I OSK 2588/15

I OSK 2588/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Rafał Wolnik
Wiesław Morys
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 1050/14 - Wyrok WSA w Warszawie z 2015-05-12
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1050/14 w sprawie ze skargi D.P. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku D.P. z dnia [..] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności; 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz D.P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt: II SAB/Wa 1050/14 oddalił skargę D.P. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
D.P. w dniu 17 listopada 2014 r., w formie elektronicznej, skierował do Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o rachunkowości następującej informacji publicznej:
1) Dokumentacji Sądu Najwyższego, o której mowa w art. 10 ustawy o rachunkowości,
2) Kartoteki zapisów na kontach rachunkowych Sądu Najwyższego w 2012 r. (pliki wyeksportowane lub wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości) dotyczące następujących kont rachunkowych (art. 17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych):
a. zobowiązania;
b. środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych;
c. rozrachunków z kontrahentami;
d. operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczególnością niezbędną do celów podatkowych);
e. operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych);
f. kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów.
Wnioskodawca wskazał, że prosi o kierowanie korespondencji w tej sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej oraz zaznaczył, że "zapisy mogą być w formie pliku elektronicznego w powszechnie używanym formacie".
Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] poinformował ww., że jego wniosek nie odpowiada kryteriom określonym w art. 75 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:
1) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej,
2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przyjętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Powyżej przytoczony przepis wyklucza zdaniem Dyrektora możliwość kopiowania na żądanie osoby trzeciej zbiorów danych w rozumieniu art. 71 ustawy o rachunkowości, określonych w tym przepisie jako wymagające ochrony przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem, a czyni fakultatywnym umożliwianie osobie trzeciej jedynie do wglądu, a więc bez prawa kopiowania, fotografowania, filmowania, powielania, przepisywania lub jakiegokolwiek utrwalania tych danych, albo na terenie jednostki, albo, zupełnie wyjątkowo, poza jej siedzibą. Jak wskazał Dyrektor, w powołanym we wniosku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 882/14, Sąd w nawiązaniu m.in. do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wyraźnie wykluczył możliwość stosowania tej ustawy do wniosku o udostępnienie takich danych znajdujących się w zasobach podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy, do których dostęp limitowany jest ustawą o rachunkowości. W konsekwencji należało zdaniem Dyrektora przyjąć, że Sąd Najwyższy w przedmiocie złożonego wniosku nie mógł:
a) ani przez ewentualne nawiązanie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformować wnioskodawcy o braku, w tym przypadku prawnych możliwości udostępnienia określonych informacji w sposób i w formie, jakie zostały w nim wskazane, w połączeniu z dokonaniem innych czynności nakazanych w tym przepisie,
b) ani wydać decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy.
Wnioskodawca poinformowany został również przez Dyrektora, że interesujące go zbiory informacji finansowych zawierają także dane o osobach, do których to danych dostęp "wyjściowo" limitowany jest treścią art. 51 Konstytucji RP, co oznacza, że ewentualna zgoda na ich udostępnienie w formie – jedynie – wglądu dopuszczonego treścią art. 75 ustawy o rachunkowości wymagałaby także uprzedniego ustalenia, że taki wgląd jest usprawiedliwiony względami "niezbędności w demokratycznym państwie prawnym". W tym stanie rzeczy wniosek, jako zdaniem Dyrektora nie spełniający kryteriów formalnych określonych w art. 75 ustawy o rachunkowości, a więc jako nie mogący stać się przedmiotem zapytania o zgodę wymaganą tym przepisem, został pozostawiony przez adresata bez merytorycznego rozpoznania.
