I OSK 2585/17

I OSK 2585/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Kr 392/17 - Wyrok WSA w Krakowie z 2017-07-31
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie wydane zostało z naruszeniem prawa, oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 150
art. 21 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 § 2 pkt 6, art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 392/17 w sprawie ze skargi T. P. na zarządzenie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na 2016 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta K. w stosunku do T. P. wydane zostało z naruszeniem prawa, 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 4. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 392/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę T. P. (dalej określanej jako skarżąca) i w punkcie pierwszym uchylił zarządzenie Prezydenta Miasta K.
z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podania do publicznej wiadomości ostatecznych list mieszkaniowych na rok 2016 (dalej powoływanego jako zarządzenie nr [...], w sentencji wyroku błędnie oznaczono ten numer) –
w części dotyczącej umieszczenia skarżącej na ostatecznej liście mieszkaniowej na rok 2016 stanowiącej załącznik nr [...] do tego zarządzenia, tj. w pkt. [...] załącznika,
a w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła do Prezydenta Miasta K. wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu wypowiedzenia umowy najmu jej i jej matce, M. P. Uczyniła to na druku innym niż ten zamieszczony na internetowej stronie organu, bo pozbawionym informacji, że aby wszcząć procedurę przyznania lokalu w trybie pierwszeństwa, należy złożyć stosowne podanie w tej sprawie.
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku. Skarżąca ustosunkowała się do wezwania w pismach z dni [...] i [...] marca 2016 r., załączając m.in. orzeczenie o zaliczeniu jej matki do znacznego stopnia niepełnosprawności. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ poinformował skarżącą, że nie przysługuje jej uprawnienie do ubiegania się o pomoc mieszkaniową, lecz uwzględnił argumenty zawarte w jej odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2016 r. i zmienił to stanowisko w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r.
Skarżąca otrzymała następnie zawiadomienie o projekcie list mieszkaniowych
z dnia [...] października 2016 r. i zgłosiła swoje zastrzeżenia pismem z dnia [...] listopada 2016 r., załączając do niego orzeczenie o zaliczeniu jej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności.
W świetle protokołu z dnia [...] listopada 2016 r. zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione, a skarżącej przyznano 127 punktów kwalifikacyjnych, co pozwalało na umieszczenie jej na liście mieszkaniowej pod pozycją [...]. Wpływ na tę kwalifikację miało to, że matka skarżącej jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu, porusza się na wózku inwalidzkim i ma ponad 70 lat.
Te ustalenia przyjęto w zarządzeniu nr [...] wydanym na podstawie m.in. § 6 ust. 2 pkt. 3 oraz § 2 ust. 7 i § 4 załącznika nr 2 do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń (Dziennik Urzędowy Województwa [...] poz. [...], ze zm., dalej powoływanej jako uchwała z [...] lipca 2015 r.). Zawiera ono trzy załączniki, w tym załącznik nr [...] stanowiący ostateczną listę mieszkaniową na rok 2016 r. i załącznik nr [...] będący ostateczną listą mieszkaniową na rok 2016 r. z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu, obejmującą jedynie 5 pozycji. Skarżąca umieszczono pod pozycją [...] załącznika nr [...].
Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca wezwała Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na umieszczeniu jej na niewłaściwej liście. Podkreśliła, że stosownie do § 6 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2015 r. uprawnionymi do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności jest wnioskodawca lub osoba objęta wnioskiem posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności. W konsekwencji ze względu na niepełnosprawność matki powinna ona znajdować się liście mieszkaniowej przewidzianej załącznikiem nr [...] do zarządzenia nr [...].
