I OSK 258/22

I OSK 258/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Po 466/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-12-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 466/21 w sprawie ze skargi V.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od skarżącej V.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 360,00 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 466/21, po rozpoznaniu skargi V. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. odmawiającą V. B. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem J. B..
Kolegium podało, że J. B.jest żonaty, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.) obowiązek małżonki opieki i alimentacji względem współmałżonka ustaje tylko, gdy ma ona orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym. Tymczasem W. B. legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.
WSA uznał, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i uznanie, że uzasadnioną podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowi samo nieposiadanie przez małżonka osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności jest niewystarczające dla zrekonstruowania normy prawnej wyrażonej treścią tego przepisu. Sąd Wojewódzki powołał się na prezentowane przez część judykatury stanowisko, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny, by ten obowiązek wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana alimentacyjnie w dalszej kolejności. Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest dyskryminujące traktowanie osób pozostających w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na obiektywne okoliczności nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, względem osób, które w związku małżeńskim nie pozostają.
Sąd I instancji podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne ma za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie, zdejmując tym samym z Państwa obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych formach. Sąd zwrócił uwagę, że W. B., małżonka wymagającego opieki J. B., skończyła [...] lat i przewlekle choruje, co skutkowało wydaniem orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Sąd Wojewódzki, zarzucając Kolegium błędną wykładnię prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczającą się do wykładni językowej, wskazał na nieprawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że Kolegium – jak wynika z decyzji – nie kwestionowało wynikających ze zgromadzonych materiałów okoliczności, że Skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem w sposób trwały, stały i ciągły oraz faktu rezygnacji przez nią z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaną opieką. Wobec tego, nakazał organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnienie przedstawionej przez Sąd wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, dotyczącego ustalenia stanu zdrowia W. B. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnie opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] zaskarżyło wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami w toku postępowania administracyjnego, a nie tylko poprzez okazanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 153 w zw. z art. 141 § 4 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w ten sposób, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania, polegające na nałożeniu obowiązku ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stanu zdrowia W. B., są niewykonalne i nie odpowiadają prawu;
3) co z kolei doprowadziło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu i zarazem na braku zastosowania art. 151 p.p.s.a.
Wniesiono o uchylenie w całości powołanego wyżej wyroku i o oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącej według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a,, a nadto zrzeczono się rozprawy na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca V.B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona nie żądała jej przeprowadzenia, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Uwzględniając tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Mając na uwadze przedmiot sprawy, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. . W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 (dostępną w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Uwzględniając przywołaną uchwałę NSA, co do której skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się powodów do jej kwestionowania, zaznaczyć należy, że w sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, a która faktycznie – w miejsce tego współmałżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Za usprawiedliwiony należy więc uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie stoi na przeszkodzie w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego córce. Skarżąca jako córka J.B. należała do osób o których mowa w art. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc dla przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego konieczne byłoby spełnienie przez nią oprócz przesłanek, o których mowa w tym przepisie również legitymowanie się przez W. B., współmałżonkę osoby wymagającej opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie nie było spornym, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji matka Skarżącej, W. B. nie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznaczało to, że Skarżąca nie spełniała przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Prawidłowość stanowiska Kolegium potwierdzona została przywołaną wyżej uchwałą, podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny już po wydaniu zaskarżonego wyroku.
Wobec treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., mającego zastosowanie w niniejszej sprawie i jego wykładni, organ orzekający w sprawie nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie stanu zdrowia W. B. pod kątem możliwości sprawowania przez nią samodzielnie opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tym samym, zasadne okazały się również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty powołane w ramach naruszenia przepisów postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 zdanie pierwsze oraz art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł jak w sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.