D.P. w dniu 25 listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ pismem z dnia [..] listopada 2014 r. odmówił mu udzielenia informacji w zakresie określonym w jego wniosku z dnia 17 listopada 2014 r., która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podał również, że "NSA w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. sygn. I OSK 2247/13 wskazał jedynie, że ta informacja może być udostępniona jedynie w trybie ustawy o rachunkowości. Niestety NSA skupił się w wyroku na interpretacji pojęcia "zbiory" i nie wyjaśnił, na czym miałby polegać ten odrębny tryb określony w ustawie o rachunkowości. Trzeba mieć bowiem na uwadze uchwałę NSA sygn. akt: I OSK 8/13".
Skarżący podniósł, że cała informacja o majątku i finansach jednostki pochodzi z systemu rachunkowości prowadzonej w jednostce. W skład tego systemu wchodzą dokumenty dotyczące zdarzeń majątkowych i finansowych, na podstawie których dokonuje się zapisów w księgach rachunkowych. Oznacza to, że wszystkie dokumenty dotyczące majątku lub finansów jednostki mieszczą się w pojęciu zbioru w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Z art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacje dotyczące majątku i finansów podmiotów publicznych są informacjami publicznymi. W konsekwencji, jeżeli przyjmiemy, że dostęp do tych dokumentów możliwy jest jedynie na podstawie art. 75 ustawy o rachunkowości, to dochodzimy do absurdalnego wniosku, kwestionującego prawo dostępu do dokumentów i prawo do informacji publicznej, że nie można kopiować, przesyłać elektronicznie, pocztą itp. dokumentów dotyczących majątku i finansów jednostki, bo stanowią część zbiorów, o których mowa w art. 71 ustawy o rachunkowości. Zatem podstawowa informacja o sprawach państwowych udostępniona może być tylko w siedzibie jednostki do wglądu "na miejscu".
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 17 listopada 2014 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zażądał również, aby Sąd zobowiązał organ do przedstawienia do wyłącznego wglądu Sądu informacji objętej wnioskiem.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o:
1) jej odrzucenie,
2) skierowanie tej skargi na posiedzenie niejawne dla dokonania oceny dopuszczalności jej rozpoznania przez WSA w Warszawie (ze względu na możliwy brak drogi przed sądami administracyjnymi lub na zawisłość przed sądami administracyjnymi sprawy o udostępnienie skarżącemu przez Sąd Najwyższy określonej grupy informacji), a także zasadność wzywania skarżącego do uiszczenia wpisu lub - w wypadku przyjęcia danej skargi do rozpoznania,
3) zawieszenie postępowania wywołanego tą skargą do czasu rozpoznania przez NSA w Warszawie skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Wa 882/14, oddalającego jego skargę na określone decyzje Pierwszego Prezesa SN o odmowie udostępnienia m.in. tych samych informacji, których braku udostępnienia (braku rozpoznania nowego wniosku o ich udostępnienie) dotyczy przedmiotowa skarga na bezczynność,
4) oddalenie wniosku skarżącego o przedstawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do wglądu informacji objętych wnioskiem z 17 listopada 2014 r. albowiem podlegają one ewentualnemu udostępnieniu wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości.
Pełnomocnik organu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał m.in., że mimo siedmiostronicowego uzasadnienia skargi żaden z jej wniosków nie został, choćby skromnie, umotywowany. Skarżący nie wyjaśnia w szczególności, co i w jakim terminie, w jego przekonaniu, w świetle obowiązujących unormowań prawnych powinien uczynić Sąd Najwyższy – Pierwszy Prezes Sądu po otrzymaniu przedmiotowego wniosku z 17 listopada 2014 r., a czego nie uczynił do dnia wniesienia skargi, a tym samym, do dokonania jakich czynności miałby ewentualnie zostać zobowiązany ten organ w przypadku uwzględnienia wniesionej przez niego skargi na bezczynność. Ten zasadniczy brak skargi czyni zbędnym, w ocenie pełnomocnika, omawianie i ewentualne odnoszenie się do twierdzeń skargi. Za przedwczesne uznał również ustosunkowywanie się do stanowiska prezentowanego w skardze ze względu na uzasadnienie wniosków formalnych zgłoszonych w niniejszej odpowiedzi, przy założeniu, że uwzględnienie choćby jednego z nich może prowadzić do zakończenia tej sprawy bez konieczności wypowiadania się co do istoty sporu. Skarżący nie wyjaśnił również, w ocenie pełnomocnika, dlaczego uznaje swoją obecną skargę za podlegającą merytorycznemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1050/14 oddalającego skargę, wskazał, że art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wskazuje, że dostęp do informacji publicznej może być uregulowany na odmiennych zasadach i trybie określonych w innych ustawach. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Gdy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z uwagi na inny tryb dostępu.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie nie jest sporne, iż zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, natomiast sporne jest, czy organ zasadnie uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Analizując okoliczności sprawy Sąd I instancji wskazał ponadto - uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - że przedmiotem żądania jest informacja publiczna, ale dostęp do niej ograniczają przepisy ustawy o rachunkowości, które określają zasady i tryb jej udostępnienia.
