I OSK 259/24

I OSK 259/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Sz 872/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-10-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 872/23 w sprawie ze sprzeciwu E. S.A. w G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 872/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił sprzeciw E. S.A. w G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 30 sierpnia 2023 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2023 r. E. S.A. w G. zwróciła się o wydanie decyzji, w trybie art. 124. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), dalej powoływanej jako "u.g.n.", o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie G., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...], o powierzchni 6,51ha.
Decyzją z dnia 28 lipca 2023 r. Starosta Koszaliński ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości poprzez udzielenie inwestorowi zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, dla inwestycji polegającej na demontażu istniejącego i posadowieniu nowego stanowiska słupowego WN 110kV w nowym miejscu oraz wymianie przewodów w istniejącej napowietrznej linii energetycznej WN 110kV wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na części nieruchomości o powierzchni zajęcia: 1) w okresie budowy – 4.151m2; 2) w okresie użytkowania – 1.802m2, zgodnie z załącznikiem mapowym w skali 1:1000, stanowiącym integralną część decyzji.
Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła J.D..
Wojewoda Zachodniopomorski, decyzją z dnia 30 sierpnia 2023 r., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez brak wykazania prawidłowo przeprowadzonych rokowań, które są warunkiem wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.
Udzielając wskazówek co do dalszego postępowania, Wojewoda wskazał na konieczność zbadania, czy przed złożeniem wniosku przez inwestora z właścicielką nieruchomości przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy rokowania, stanowiące przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, E. S.A. wniosła sprzeciw, podnosząc zarzuty naruszenia:
1) przepisów prawa procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.; b) art. 8 § 1 i 2 K.p.a.; c) art. 138 § 2 K.p.a.
2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 124 ust. 1 oraz 3 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając sprzeciw przytoczył treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. i wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują ani tego w jaki sposób mają przebiegać rokowania, ani też tego, w jaki sposób należy udokumentować okoliczność, że rokowania się odbyły. Niewątpliwie powinno to nastąpić w taki sposób, aby jasne było, że rokowania się w ogóle odbyły, a także jaki był ich przedmiot. Dla wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości istotnym jest, że rokowania zakończyły się niepowodzeniem, to znaczy, że inwestor nie wyjednał zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac. Podkreślono przy tym, że wyrażenie zgody na wykonanie prac i dobrowolne udostępnienie nieruchomości przez właściciela (użytkownika wieczystego), wyklucza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Sąd, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego - strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia.
W rozpoznawanej sprawie trafnie organ odwoławczy zauważył, że prowadzone z właścicielką nieruchomości negocjacje dotyczyły służebności przesyłu, tymczasem obie instytucje prawa – zezwolenie z art. 124 ust. 1 ug.n. i służebność przesyłu, wprawdzie mają cel zbliżony, ale stanowią zupełnie odrębne regulacje prawne. Służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Z tego powodu nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami,
które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości.
Niezależnie od powyższego Sąd wskazał na podniesioną w odwołaniu okoliczność, że właścicielka nieruchomości nie sprzeciwia się jej wykorzystaniu na cele związane z koniecznością realizacji inwestycji, wskazując, że wielokrotnie wcześniej udzielała zgody na wykonywanie przez skarżącą prac na terenie jej nieruchomości. Jak wynika z odwołania, jej sprzeciw dotyczy ustanowienia służebności przesyłu i w konsekwencji dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, co z kolei potwierdza postawioną przez organ odwoławczy tezę, że rokowania dotyczyły ustanowienia służebności przesyłu i tak zostały zrozumiane przez właścicielkę nieruchomości, a nie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
