie jakich przepisów prawa podzielił stanowisko organu odwoławczego, że brak decyzji deklaratoryjnej wydanej na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stanowi przeszkodę w uznaniu Województwa L. za stronę postępowania w postępowaniu nadzorczym w przedmiocie przekazania Uniwersytetowi w zarząd nieruchomości przy ul. L. i A. w L. W uzasadnieniu wyroku Sądu zostały natomiast ujęte kwestie niezwiązane z przedmiotem rozstrzygnięcia, które pogorszyły sytuację skarżącego w postępowaniu administracyjnym objętym zaskarżoną decyzją. Wskazane w skardze naruszenie przez Sąd przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów z ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazane wyżej podstawy kasacyjne oraz ich szczegółowe uzasadnienie, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, iż w sprawie niniejszej zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi Województwa L. i uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 31 marca 2004 r. uchylającej decyzję Wojewody L. z dnia 23 grudnia 2003 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z dnia 9 czerwca 1989 r. w sprawie przekazania w odpłatny zarząd na czas nieokreślony na rzecz Uniwersytetu w L. gruntu o pow. 299.840 m2, położonego w L. przy ul. A. i L. w części dotyczącej działki nr 7/5 /arkusz mapy - 8 - obręb 26 R./. Powoduje to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oddalając skargę Województwa L. na decyzję organu odwoławczego, a także naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy niniejszej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Województwo L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2005 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do postanowień art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określone zostały w par. 2 art. 183. Odmiennie zatem niż sąd administracyjny I instancji, który rozpoznając skargę sądowoadministracyjną nie będąc związany granicami tej skargi ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem niezależnie od zarzutów i wniosków postawionych w skardze, Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny związany jest granicami skargi a więc może rozpoznać sprawę tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej a przede wszystkim w jej podstawach, chyba że wystąpią przesłanki nieważności postępowania to wówczas te Sąd niezależnie od zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych musi wziąć z urzędu pod uwagę przy rozpoznawaniu sprawy. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w cyt. art. 183 par. 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Stąd też sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 powołanej ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, lub niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać wyraźnie konkretną normę prawa materialnego czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 175 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną mogą sporządzać wyłącznie podmioty w przepisie tym wymienione a mianowicie adwokaci lub radcowie prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej także rzecznicy patentowi /obowiązku tego nie stosuje się względem osób wymienionych w par. 2 art. 175 ustawy z 30 sierpnia 2002 r./. Wymóg ten zwany "przymusem adwokackim" ma na celu zapewnienie skardze kasacyjnej odpowiedniego poziomu merytorycznego i formalnego. Od podmiotów bowiem wymienionych w ustawie jako uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej można oczekiwać znajomości procedury obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przymus adwokacki związany jest więc z wysokimi wymaganiami formalnymi jakie ustawa stawia skardze kasacyjnej i ma zabezpieczyć stronę przed ewentualnie negatywnymi skutkami jakie pociąga za sobą niezachowanie wymogów jakie omawiana ustawa stawia tego rodzaju środkom zaskarżenia. Odnosi się to m.in. do prawidłowego sformułowania podstaw kasacyjnych. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów odnoszących się do postępowania. Zarzuty postawione w podstawach kasacyjnych uznać należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za chybione.
Postępowanie administracyjne, w którym wydane decyzje skontrolował pod względem zgodności z prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 czerwca 1989 r. którą przekazano w zarząd Uniwersytetu w L. grunt o powierzchni 299.840 m2 położony w L. przy ul. A. i L. Województwo L. stroną tego postępowania nie było. W niniejszej sprawie spornym między stronami postępowania sądowoadministracyjnego było to czy Województwo L. mogło zgłosić żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności wzmiankowanej decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 czerwca 1989 r., a co za tym idzie czy żądanie to mogło stanowić podstawę do wszczęcia postępowania. Z postanowień przepisu art. 157 par. 2 Kpa wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli nie zostało wszczęte przez organ wskazany w par. 1 art. 157 Kpa z urzędu może być wszczęte tylko na żądanie strony, to znaczy podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku /prawnego/ mającego swe źródło w przepisach prawa materialnego dotyczy to postępowanie. Jak zaznaczono Województwo L. nie było stroną postępowania, w którym wydana została kwestionowana przez nie decyzja z 9 czerwca 1989 r. co nie oznacza, że nie mogłoby obecnie żądać stwierdzenia jej nieważności gdyby wykazało, że skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji dotyczą bezpośrednio jego interesu prawnego. Takiego jednak interesu dającego mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa Województwo L. w tej sprawie nie wykazało.