W dalszej kolejności WSA w Warszawie przedstawił, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jako dysponent żądanych przez skarżącego informacji publicznych obowiązany był ją udostępnić, ale mógł to uczynić przy zachowaniu zasad i trybu określonego w ustawie o rachunkowości, której celem jest ochrona dokumentacji rachunkowości poprzez reglamentację do jej wglądu po uprzednim uzyskaniu zgody kierownika jednostki. Sąd pierwszej instancji odnotował jednak, że o taką zgodę skarżący nie wystąpił.
Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że wniosek skarżącego dotyczył nie wglądu do dokumentów, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, ale udostępnienia żądanej informacji publicznej w formie elektronicznego zapisu, a takiej formy "wglądu" ustawa o rachunkowości nie przewiduje.
W tym stanie rzeczy organ zasadnie - w ocenie WSA w Warszawie - uznał, że wniosek skarżącego powinien być oceniany w świetle przepisów o rachunkowości, a przepisy ustawy o dostępie do informacji nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Zdaniem tego Sądu, ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej celowo uregulował możliwość dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, że może nastąpić to również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką ustawą jest w ocenie Sądu I instancji ustawa o rachunkowości.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, zdaniem Sądu I instancji nie mogły one mieć wpływu na treść orzeczenia. Skarżący kwestionuje bowiem, co do zasady regulacje prawne (ustawowe) wprowadzające ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z odrębnych przepisów, które zdaniem tego Sądu z oczywistych względów muszą mieć charakter ustawowy. Sąd I instancji nie znalazł uzasadnienia do zrealizowania wniosku skarżącego w zakresie "wglądu" do dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący. Jak wyjaśnił ten Sąd, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wniosek ten nie miał żadnego znaczenia, bowiem strony zgodnie stwierdziły, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Sąd I instancji nie podzielił też stanowiska organu w zakresie dostępu do informacji publicznej wynikającego z przepisów ustawy o rachunkowości, dodając, że ta kwestia wykracza poza zakres niniejszej sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.P. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, przyznanie kosztów postępowania za obie instancje oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 75 ustawy o rachunkowości (jak wskazał skarżący kasacyjnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie podano art. 71 ust. 1) przez nieprawidłową wykładnię przez uznanie, że informacji stanowiących część zbiorów, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości nie można udostępniać w żadnej z poniższych form:
- kopii (kserokopii) dokumentów pisemnych;
- wydruku z komputerowych baz danych (art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o rachunkowości);
- pliku elektronicznego wygenerowanego z komputerowych baz danych (z programu komputerowego do prowadzenia rachunkowości);
- skanów ww. dokumentów pisemnych do postaci pliku elektronicznego (np. format PDF);
- samodzielnego wykonania fotokopii (fotografii) dokumentów udostępnionych do wglądu w siedzibie podmiotu zobowiązanego;
2) art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieprawidłową wykładnię i niezastosowanie, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego i niewydanie decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie wskazanej przez wnioskodawcę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej D.P. podniósł, że dowiaduje się, iż podmiot zobowiązany był udostępnić dane, ale nikt nie chce wyjaśnić, w jaki sposób. Podniósł, że Sąd nie wskazał, na podstawie jakich zasad wykładni uznał, iż jedyną formą udostępniania informacji, o których mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, jest wgląd do dokumentacji na terenie podmiotu zobowiązanego (jednostki) bez możliwości fotokopii, sporządzania kserokopii, skanowania, sporządzania wydruków z komputerowych baz danych, generowania plików z komputerowych baz danych i przesłania tych dokumentów drogą elektroniczną wnioskodawcy. W ocenie skarżącego kasacyjnie nie sposób przyjąć, że ustawa o rachunkowości określa tylko jedną formę udostępniania informacji. Zaznaczył, że sama ta ustawa wymaga, aby księgi rachunkowe i zbiory prowadzone za pomocą programów komputerowych umożliwiały sporządzenie wydruków (tak art. 13 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy). Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że wnosił o przesłanie skanów dokumentów w formacie PDF. Zaznaczył, że nawet gdyby miał zapoznawać się z informacją do wglądu na terenie jednostki, to informacja zawarta w programie komputerowym i tak musiałaby być wydrukowana. Skarżący zaznaczył, że forma dostępu do informacji publicznej według wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku stanowi ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Nie jest ono w jego optyce ani konieczne, ani proporcjonalne, ani celowe.
Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że z orzecznictwa NSA wynika, że wyjątki od zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy interpretować zawężająco i stosować w takim zakresie, w jakim brak jest regulacji ustawy szczególnej. W ustawie o rachunkowości brak jest zaś uregulowania sytuacji, w jakiej formie następuje odmowa, gdy nie można udostępnić informacji w ogóle lub określonej osobie lub w określonej formie. Stąd, zdaniem skarżącego kasacyjnie, taka odmowa powinna przybrać postać decyzji administracyjnej wydanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz pozostających w związku przepisów k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Istota pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 1 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782) – dalej: u.d.i.p., w związku z art. 75 ustawy o rachunkowości (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), sprowadza się do kwestii tego, czy wniosek D.P. podlega załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, jak przyjął to organ i Sąd I instancji, czy też do jego rozpatrzenia mają zastosowanie także przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. Koresponduje z tą kwestią drugi zarzut skargi kasacyjnej, gdyż w przypadku przyjęcia zapatrywania skarżącego kasacyjnie znajdowałyby w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w zakresie odmowy udostępnienia tej informacji, która następuje w świetle tej ustawy w formie decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rachunkowości, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:
1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej,
2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów,
chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.
Przez wspomniane zbiory, zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, rozumieć należy dokumentację, o której mowa w art. 10 ust. 1, księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczono, że przepisy art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy z 1994 r. o rachunkowości zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach. Wniosek z dnia 17 listopada 2014 r. D.P. w ocenie organu, wyrażonej w piśmie Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z dnia [..] listopada 2014 r., nie dotyczył wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, lecz przesłania skanów tej dokumentacji drogą elektroniczną, w tym kartoteki zapisów na kontach rachunkowych Sądu Najwyższego w 2012 r. dotyczących określonych kont rachunkowych. Przy tym zapatrywaniu jego intencją nie było zapoznanie się fizycznie z ww. dokumentacją przez bezpośredni kontakt z jej oryginałami. Przy tej perspektywie nie byłoby podstaw do twierdzenia, że tak określona informacja publiczna podlegała udostępnieniu w trybie wglądu do dokumentacji rachunkowości Sądu Najwyższego, a także na innych zasadach niż wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten nie dotyczyłby udostępnienia "do wglądu" wnioskodawcy "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zasady wglądu do dokumentacji rachunkowości nie miałyby zastosowania w sprawie z wniosku z dnia 17 listopada 2014 r., a zatem zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w sprawie nie powinien być stosowany wówczas art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15; por. też art. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2781/14).