W przedstawionych okolicznościach nie jest zatem jasne, czy w przypadku prawidłowo przeprowadzonych rokowań nie doszłoby do dobrowolnego udzielenia zgody na zajęcie nieruchomości, co może sugerować treść odwołania od decyzji organu I instancji, a w takiej sytuacji wydanie przez organ decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. byłoby niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zarzucając naruszenie:
I) prawa materialnego, tj.:
1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że:
a) dla spełnienia przesłanki przeprowadzenia rokowań z właścicielami wywłaszczanej nieruchomości, o której mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., konieczne jest prowadzenie obustronnych negocjacji o ściśle określonym przedmiocie, tj. obejmującym wyłącznie warunki zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jedynie w zakresie czasowego zajęcia przez zainteresowane strony, podczas gdy z ugruntowanych poglądów orzecznictwa jednoznacznie wynika, że wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań nie precyzuje okoliczności, jakie winny wystąpić poza obowiązkiem zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez stronę adresatowi propozycji rozstrzygnięcia, a nadto ustawa nie określa w sposób ścisły, czy formalistyczny przedmiotu rokowań, a przy tym rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami, a w konsekwencji uznać należy, że wszelkie negocjacje dotyczące udostępnienia
nieruchomości i jego warunków (bez względu na tytuł prawny takiego udostępnienia) winny zostać uznane za rokowania w myśl art. 124 u.g.n.;
b) jednostronna i wybiórcza w stosunku do żądania inwestora zgoda, nierealizująca jego uzewnętrznionych oczekiwań może zostać uznana za skuteczne wyrażenie zgody, uzasadniające odmowę przez organ udzielenia zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy fakt rozbieżności stanowisk stron rokowań, a tym samym brak konsensu stron co do zawarcia porozumienia, jednoznacznie przesądza o braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie, co jest równoznaczne z brakiem zgody, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a przy tym z ugruntowanego orzecznictwa wynika, że za spełnienie warunku przeprowadzenia rokowań należy uznać sytuacje, gdy:
- właściciel nieruchomości nie odpowiedział na propozycję wyrażenia zgody;
- wprost sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lub;
- sytuacje, gdy strony postawiły sobie wzajemne warunki, ale okazały się one niemożliwe do przyjęcia dla każdej z nich;
c) przedstawienie tylko jednej umowy traktowane jest jako jednostronna oferta, podczas gdy rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., niekoniecznie muszą być czymś więcej, niż jednostronną propozycją dotyczącą treści proponowanej umowy, o ile oczywiście propozycja ta zawiera wszystkie istotne elementy i warunki przyszłej umowy, a właściciel miał możliwość odnieść się do jej poszczególnych postanowień, a w efekcie propozycja spotkała się z jednoznaczną i kategoryczną odmową właściciela, który również nie przejawia konstruktywnej inicjatywy ukierunkowanej na zawarcie porozumienia cywilnoprawnego. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia;
d) przedstawienie w ramach rokowań umowy o charakterze rzeczowym, tj. służebności przesyłu jest nieprawidłowe podczas gdy zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu dla uzyskania przez inwestora trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu zgody na wykonanie prac o której mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n., zaś niewyrażenie zgody (w tym również poprzez brak odpowiedzi na złożoną ofertę) na zawarcie takiej umowy jest równoznaczne z brakiem zgody na realizację inwestycji, co wyczerpuje przesłankę z art. 124 ust. 1 u.g.n.;
e) zgoda właściciela może być wyrażona w dowolnej formie, w oderwaniu od charakteru decyzji podczas gdy decyzja ograniczająca własność wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. (i odpowiedników tego przepisu we wcześniej obowiązujących ustawach), jest trwałym tytułem prawnym do nieruchomości. Z uwagi na ten charakter decyzji, zgoda wyrażona przez właściciela nieruchomości powinna również zapewniać przedsiębiorcy taki trwały tytuł;
f) prowadzenie rokowań jedynie w celu uzyskania zgody właściciela na czasowe zajęcie jest prawidłowe, podczas gdy dopiero wymiana stanowisk między inwestorem przesyłowym, a właścicielem nieruchomości dotycząca wyrażenia przez właściciela zgody na czasowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości i obejmująca tolerowanie trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości jest prawidłowa,
co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez WSA w Szczecinie, że w sprawie nie miały miejsca rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n.;
II) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151a § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz w zw. z art. 64b P.p.s.a., art. 64e P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu, a nadto przyjęcie stanowiska organu II instancji za prawidłowe oraz niewystarczające uzasadnienie wyroku, w sytuacji gdy:
a) Wojewoda błędnie ocenił, że pomiędzy skarżącą a właścicielką nieruchomości nie doszło do rokowań podczas gdy skarżąca skierowała do właścicielki nieruchomości zaproszenia do rokowań w sprawie założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, obejmujące m.in. propozycję nadania jej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, a także jej dalszej konserwacji, remontów itp., nadaniu jej prawa do korzystania z nieruchomości wraz z prawem wejścia i wjazdu na teren odpowiednim sprzętem, znoszeniu istnienia posadowionych na nieruchomości urządzeń, nadaniu jej prawa do korzystania z nieruchomości na czas trwania robót budowlanych w zakresie niezbędnym do ich prawidłowego i bezpiecznego wykonania oraz obowiązkiem przywrócenia jej do stanu poprzedniego po zakończeniu wykonywania tych robót, a ponadto skarżąca przedstawiła projekt porozumienia, w którym przywołane kwestie zostały ujęte, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań z art. 124 ust. 3 u.g.n.;
b) Wojewoda błędnie ocenił, że inwestor zainteresowany był tylko uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości w postaci służebności przesyłu i jedynie tego zakresu dotyczyła kierowana do właścicielki korespondencja, bez odniesienia się do szczegółowej treści zaproszenia do rokowań oraz bez analizy treści przedstawionej umowy w kontekście rokowanych elementów przyszłej umowy, a także bez odniesienia się do tego jaki zakres ograniczenia w prawe własności winien być rokowany, i że dozwolony zakres ujęty był w zaproszeniu do rokowań;
c) WSA w Szczecinie dokonał ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym wskazując m.in., że "należy zwrócić uwagę, iż właścicielka nieruchomości nie sprzeciwiała się wykorzystaniu nieruchomości na cele związane z koniecznością realizacji inwestycji, i dalej [...] w przedstawionych okolicznościach nie jest zatem jasne, czy w przypadku prawidłowo przeprowadzonych rokowań nie doszłoby do dobrowolnego udzielenia zgody" nie wyjaśniając jednak w oparciu o jakie dowody dokonał ww. ustaleń;
d) organ II instancji pominął fakt, że strony nie doszły do porozumienia także w kontekście odpłatności, wprowadzenia do umowy postanowień sprzecznych z obowiązującymi przepisami, zatem forma umowy nie była zatem jedynym elementem różnicującym stanowiska stron, co doprowadziło do ustalenia przez Sąd, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy były podstawy uchylenia decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezzasadnym oddaleniem sprzeciwu.
Zważywszy na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Wojewody w całości, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;
2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi
kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw E. S.A. w G. od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zwrócić trzeba uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na niebiorących udział w postępowaniu uczestników (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18 oraz z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21).
Wobec powyższego, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy więc rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2045/18, z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18 oraz z dnia 2 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1570/21).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski rozpoznając odwołanie J. D. od decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia 28 lipca 2023 r. dostrzegł, że z przedłożonych przez E. S.A. w G. materiałów z przeprowadzonych rokowań, nie wynika, że miały miejsce rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Treść załączonych do wniosku pism dotyczyła tylko warunków ustanowienia służebności przesyłu - na podstawie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych - a nie uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Z przedstawionym stanowiskiem należy się zgodzić bowiem w toku dotychczasowego postępowania kwestie opisane zarówno przez organ odwoławczy jak i Sąd I instancji nie zostały dostatecznie wyjaśnione, co uzasadniało uchylenie decyzji Starosty Koszalińskiego z dnia 28 lipca 2023 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przywołane wady decyzji niewątpliwie świadczą o jej wydaniu z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.
Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanych przepisów wynika zatem, że rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. są skierowane na uzyskanie zgody na wykonanie prac określonych w ust. 1 tego przepisu. W związku z tym rokowania muszą zakładać podjęcie próby doprowadzenia do rozwiązania satysfakcjonującego właściciela nieruchomości. Z definicji słownikowej pojęcia rokowań wynika, że są to rozmowy mające na celu rozwiązanie sporu. Pojęciem bliskoznacznym jest pojęcie negocjacji. Negocjacje to wspólne wyjaśnienie, przedstawienie poglądów, rokowania, pertraktacje (zob. Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 1980). Rokowania to zatem prowadzenie rozmów ustalających warunki porozumienia, co w sposób oczywisty oznacza, że rokowań nie będzie stanowić jednostronne oświadczenie o zamiarze i warunkach przeprowadzenia robót. Musi to być proces dwustronny, wskazujący na poszukiwanie takiego rozwiązania, które będzie, jeżeli nie satysfakcjonujące (bo takie być nie musi), to przynajmniej akceptowalne dla obu stron. Sama propozycja warunków, na jakich właściciel nieruchomości miałby zgodzić się na wykonanie prac może stanowić co najwyżej ofertę, a więc swoiste zaproszenie do rokowań i jako taka nie stanowi jeszcze o wypełnieniu obowiązku określonego w art. 124 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2680/20).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. nie stanowiła pierwotna oferta złożona przez inwestora w piśmie z dnia 5 grudnia 2022 r., a następnie powtórzona propozycja w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r., w istocie nienegocjowalna, zwłaszcza w sytuacji, kiedy strona nie zerwała rozmów, kwestionując przede wszystkim zasadność ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości, a w konsekwencji wysokości zaproponowanego przez inwestora wynagrodzenia. We wniosku E.S.A. z dnia 26 czerwca 2023 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskazała, że przystąpiła do rokowań z właścicielką, której przysługuje prawo własności nieruchomości celem uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiono opis działań zmierzających do uzgodnienia warunków zgody na demontaż i posadowienie nowego stanowiska słupowego WN 110kV w nowym miejscu oraz wymianę przewodów napowietrznej istniejącej linii elektroenergetycznej 110kV, wyjaśniając że dotychczasowe negocjacje zarówno w formie pisemnej jak i telefonicznej nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wyrażenia zgody na wykonanie planowanych przez inwestora prac. Tymczasem treść pism skarżącej kasacyjnie z dnia 5 grudnia 2022 r. i 18 stycznia 2023 r. zatytułowanych "Zaproszenie do rokowań" wskazuje, że właścicielce nieruchomości, chociaż z powołaniem się na treść art. 124 ust. 3 u.g.n. została przedstawiona propozycja ustanowienia za wynagrodzeniem służebności przesyłu, której nie przyjęła. Wskazane pisma odwołują się do celu rokowań jakim jest uzgodnienie warunków zgody na założenie i przeprowadzenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej jednakże wskazują, że nastąpić to może poprzez zawarcie porozumienia w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla urządzeń projektowanych o określonej przez inwestora treści. Ponadto w piśmie z dnia 11 kwietnia 2023 r. informującym o zakończeniu rokowań skarżąca kasacyjnie podtrzymując swoje wcześniejsze propozycje wprost proponowane wynagrodzenie w łącznej wysokości 9.250 zł wiąże z ewentualnym wyrażeniem przez J.D. zgody za ustanowienie służebności przesyłu, nie zaś z przyzwoleniem na założenie i przeprowadzenie na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej.
Jak wynika natomiast z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, na co zasadnie zwrócił uwagę również Sąd I instancji, służebność przesyłu jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ustanawia się albo umową, albo na drodze sądowej, zaś zezwolenie ograniczające sposób korzystania z nieruchomości jest rodzajem szczególnego wywłaszczenia, dokonywanego na drodze administracyjnej. Inne zatem są przesłanki oraz tryby powstania powyższych praw. Dlatego też jeżeli podjęte rokowania dotyczyły warunków ustanowienia służebności przesyłu, a nie zgody na wykonanie prac o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., nie można przyjąć, że wymóg rokowań o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. został zachowany. Prowadzenie rokowań w sprawie ustanowienia służebności przesyłu może być prowadzone niezależnie od trybu wynikającego z art. 124 ust. 3 u.g.n., jednakże nie oznacza to, że rokowania dotyczące ustanowienia służebności przesyłu spełniają wymogi dotyczące rokowań prowadzonych w trybie art. 124 ust. 3 u.g.n., a więc rokowań związanych z istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie ograniczenia prawa własności właściciela nieruchomości. Nie można utożsamiać negocjacji, dotyczących ustanowienia służebności przesyłu z negocjacjami, które powinny poprzedzać wystąpienie z wnioskiem, a następnie wydanie decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości. Decyzje takie nie mogą bowiem pozostawiać wątpliwości co do konieczności ograniczenia prawa własności.
Przedstawione zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jak i Wojewodę Zachodniopomorskiego braki wymagają wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Braki te nie mogły być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego i wyjaśniającego (art. 136 § 1 i 2 K.p.a.). Kluczowe bowiem kwestie powinny zostać wyjaśnione przez organ I instancji, z zachowaniem możliwości jej kontroli przez organ odwoławczy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskazując na konieczność zbadania, czy przed złożeniem wniosku przez inwestora z właścicielką nieruchomości przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy rokowania, stanowiące przesłankę wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Zachodniopomorski nie stwierdził także (ani tym bardziej nie przesądził) o niezasadności wniosku E. S.A.
W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.