W odpowiedzi na wezwanie, z dnia [...] stycznia 2017 r., wyjaśniono, że ostateczna lista mieszkaniowa określająca osoby uprawnione do pierwszeństwa
w zawarciu umowy najmu jest tworzona jeden raz w danym roku kalendarzowym, przy czym na realizację tych uprawnień przeznacza się nie więcej niż 5 lokali rocznie. Niemniej umieszczenie na tej liście następuje na wniosek osoby zainteresowanej, którego skarżąca nie złożyła. Dlatego nie jest możliwa "zmiana kwalifikacji sprawy",
a skarżąca może zawrzeć umowę najmu w ramach realizacji listy mieszkaniowej, na której się znajduje.
Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność organu polegającą na umieszczeniu jej na ostatecznej liście mieszkaniowej w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] zamiast na ostatecznej liście mieszkaniowej z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu w załączniku nr [...] do tego zarządzenia, podnosząc naruszenie § 6 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2015 r. i domagając się uchylenia zaskarżonej czynności i nakazania wpisania jej na właściwą listę. Stwierdziła, że przesłanka określona w przywołanym przepisie wynikała z jej wniosku, w którym przedstawiła organowi stan zdrowia i niepełnosprawność jej matki, że organ również na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wiedział, iż przesłanka ta w jej przypadku zachodzi, oraz że uchwała z [...] lipca 2015 r. nie zobowiązywała jej do składania odrębnego wniosku w tym zakresie. Tymczasem
w wyniku umieszczenia jej na niewłaściwej liście zaoferowano jej lokal niedostosowany do osób z niepełnosprawnością narządu ruchu.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, w szczególności co do tego, że skarżąca nie złożyła wniosku o wpisanie jej na listę mieszkaniową z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie najpierw omówił zasady kontroli sądowoadministracyjnej
i powołał orzecznictwo, wedle którego zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu, a także skreślenie z tej listy należą do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.),
i podlegają tej kontroli.
Dokonując oceny zgodności z prawem zarządzenia nr [...] Sąd nawiązał do § 6 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2015 r. i uznał, że skarżąca bezspornie spełnia warunki uzasadniające ocenę jej wniosku z punktu widzenia tego przepisu, gdyż ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu uchwały i osiąga niskie dochody. Jednocześnie jednak zwrócił uwagę, że w myśl § 4 ust. 2 załącznika nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r., regulującego tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, wniosek powinien zostać złożony na stosownym druku.
Sąd zwrócił uwagę na przewidziane w § 5 – 6 załącznika nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r. środki wstępnej weryfikacji wniosku, która stosownie do § 1 ust. 2 tego załącznika powinna nastąpić co do zasady w ciągu 30 dni od jego złożenia wraz kompletem wymaganej dokumentacji. Odwołał się do § 7 przywołanego załącznika, regulującego dalszy etap procedury, czyli wstępną merytoryczną weryfikację wniosku. Zaznaczył, że weryfikacja ta polega na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą, i służy z jednej strony zgodnej z uchwałą i jednolitej realizacji zasad zawierania umów wynikających z uchwały, równemu traktowaniu wnioskujących o zawarcie umowy lokalu socjalnego, a z drugiej strony zagwarantowaniu przejrzystego, dokładnego i rzetelnego działania organu przy wykonaniu postanowień uchwały. Wniosek w świetle załącznika nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r. podlegać więc winien dokładnemu sprawdzeniu, począwszy od jego złożenia na stosownym druku, w tym skontrolowaniu, czy wnioskodawca posłużył się tego rodzaju drukiem.
