I OSK 2580/23

I OSK 2580/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 7/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-16
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36, art, 123 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 7/23 w sprawie ze skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz H. R. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, oddalił skargę H.R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
Pismem z 4 sierpnia 2021 r. H. R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]w prawo własności.
Po rozpoznaniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2021 r. I SAB/Wa 267/21: 1. zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] w obrębie [...]w prawo własności - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej H. R. sumę pieniężną w kwocie 500 złotych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 listopada 2022 r. I OSK 983/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu NSA zwrócił uwagę, że Sąd I instancji wskazał że wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu 17 grudnia 2019 r. i od tego momentu, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy określony w niniejszej sprawie treścią art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 904 ze zm.), to jest 4 miesiące od dnia otrzymania przez organ stosownego wniosku. Tymczasem do dnia orzekania przez Sąd I instancji Prezydent m. st. Warszawy nie wydał stosownego zaświadczenia ani też nie odmówił jego wydania, co zdaniem Sądu I instancji stanowi o zasadności skargi. NSA wskazał, że skoro organ administracji publicznej jest uprawniony z mocy art. 36 § 1 k.p.a. do wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, to nie można mówić przed upływem terminu wyznaczonego w tym trybie, że organ jest bezczynny. Prawidłowa kontrola sposobu prowadzenia postępowania przez organ administracji, wykonywana w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność, winna zatem polegać na ustaleniu, czy w sytuacji niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisu szczególnego (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - z ustawy o przekształceniu) organ dokonał czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Dopiero w przypadku niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ zasadne jest zarzucanie organowi bezczynności.
NSA podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał ustaleń dotyczących tego, czy organ działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy oraz czy wyznaczony w taki sposób termin został przekroczony przez organ. Nie dokonał również oceny zasadności zastosowania normy zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. Nie wiadomo zatem, czy rzeczywiście organ był bezczynny, a jeżeli tak, to od jakiej daty. Brak ustalenia długotrwałości bezczynności organu uniemożliwia przy tym siłą rzeczy ocenę, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustaleń dotyczących bezczynności nie można zastępować ustaleniami wskazującymi na prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę ogólną szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).
W zaleceniach NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę dokona ustaleń dotyczących daty, w której organ stał się bezczynny, oraz w przypadku stwierdzenia bezczynności oceni, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiednie do dokonanych ustaleń i ocen.
Rozpoznając ponownie sprawę i oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie ustalonym przepisami procedury administracyjnej terminie nie podjął on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, czy innego aktu. Do tego rodzaju wniosków prowadzi definicja bezczynności sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Dla jej stwierdzenia nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) i stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona efektem rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu organ właściwy wydaje zaświadczenia na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od otrzymania wniosku.
NSA podniósł, że Sąd I instancji nie dokonał ustaleń dotyczących tego, czy organ działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy oraz czy wyznaczony w taki sposób termin został przekroczony przez organ. Zatem, czy rzeczywiście organ był bezczynny.
Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] nr [...] wpłynął 17 grudnia 2019 r. Postanowieniem z 1 lipca 2020 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, w którym nie ma samodzielnych lokali oraz, że w dniu 1 stycznia 2019 r. stanowiła i stanowi siedzibę osób prawnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 1 lipca 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Akta przekazane zostały Prezydentowi m.st. Warszawy 26 stycznia 2021 r., tak więc czteromiesięczny termin z art. 4 ust. 2 ustawy upływał 26 maja 2021 r.
Organ I instancji ustalił, że 1 stycznia 2019 r. nieruchomość była użytkowana w sposób niemieszkalny (jako agencja ubezpieczeniowa i kancelaria brokerska) przez podmioty; [...].
Wobec tego w terminie otwartym do wydania zaświadczenia, pismami z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r., organ wystąpił do pełnomocnika skarżącej o przedłożenie do akt sprawy m.in. kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych z powyższymi spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji.
W odpowiedzi pismem z 12 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej odmówił przedłożenia dokumentów, wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi.