Województwo swe uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziały Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 czerwca 1989 r. opierało na art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ twierdząc, że na podstawie tego przepisu stało się współwłaścicielem gruntu, na którym zlokalizowany jest budynek, w którym działa Samodzielny Publiczny Akademicki Zakład Opieki Zdrowotnej w L., w stosunku do którego funkcję organu założycielskiego od 1 stycznia 1999 r. przejęło Województwo L. Otóż w świetle dokumentacji sprawy jest to pogląd błędny.
Wprawdzie Zarząd Województwa L. we wniosku z 4 stycznia 2000 r. wystąpił do Wojewody L. w trybie powołanego art. 60 ust. 1 o "przekazanie" na rzecz Województwa L. budynku, w którym znajduje się Przychodnia Samodzielnego Publicznego Akademickiego ZOZ w L. położonego w L. przy ul. L. 6a wraz z odpowiednim udziałem w nieruchomości gruntowej oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr 7, ale w odpowiedzi na ww. wystąpienie nie otrzymał jak dotąd pozytywnej decyzji Wojewody L. A tylko decyzja Wojewody L. wydana na podstawie art. 60 ust. 3 powołanej ustawy z 13 października 1998 r. - niezależnie od tego, że ma charakter deklaratoryjny - pozwalałaby Województwu L. na legitymowanie się w stosunkach zewnętrznych tytułem właściciela do spornego mienia. Zwrócić przy tym należy uwagę, że w trybie omawianego przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. jednostka samorządu terytorialnego staje się właścicielem mienia Skarbu Państwa o ile znajdowało się ono w dniu określonym w tym przepisie we władaniu państwowej jednostki organizacyjnej, którą z dniem 1 stycznia 1999 r. przejęła określona jednostka samorządu terytorialnego.
W tym momencie zaś jak wynika z dokumentacji sprawy to Uniwersytet prawnie władał sporną nieruchomością jako jej użytkownik wieczysty i właściciel budynku ujawniony w księdze wieczystej KW (...). Sytuacja w tym względzie nie zmieniła się na dzień 16 lipca 2003 r., tj. dzień złożenia przez Województwo L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 czerwca 1989 r. To zaś oznacza, że Województwo L. nie miało legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wniosek jego w tym przedmiocie mógłby być jedynie potraktowany przez Wojewodę L. jako sygnał do wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu gdyby organ ten uznał zasadność stawianych kwestionowanej decyzji zarzutów. Prawidłowe zatem w tej sprawie jest stanowisko zarówno organów administracyjnych jak i Sądu Administracyjnego I instancji, że postępowanie nadzorcze dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji, Rolnictwa i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w L. z 9 lipca 1989 r. nie mogło być wszczęte na wniosek Województwa L. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji odmawiając skarżącemu praw strony w postępowaniu nadzorczym naruszył przepisy prawa dotyczące własności oraz ochrony własności: bo prawem takim skarżący się skutecznie - jak dotąd - nie wylegitymował.
Za niezasadny uznać też należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd w zaskarżonym wyroku przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - a to art. 6, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa. Od 1 stycznia 2004 r. Sądy Administracyjne bowiem dokonują oceny legalności zaskarżonych do nich aktów i czynności wyłącznie w ramach zakreślonych przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Dokonując tej kontroli Sąd wprawdzie bada czy organ administracyjny nie naruszył powszechnie obowiązującego prawa w tym także prawa regulującego postępowanie administracyjne ale przepisów tego prawa bezpośrednio przy ocenie legalności działania organu administracji publicznej nie stosuje. Przeważająca część zarzutów skargi kasacyjnej Województwa L. dotyczy przepisów ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ a to art. 133, art. 134 par. 1 i 2, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1. Wnoszący skargę kasacyjną wymienia tę ustawę wskazując przy tym numer Dziennika Ustaw i pozycję, pod którą została ona zamieszczona w tym Dzienniku zarówno w podstawach kasacyjnych jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Problem leży w tym, że ustawa z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych zawiera jedynie 50 artykułów. Stąd też powołane w podstawach kasacyjnych rzekome przepisy tej ustawy nie wchodzą w jej skład. Do tak sformułowanych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie może się merytorycznie odnieść. Nie jest rolą tego Sądu domyślać się jaki przepis i z jakiego aktu prawnego zamierzał wskazać w podstawach kasacyjnych podmiot wnoszący skargę kasacyjną. Nie może też Sąd kasacyjny poprawiać błędów skargi kasacyjnej w tym zakresie. Tym bardziej że na rozprawie przed NSA w dniu 10 listopada 2006 r. pełnomocnik skarżącego nie sygnalizował, że w podstawach kasacyjnych zarzucających naruszenie przepisów ustawy z 25 lipca 2002 r. wkradł się błąd co do oznaczenia aktu prawnego.
W świetle powyższego skargi kasacyjnej Województwa L. nie można było uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ona oddalona.