Rozwijając tę myśl Sąd podkreślił, że uchwała nie zawiera żadnych postanowień odnośnie do rodzajów i form wniosku czy wniosków, stwierdził jednak
z urzędu, iż na stronie internetowej Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta [...] widnieje lista procedur realizowanych przez Wydział. Odnotował, że procedura, według której skarżąca ubiegała się o zawarcie umowy najmu, oznaczona jest symbolem ML-15 – udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (względy społeczne) i osiągania niskich dochodów i że nie wyodrębniono procedury dla osób spełniających ten warunek i ubiegających się
o zawarcie umowy najmu w pierwszej kolejności. W tym kontekście wyeksponował różnicę między wzorem formularza wniosku dla rozpatrywanej procedury, jaki zamieszczono na stronie internetowej, oraz formularzem, z jakiego skorzystała skarżąca. Sprowadzała się ona do informacji o konieczności złożenia osobnego podania przez osobę ubiegającą się o przyznanie lokalu w trybie pierwszeństwa, która zawarta była tylko w tym pierwszym formularzu. W konsekwencji podstawą ubiegania się o zawarcie umowy w tym trybie jest nie tylko złożenie wniosku na "stosownym druku", ale także "stosownego podania"
Sąd uznał, że skarżąca złożyła wniosek na druku niezgodnym z aktualnym wzorem, bo pozbawionym powyższej informacji, czego organ wskutek niezachowania należytej staranności nie dostrzegł ani podczas wstępnej weryfikacji wniosku, ani
w trakcie jego wstępnej merytorycznej weryfikacji. Zaakcentował, że organ przeszedł nadto do porządku nad tym, iż skarżąca powoływała się na niepełnosprawność matki, co uprawnia zarówno do uzyskania dodatkowej punktacji podczas oceny wniosku, jak
i do ubiegania się o zawarcie umowy najmu w trybie pierwszeństwa, a także nad jej zastrzeżeniami do projektu listy mieszkaniowej określającej osoby uprawnione do pierwszeństwa w zawarciu umowy najmu na 2016 r. Jego zdaniem organ nie powinien wprawdzie, jak twierdzi skarżąca, uwzględnić tych okoliczności z urzędu i bez jej podania rozważać umieszczenia jej na tej liście, lecz zobowiązany był do skrupulatnego przestrzegania zasad weryfikacji wniosków. Naruszenie tych zasad skutkowało błędną kwalifikacją wniosku skarżącej, a w efekcie umieszczeniem jej na liście stanowiącej załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...].
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skonstatował, że zaskarżony akt polegający na umieszczeniu skarżącej na wspomnianej liście został wydany z naruszeniem § 1 ust. 2, § 4 ust. 1, § 6 oraz § 7 ust. 1 załącznika nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r. i zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a. ten akt uchylił.
Prezydent Miasta K., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 lipca 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut materialnoprawny.
Pierwszy zarzut procesowy pełnomocnik odniósł do art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., podkreślając, że zaskarżony akt nie podlegał uchyleniu na podstawie tych przepisów.
Zarzucił zarazem naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy
z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) poprzez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, co doprowadziło do wyeliminowania z obrotu aktu zgodnego z prawem.
Ostatni zarzut procesowy dotyczył art. 134 § 2 P.p.s.a. W tym zakresie pełnomocnik stwierdził, że zaskarżony wyrok jest niekorzystny dla samej skarżącej.
Z kolei zarzut materialnoprawny podnosił błędne zastosowanie § 6 ust. 2 pkt 3 lit. a uchwały z [...] lipca 2015 r. oraz "§ 1 pkt 2, § 4 pkt 1, § 6 i § 7 pkt 1 załącznika do tej uchwały" i przyjęcie, że wniosek skarżącej nie został w sposób prawidłowy zweryfikowany i zakwalifikowany.
W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o uchylenie tego wyroku
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że skoro Sąd pierwszej instancji uznał zarządzenie nr [...] za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., to nie mógł go uchylić stosownie do art. 146 § 1 P.p.s.a., dotyczącego aktów lub czynności przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a. Następnie wyraził pogląd, że zarządzenie to nie zawiera żadnego negatywnego rozstrzygnięcia wobec skarżącej. Nie złożyła ona bowiem wniosku o zakwalifikowanie do pomocy mieszkaniowej w trybie pierwszeństwa, wymaganego w myśl § 4 ust. 2 załącznika do uchwały z [...] lipca 2015 r., toteż została ujęta w załączniku nr [...] do zarządzenia nr [...] i nie ma legitymacji do jego zaskarżenia. W efekcie uchylony pkt [...] załącznika nr [...] "de facto jest pozytywnym rozpatrzeniem wniosku skarżącej".