Wobec powyższego pismem z 10 sierpnia 2021 r. organ, w celu załatwienia sprawy, wystąpił do Przewodniczącej XIII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego o przekazanie kopii dokumentacji składanej przez ww. spółki, w szczególności dokumentów, które potwierdziłyby uprawnienia do korzystania z przedmiotowej nieruchomości, o czym poinformowany został również pełnomocnik.
Pismem z 4 sierpnia 2021 r. H. R. złożyła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku z 17 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie. Skarga wpłynęła do organu 9 sierpnia 2021 r.
Organ stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. poinformował wnioskodawczynię o przyczynach niezałatwienia sprawy pismami z 2 kwietnia 2021 r. i 1 lipca 2021 r., tj braku kopii uwierzytelnionych umów najmu zawartych ze spółkami, mającymi siedziby pod adresem przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 stycznia 2019 r. Jednocześnie wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia do akt sprawy tych dokumentów oraz poinformował, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji.
Pismem z 12 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej odmówił przedłożenia dokumentów wskazując przy tym, że znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, dostępny również organowi.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym.
Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna.
Wprawdzie przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jednakże nie może to oznaczać obciążenia organu nieograniczonym obowiązkiem poszukiwania faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności w sytuacji, gdy strona, nawet pomimo wezwań organu, nie przedstawia żądanych dokumentów.
Trudno odmowę przedłożenia dokumentów o które zawraca się organ nawet gdy znajdują się one w aktach rejestrowych spółki, które stanowią rejestr jawny, nazwać wykonaniem wezwania organu.
Organ poinformował stronę, że wydanie rozstrzygnięcia nastąpi w terminie 21 dni od przekazania niezbędnej dokumentacji. Mimo to strona nie przekazała organowi dokumentów, o które się zwracał. Wobec tego wskazany 21 dniowy termin nie rozpoczął biegu.
W terminie wynikającym z ustawy o przekształceniu, organ dokonał czynności, o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a., i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. 21 dni od dnia przekazania niezbędnej dokumentacji organowi. Strona odmówiła organowi przekazała dokumentów, o które się zwracał. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi, ze przekroczył wyznaczony przez siebie termin na załatwienie sprawy.
Dokonując oceny, czy doszło do bezczynności organu w załatwieniu sprawy, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i braku zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ i jakie podejmował dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania.
Strona pismem z 12 lipca 2021 odmówiła organowi złożenia niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, a następnie 4 sierpnia 2021 r. złożyła skargę na bezczynność organu. W tych okolicznościach trudno takie zachowanie strony nazwać lojalnym współdziałaniem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych.
Zasadne jest zarzucanie organowi bezczynności dopiero w przypadku niezałatwienia sprawy pomimo upływu terminu wyznaczonego przez organ. W okolicznościach sprawy niniejszej nie można wskazać daty, w której organ stał się bezczynny, bo taka sytuacja nie miała miejsca.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2023 r. I SAB/Wa 7/23, wniosła H. R.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. poprzez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, dotyczącego nieruchomości skarżącej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako działka ew. nr 69 w obrębie [...] (KW nr [...]) i oddalenie skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy czynności podejmowane przez organ w celu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie zaświadczenia były pozorne i pozbawione jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, a zatem wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 k.p.a. pismami z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. nowych terminów załatwienia sprawy było nieuzasadnione i zbędne. Tym samym, organ uchybił terminowi do załatwienia sprawy, co świadczy o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania, o którym mowa w pkt 1 powyżej i oddalenie skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy organ zaniechał przedłużania terminów załatwienia sprawy w formie postanowień. Tym samym organ uchybił terminowi do załatwienia sprawy, co świadczy o bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 12 § 1 ab initio k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do oceny prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania, o którym mowa w pkt 1 powyżej, tylko pod względem bezczynności organu, pomimo objęcia skargą H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i występowania w sprawie przewlekłości postępowania administracyjnego, co doprowadziło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez przedwczesne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi H. R. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy zgodnie z żądaniem skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Mimo, że konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nasuwa wiele zastrzeżeń, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 4 i art. 36 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że "tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe" (wyrok NSA z 17.05.2023 r. III FSK 967/22, LEX nr 3598059). W tym wypadku tę ostatnią uwagę odnieść należy do pierwszego zarzutu. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej w odniesieniu do art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 k.p.a. stwierdził, że ich naruszenie polega na tym, że wyznaczenie przez organ w trybie art. 36 k.p.a. pismami z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. nowych terminów załatwienia sprawy było nieuzasadnione i zbędne. Co prawda w trybie skargi na bezczynność nie podlega ocenie zasadność "wskazania nowego terminu załatwienia sprawy" (co podlega kontroli przy skardze na przewlekłość postępowania, o czym szerzej za chwilę), tym niemniej uznać należy, że wyznaczenie przez organ nowego terminu załatwienia sprawy w taki sposób, jak uczyniono to w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r., było nieskuteczne, co bezpośrednio przekłada się na ocenę bezczynności organu.
