I OSK 2598/23

I OSK 2598/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2302/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 875
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2302/22 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.183.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2023 r. sygn. I SA/Wa 2302/22 oddalił skargę S.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr DN.gn.625.183.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł S.K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:
a) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 119 pkt 2 w. zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe zastosowanie tych przepisów i skierowanie skargi do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w sytuacji gdy skarżący w skardze wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, co doprowadziło od pozbawienia skarżącego możności obrony swych praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym,
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw.z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego z dnia 30 września 2001 r. w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania (wniosek procedowany był przez okres 20 lat i 21 dni), na skutek zastosowania art 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności, do zarzutu naruszenia art. 15 zzs4 ust. 3 dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w zw. z art. 119 pkt 2 w. zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie dnia 2 lutego 2023 r. zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej sprawę skierowano na posiedzenie niejawne. W zarządzeniu wskazano, że uznając rozpoznanie sprawy za konieczne z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne w dniu 9 marca 2023 r. W związku ze skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, strony postępowania poinformowano o możliwości zgłaszania ewentualnych dodatkowych stanowisk, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Zawiadomienie o terminie posiedzenia niejawnego wraz z powyższym pouczeniem doręczono na wskazany w aktach adres kancelarii reprezentującej skarżącego kasacyjnie. Doręczenia dokonano z dniem 9 lutego 2023 r. Jednak ani do dnia posiedzenia niejawnego (9 marca 2023 r.), ani później nie zgłoszono żadnego stanowiska w sprawie, ani wniosku.
Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy covidowej (w brzmieniu na datę wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).
Z przytoczonych przepisów wynika, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) ustawodawca ustanowił, jako zasadę, przeprowadzanie rozpraw odmiejscowionych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie sprawy na rozprawie zdalnej jest możliwe tylko wtedy, gdy wszystkie strony mają możliwości techniczne uczestniczenia w niej przy użyciu aplikacji informatycznej. Jednocześnie choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Jednak należy uwzględnić, że dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc, rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2022 r. II OSK 5288/22). Należy zaakcentować, że nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Bez wątpienia zatem, w niniejszej sprawie nie może być mowy o wystąpieniu przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Strony nie zostały bowiem pozbawione możliwości obrony swych praw. Podnoszony zarzut rozpatrywać można wyłącznie w kontekście naruszenia przepisów postępowania, które nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Rozpoznanie sprawy przez Sąd pierwszej instancji nastąpiło w wyniku skierowania sprawy na termin posiedzenia niejawnego w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. W zarządzeniu o wyznaczeniu terminu posiedzenia niejawnego i wyznaczeniu składu orzekającego wskazano na brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, jednak zagwarantowano skarżącemu kasacyjnie możliwość wyrażenia swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego. Z możliwości tej strona skarżąca kasacyjnie nie skorzystała. W tej sytuacji niezasadnie, skarga kasacyjna upatruje naruszenia art. 15 zzs4ust. 3 ustawy covidowej.
W następnej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491 – dalej również jako: "ustawa zmieniająca" w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego jego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. było nieprawidłowe, gdyż zastosowany przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
W kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej wieloletniej zwłoki w rozpoznaniu złożonego wniosku wskazać trzeba, że kwestia dynamiki działań organu pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. Ustawodawca wyposażył wnioskodawców w instrumenty prawne służące zwalczaniu opieszałości organów, natomiast to rzeczą danego podmiotu pozostaje skorzystanie z przysługujących jemu praw.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. P 46/13), który wskazał na konieczność ograniczenia w czasie możliwości wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych, w celu zapewnienia stabilności porządku prawnego i ochrony zaufania obywateli do państwa.