W związku z tym w kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wskutek zaskarżonego wyroku sytuacja skarżącej jest niekorzystna, a organ nie ma możliwości działania. Uchylono wszak akt o umieszczeniu skarżącej na liście stanowiącej załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...], co nie pozwala na złożenie jej drugiej oferty zawarcia umowy najmu, tym razem odnoszącej się do lokalu bez barier architektonicznych. Nie można również wpisać skarżącej na listę mieszkaniową z tytułu pierwszeństwa, ponieważ obejmuje ona nie więcej niż 5 lokali rocznie,
a wszystkim osobom, które się na tej liście znalazły, złożono ofertę zawarcia umowy.
Pełnomocnik nie zgodził się też z oceną Sądu pierwszej instancji co do wadliwie przeprowadzonej weryfikacji wniosku skarżącej. Wskazał, że korespondencja wystosowana przez organ w sprawie zaktualizowania wniosku nie została przez nią podjęta, wobec czego fakt, iż złożyła ona ten wniosek na niewłaściwym druku, wynikał z okoliczności niezależnych od organu. Tym samym jednak skarżąca nie złożyła wniosku o zakwalifikowanie do pomocy mieszkaniowej w trybie pierwszeństwa i objęto ją "ogólną" listą mieszkaniową, podczas gdy pula mieszkań rozdysponowywanych na preferencyjnych zasadach została wyczerpana, co spowodowało zresztą nieodwracalne skutki prawne łączące się z zawartymi umowami najmu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Należy bowiem uwzględnić jej zarzuty procesowe w zakresie, w jakim kwestionują treść i podstawę prawną rozstrzygnięcia podjętego zaskarżonym wyrokiem, jako że pomyłka Sądu pierwszej instancji w tej materii jest oczywista. Zastosował on mianowicie art. 146 § 1 P.p.s.a., stanowiący, że sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis ten przewiduje zatem środki, po które sąd administracyjny może sięgnąć w razie, gdy przedmiotem przeprowadzanej przez niego kontroli sądowoadministracyjnej są akty lub czynności organu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a P.p.s.a., tj. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające
i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a). Tymczasem w niniejszej sprawie skargę wniesiono na akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.,
tj. umieszczenie skarżącej na liście mieszkaniowej, co Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął i odnotował w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Środek, jaki przysługuje sądowi administracyjnemu w razie uwzględnienia takiej skargi, określono w art. 147
§ 1 P.p.s.a. i polega on na stwierdzeniu nieważności aktu w całości lub w części albo stwierdzeniu, że akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W analizowanym przypadku takim przepisem szczególnym jest art. 94 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) ustanawiający zasadę, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że zachodzą wymienione w nim okoliczności. Fakt, że zaskarżonym wyrokiem, który został wydany przed upływem terminu jednego roku od dnia podjęcia zarządzenia nr [...], uchylono to zarządzenie w części powoduje, iż już tylko z tego powodu zaskarżony wyrok nie może się ostać. Niewątpliwie narusza on bowiem art. 146 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej.