Przypomnieć należy ogólnie (co będzie miało znaczenie przy ocenie innych zarzutów skargi kasacyjnej), że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). W tym wypadku przepisem szczególnym jest art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu, który stanowi, że organ właściwy wydaje zaświadczenia na wniosek właściciela w terminie 4 miesięcy od otrzymania wniosku.
Punktem wyjścia do dalszych rozważań należy uczynić rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. W wyroku z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. - także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79).
Usiłując wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r., organ posłużył się zwrotem, że rozstrzygnięcie zostanie podjęte w terminie 21 dni od udzielenia odpowiedzi na powyższe pisma, w których żądano przedstawienia umów najmu ze spółkami mającymi siedzibę na przedmiotowej nieruchomości. W istocie nowy termin załatwienia sprawy nie został wyznaczony, bowiem brak odpowiedzi strony oznaczałby brak końcowego terminu załatwienia sprawy. "Nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. (tj. w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a." (wyrok NSA z 21.06.1996 r. I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97). Przy czym sam obowiązek nałożony na stronę w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. może budzić wątpliwości w świetle orzecznictwa, gdzie podnosi się m. in., że "w tego typu sprawach organy administracji nie mają kompetencji do kwestionowania prawidłowości wpisów w księgach wieczystych, czy też wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Zatem organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" (zob. wyrok NSA z 26.11.2021 r. I OSK 793/21). Niezależnie od tego, czy powyższy pogląd jest poprawny, to ostatecznie organ sam zdobył żądane od strony informacje "z innych rejestrów", nie wyznaczając w istocie końcowego terminu załatwienia sprawy. Jak wskazano już wyżej, brak przedłożenia przez stronę dokumentów żądanych w pismach z 2 kwietnia 2021 r. i z 1 lipca 2021 r. nie otwierał w ogóle biegu dwudziestojednodniowego terminu wskazanego przez organ, co w konsekwencji oznacza, że organ nie wyznaczył końcowego terminu załatwienia sprawy.
To zaś powoduje, że organ był związany szczególnym ustawowym terminem załatwienia sprawy, wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o przekształceniu. Ten zaś upłynął 26 maja 2021 r. (cztery miesiące od zwrotu akt organowi). Jak wyjaśniono wyżej, stan bezczynności zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W chwili orzekania przez Sąd I instancji organ był zatem bezczynny, więc skarga na bezczynność nie mogła podlegać oddaleniu. Nie jest przy tym poprawna teza Sądu I instancji, że "ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy, a nie tylko rachunkowo obliczonego czasu jego trwania" (str. 9 uzasadnienia). Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to jest konieczne jest obecnie przesłanką przewlekłości postępowania, a nie bezczynności organu, a w tej sprawie mieliśmy do czynienia ze skargą na bezczynność. To jest też odpowiedź na zarzut trzeci skargi kasacyjnej, który w tej sytuacji uznać należy za nieusprawiedliwiony.
Do wydania rozstrzygnięcia na gruncie art. 149 p.p.s.a., poza stwierdzeniem bezczynności organu, niezbędna jest wiedza o aktualnym stanie sprawy, tj. czy organ wydał już zaświadczenie lub postanowienie o odmowie, w jakim terminie, bowiem od tego zależy możliwość zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), jak i ocena charakteru bezczynności organu (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz przesłanki innych rozstrzygnięć, na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a.
Z tego powodu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), po uprzednim ustaleniu przez ten Sąd aktualnego stanu sprawy. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.