Na podstawie przepisu art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, co do zasady, każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, a ustawa nie może zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw lub wolności. Wprowadzenie ograniczenia czasowego w możliwości wzruszenia decyzji administracyjnej nie stanowi jednak niedopuszczalnego zamknięcia drogi sądowej (art. 45 Konstytucji RP). Wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość kwestionowania decyzji administracyjnych w trybie nadzoru jest wyrazem realizacji zasady pewności prawa, która również ma swoje umocowanie konstytucyjne w art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca, ważąc konkurujące wartości, jakimi są ochrona praw jednostki przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych oraz stabilność porządku prawnego, nie pozbawił adresatów wadliwych decyzji ochrony przed skutkami wadliwych decyzji administracyjnych, a jedynie ograniczył w czasie możliwość dochodzenia tej ochrony. Ustawodawca miał prawo wprowadzić ograniczenie czasowe w tym zakresie. Prawo administracyjne, ze swojej natury, ma na celu porządkowanie życia społecznego i gospodarczego. Na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organu administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Domniemanie to upada dopiero w przypadku wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne, choć mogą być wadliwe, wywołują skutki prawne, na podstawie których podmioty prawa (zarówno osoby fizyczne, jak i prawne) podejmują dalsze działania. Brak jakichkolwiek ram czasowych na stwierdzenie nieważności decyzji oznaczałoby permanentną niepewność co do legalności dokonanych czynności i nabytych praw. W tym kontekście wypowiedział się też już kiedyś Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99) wskazując, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych.
Prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), lecz ochrona ta nie ma charakteru absolutnego. Ustawodawca jest uprawniony do wprowadzania ograniczeń, jeżeli są one uzasadnione koniecznością zapewnienia porządku publicznego oraz bezpieczeństwa prawnego. Ograniczenie czasowe możliwości wzruszenia decyzji, które stały się podstawą nabycia praw majątkowych, jest działaniem zgodnym z konstytucyjną zasadą pewności prawa oraz ochrony praw nabytych. W niniejszej sprawie, orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z 2 grudnia 1954 r. dotyczyło przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości. Upływ czasu, w jakim skarżący kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności tego orzeczenia, uzasadnia zastosowanie przepisów nowelizujących Kodeks postępowania administracyjnego, mających na celu stabilizację stosunków prawnych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zaakcentować trzeba, że Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być przecież pozorna. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo. Z tych powodów ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie oraz prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. W tym też kontekście wskazać trzeba, że odmowa zastosowania przepisu ustawy przez organy, a następnie Sąd może nastąpić wyłącznie w wypadku, gdy sąd rozpoznający sprawę nie ma wątpliwości, co do niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP, a sprzeczność ta ma charakter oczywisty, czyli gdy zachodzi sytuacja oczywistej niekonstytucyjności przepisu (por. postanowienie SN z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. III USK 268/22). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Ustawodawca, wprowadzając 30-letnią cezurę czasową, działał w ramach przysługujących mu kompetencji, dążąc do wyważenia konkurencyjnych wartości konstytucyjnych: z jednej strony ochrony praw nabytych i pewności obrotu prawnego, z drugiej zaś prawa do sądu i ochrony własności. Kodeks postępowania administracyjnego oferuje efektywny mechanizm prejudycjalnej ochrony prawnej. Zagadnienie to nie stanowi z resztą problemu właściwego wyłącznie Kodeksowi postępowania administracyjnego, ale jest znane również Ordynacji podatkowej (por. wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich do Ministra Finansów z 11 lipca 2024 r. dotyczące ograniczeń w stwierdzaniu nieważności decyzji podatkowych, bip.brpo.gov.pl). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dają możliwość w okresie od 10 do 30 lat od doręczenia decyzji zainicjowania procedury, która pozwala na stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, a zatem uzyskanie orzeczenia potwierdzającego jej niezgodność z prawem. Kodeks postępowania administracyjnego zawiera zatem procedurę o charakterze prejudycjalnym, wprowadzając jedynie cenzurę czasową skorzystania z niej. W istocie rzeczy, Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwa terminy: pierwszy - dziesięcioletni którego upływ umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego, ale wyklucza stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.) oraz drugi - trzydziestoletni, po upływie którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest już możliwe (art. 158 § 3 k.p.a.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosi się do nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ogólnej kontroli legalności aktów administracyjnych. Wprowadzenie terminu zawitego dla wszczęcia lub kontynuowania postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Fakt, że postępowanie było w toku w momencie wejścia w życie ustawy nowelizującej, nie zmienia jego charakteru jako postępowania prowadzone po upływie 30 lat od doręczenia decyzji, co zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej skutkuje jego umorzeniem z mocy prawa. Jest to rozwiązanie intertemporalne, które ma na celu szybkie uregulowanie sytuacji prawnej w sprawach toczących się od bardzo dawna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.