Nie oznacza to wszelako, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie również w pozostałej części. Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem organu, że Sąd pierwszej nie tylko zastosował niewłaściwy środek, ale również uczynił to w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli zarządzenia nr [...], w oparciu
o błędne wnioski co do zgodności tego aktu z prawem. Sąd wykazał się przecież wnikliwością i inicjatywą, nie ograniczył się jedynie do analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, sięgnął do materiałów powszechnie dostępnych na internetowej stronie organu i dokładnie porównał formularz, którym posłużyła się skarżąca, z tym zamieszczonym na stronie. Na tej podstawie dostrzegł istotną okoliczność, która uszła uwadze organu, mianowicie, że skarżąca nie skorzystała
z tego ostatniego formularza i w efekcie nie złożyła wniosku na stosownym druku, jak tego wymaga § 4 ust. 2 załącznika nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r., regulującego tryb rozpatrywania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, skądinąd nieoznaczonego należycie w skardze kasacyjnej. Słusznie Sąd przyjął bowiem, że takim stosownym drukiem musi być druk dostępny na stronach internetowych organu, skoro uchwała z [...] lipca 2015 r. nie zawiera żadnych postanowień na ten temat, nie określając ani rodzajów obowiązujących druków, ani ich formy. Zasadnie również podkreślił, że uchwała z [...] lipca 2015 r. nie przewiduje zastrzeżenia, iż osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu na zasadach pierwszeństwa powinna wnieść odrębne podanie. Wynikało to wyłącznie z druku "stosownego". Jeżeli zatem skarżąca złożyła wniosek na druku pozbawionym tej informacji, to w praktyce nie mogła mieć świadomości, że wniosek nie może – niejako sam przez się – doprowadzić do umieszczenia jej na liście mieszkaniowej z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu. Podzielić zaś wypada pogląd Sądu pierwszej instancji, że bezsprzecznie było to jej zamiarem, wyrażonym wprost w zastrzeżeniach do projektu list mieszkaniowych, oraz że okoliczność ta powinna skłonić organ do ustalenia przyczyny, dla której nie złożyła ona podania potrzebnego w tym zakresie. Brak należytej staranności organu spowodował niedostrzeżenie braków wniosku skarżącej polegającego na złożeniu go na niewłaściwym druku i w efekcie pozbawił ją możliwości dopełnienia tego formalnego warunku.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji wytknął organowi niedopełnienie obowiązków ustanowionych w załączniku nr [...] do uchwały z [...] lipca 2015 r., sprowadzających się do ścisłej, wielostopniowej weryfikacji wniosku, także pod względem formalnym. W myśl § 5 ust. 1 załącznika w przypadku złożenia wniosku, który nie spełnia wymogów formalnych wskazanych w § 4 – a więc także przewidzianego w ust. 2 tego przepisu wymogu złożenia wniosku na stosownym druku – wzywa się wnioskodawcę do ich uzupełnienia. Jest poza sporem, że w przypadku skarżącej naruszono te przepisy. Tego poważnego błędu organ nie naprawił także podczas wstępnej merytorycznej kontroli wniosku, w trakcie której wedle § 7 ust. 1 i 3 rozpatrywanego załącznika miał stwierdzić w oparciu o całokształt informacji oraz dokumentacji pozostającej do jego dyspozycji, czy skarżąca spełnia kryteria określone uchwałą z [...] lipca 2015 r. Nie zauważył wszak, że dokumentacja ta obejmuje wniosek, który nie został złożony na stosownym druku, oraz np. orzeczenie w sprawie niepełnosprawności matki skarżącej pozwalające nie tylko na przyznanie jej odpowiedniej ilości punktów kwalifikacyjnych, ale i ocenę sytuacji skarżącej pod kątem umieszczenia jej na liście mieszkaniowej
z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu. Niepodobna przy tym przychylić się do argumentu wypowiedzianego w skardze kasacyjnej, że powyższy stan rzeczy jest wynikiem okoliczności niezależnych od organu, w szczególności tego, iż skarżąca nie odebrała wystosowanego do niej wezwania. Wezwanie to przecież dotyczyło innych braków wniosku skarżącej niż ten polegający na złożeniu wniosku na niestosownym druku.
W świetle dotychczasowych spostrzeżeń bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, skoro Sąd dokonał kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o kryterium zgodności z prawem, oraz zarzut materialnoprawny, odniesiony zresztą w części do przepisów procesowych, bo normujących tryb postępowania w przedmiocie wniosków o pomoc mieszkaniową.