Z drugiej strony odnotować należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 2247/13 (por. też wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3270/14). Wskazano w nim, że w sytuacji, gdy wniosek o informację publiczną sprowadza się do żądania wglądu do ww. zbiorów, to podlega załatwieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości, nawet jeśli dokumenty te – objęte żądaniem wglądu – zostaną przekształcone.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że lektura wniosku D.P. z dnia 17 listopada 2014 r. nie pozwala na jednoznaczne określenie:
1) czy jego wolą jest uzyskanie "wglądu" do objętych wnioskiem informacji, jak stanowi art. 75 ustawy o rachunkowości, na co wskazywać może to, że wnioskodawca wnosi o udostępnienie opisanej informacji publicznej "w trybie ustawy o rachunkowości";
2) czy też pragnie on uzyskać te informacje przez ich przesłanie drogą elektroniczną w formie pliku elektronicznego, a zatem nie dokonywać wglądu w rozumieniu art. 75 ustawy o rachunkowości w oryginalne dokumenty.
W pierwszy przypadku dostęp do żądanych informacji podlega reżimowi ustawy o rachunkowości (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 2247/13; por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 3270/14). W drugim przypadku znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2075/13; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15; por. też art. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., I OSK 2781/14).
Wadliwe jest zatem odmienne zapatrywanie przedstawione w piśmie Dyrektora Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, że przepis art. 75 ustawy o rachunkowości wyklucza dostęp do informacji zawartych w źródłach opisanych w art. 71 ust. 1 w innym trybie i na innych zasadach niż wynikające z ustawy o rachunkowości. Z przepisu tego powyższy wniosek nie wynika, a przyjęta przez organ wykładnia byłaby niezgodna z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji gwarantującego prawo do informacji publicznej w formie dostępu do dokumentów. Jeżeli zatem wnioskodawca pragnie uzyskać wgląd do dokumentów, w myśl art. 75 ustawy o rachunkowości, to na terenie jednostki – wymaga to zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, zaś poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki – wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów. Jeżeli jednak intencją wnioskodawcy nie jest wgląd do tych dokumentów, lecz zapoznanie się z ich treścią np. przekazaną drogą elektroniczną, co sugerować może końcowa część wniosku, to wówczas podlegać powinien załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli zatem organ przyjął w piśmie z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..], że wniosek D.P. nie odpowiada kryteriom określonym w art. 75 ustawy o rachunkowości, to powinien był go załatwić w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jak się wydaje, w tym kierunku zmierza intencja wnioskodawcy, ujawniona jednak dopiero na etapie postępowania przed sądem administracyjnym. Tymczasem ustalić powinien ją wcześniej adresat wniosku, wzywając wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego tego jednak nie uczynił, co nie pozwala stwierdzić, aby załatwił wniosek D.P. w sposób odpowiadający prawu i dochowując powinnych czynności. Dokona ich zatem w wykonaniu niniejszego wyroku.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, przy czym istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do zobowiązania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w brzmieniu tego przepisu sprzed jego nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) w związku z treścią art. 2 tej ustawy - do rozpoznania wniosku D.P. z dnia 17 listopada 2014 r. poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń. W tym celu organ zwróci się do D.P. o jednoznaczne sprecyzowanie zakresu jego żądania i sposobu, w jaki chce się zapoznać z aktami, a następnie rozpatrzy wniosek w zależności do udzielonej odpowiedzi.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wynikała z wadliwej wykładni prawa, usprawiedliwionej częściowo istniejącym orzecznictwem, jak też niejasnością stanowiska samego wnioskodawcy, co wykluczało na tym etapie uznanie tej bezczynności za mającą miejsce w sprawie z rażącym naruszeniem prawa.
O kosztach za pierwszą i drugą instancję postępowania przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie odpowiednio art. 200 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a.