Nie można też uwzględnić zarzutu podnoszącego wydanie orzeczenia niekorzystnego dla skarżącej wbrew zakazowi wynikającemu z art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd stwierdzając bowiem niezgodność zaskarżonego zarządzenia nr [...]
z prawem, zobowiązany był zastosować wobec niego przysługujący mu środek, czyli usunąć go z obrotu prawnego (stwierdzić jego nieważność). Mógł to jednak uczynić jedynie w części, w jakiej akt ten naruszał interes prawny skarżącej, gdyż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie uprawniało skarżącą do zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego i wyznaczyło granice sprawy sądowoadministracyjnej, w której sądy te są uprawnione do orzeczenia. Sąd administracyjny nie mógł stwierdzić nieważności załącznika nr [...] do zarządzenia nr [...], zawierającego ostateczną listę mieszkaniową na rok 2016 r. z tytułu pierwszeństwa zawarcia umowy najmu, ponieważ skarżąca nie została na tej liście umieszczona, a jej skarga nie upoważnia sądu administracyjnego do zbadania, czy zachodziły podstawy do umieszczenia na tej liście osób, które się na niej znalazły. Sąd nie jest władny również do zobowiązania organu jednostki samorządu terytorialnego do uzupełnienia listy, czy szerzej do wydania aktu określonej treści.
Eliminacja aktu w zaskarżonej części, czyli tej o wpisaniu skarżącej na ostateczną listę mieszkaniową na rok 2016 (załącznik nr [...] do zarządzenia nr [...]) rzeczywiście oznacza, że skarżąca nie znajduje się na żadnej z list będących załącznikami do zarządzenia nr [...], co jednak tylko pozornie pogarsza jej prawne położenie. Usunięcie naruszenia prawa orzeczeniem sądu administracyjnego mającego charakter kasatoryjny nakłada bowiem na organ, który się tego naruszenia dopuścił, obowiązek podjęcia działań celem zastosowania się do wskazań sądu i przywrócenia stanu rzeczy, jaki będzie prawu odpowiadał. Oczywiście, działania te w niniejszej sprawie nie mogą polegać na umieszczeniu skarżącej na listach mieszkaniowych za 2016, które muszą być uznane za zamknięte. Niemniej organ jest zobowiązany dążyć do realizacji uprawnienia skarżącej do zawarcia umowy najmu w stosownej kolejności. Wymaga to po pierwsze przeprowadzenia właściwej weryfikacji jej wniosku, zarówno formalnej, obejmującej rodzaj formularza wniosku
i czynności niezbędne do precyzyjnego wyjaśnienia jego osnowy, jak i merytorycznej, dotyczącej ustalenia przesłanek mających wpływ na treść wspomnianych uprawnień. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ winien złożyć skarżącej ofertę zawarcia umowy najmu adekwatną do jego wyników.
W powyższej sytuacji należy zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a., o co pełnomocnik organu wniósł w skardze kasacyjnej, choć miał na myśli odmienne rozstrzygnięcie. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny
w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Jak dowiedziono wyżej, zaskarżony wyrok musi być uchylony, gdyż Sąd pierwszej instancji błędnie uchylił zarządzenie nr [...], zamiast stwierdzić jego nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak w pełni ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do niezgodności tego zarządzenia z prawem w zaskarżonej części i wskazał organowi sposób, w jaki powinien naprawić spowodowane przez niego naruszenie prawa. Z uwagi wszelako na fakt, że od podjęcia zarządzenia nr [...] upłynął już rok, wedle przytoczonego art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można stwierdzić nieważności tego zarządzenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie pierwszym i stwierdził, że zaskarżone zarządzenie
w stosunku do skarżącej wydane zostało z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie, w tym odnoszącym się do zwrotu kosztów postępowania zasądzonego
w punkcie 2 zaskarżonego wyroku, stosownie do art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Zgodnie z art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił natomiast od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na zasadzie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, który to odstąpienie umożliwia. Skargę kasacyjną organu uwzględniono wszak tylko z powodu przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji błędnej podstawy rozstrzygnięcia, podzielono zaś
w całości ocenę Sądu, że organ ten naruszył prawo wydając zaskarżone zarządzenie.