I OSK 2579/23

I OSK 2579/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2278/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 5, art. 7, art. 8
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2001 nr 102 poz 1122
§ 61 ust. 1 i 3
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2278/22 w sprawie ze skargi P. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. nr KOC/3805/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2278/22 oddalił skargę P.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 lipca 2022 r. nr KOC/3805/Zs/22 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego w zw. z § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 roku w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122 z późn. zm.; dalej jako: Rozporządzenie) przez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się w Warszawie przy ul. S., z wyłączeniem lokali mieszkalnych o numerach [...], [...], [...], [...], [...] odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 Dekretu warszawskiego jest możliwe wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta m. st. Warszawy, wydanej w trybie art. 7 Dekretu warszawskiego, rozstrzygającej o przyznaniu albo odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego (obecnie prawa własności) do nieruchomości, gdy tymczasem żaden przepis prawa nie uzależnia wydania przedmiotowego zaświadczenia od istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej Prezydenta m. st. Warszawy wydanej w trybie art. 7 Dekretu warszawskiego, zaś Prezydent m. st. Warszawy stan prawny budynku przy ul. S. jest władny określić na podstawie innych dokumentów w posiadaniu których pozostaje.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego w zw. z art. 8 Dekretu warszawskiego w zw. z § 61 ust. 1 Rozporządzenia przez ich błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że dopiero ostateczne zakończenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego przez poprzednika prawnego skarżącego, co do nieruchomości znajdującej się przy ul. S. w Warszawie pozwoli uzyskać jednoznaczną wiedzę na temat statusu prawnego budynku znajdującego się na nieruchomości, podczas gdy status prawny budynku znajdującego się przy ul. S. jest już znany albowiem został ukształtowany ostateczną decyzją administracyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 listopada 2011 roku (znak: KOC/2380/Go/ll) stwierdzającą nieważność, w części niezwiązanej z własnością lokali mieszkalnych o numerach 5, 6, 9, 10 i 14, orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 20 kwietnia 1967 roku (znak: GT-III-II-6/S/86/67) odmawiającego następcom prawnym byłego właściciela ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. S., która to decyzja administracyjna w powiązaniu z normą prawną wynikającą z art. 5 i 8 Dekretu warszawskiego pozwala stwierdzić, że prawo własności budynku przy ul. S. w części niesprzedanej, nadal przysługuje spadkobiercom S.B., zaś sam budynek nie stanowi części składowej gruntu.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 61 ust. 1 i 3 Rozporządzenia w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego przez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że uzyskanie zaświadczenia o stanie prawnym budynku, a w konsekwencji skuteczne złożenie wniosku o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości budynkowej jest możliwe dopiero po wydaniu przez Prezydenta m. st. Warszawy ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającej wniosek dekretowy złożony w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego albowiem tego rodzaju decyzja administracyjna definitywnie rozstrzyga o stanie prawnym budynku, podczas gdy prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów prawa prowadzi do odmiennego wniosku, a mianowicie, że wydanie zaświadczenia o stanie prawnym budynku oraz założenie księgi wieczystej dla nieruchomości budynkowej jest możliwe także w okresie między złożeniem wniosku w trybie art. 7 ust. 1 Dekretu warszawskiego, a jego ostatecznym rozpoznaniem przez Prezydenta m. st. Warszawy.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego, kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu, tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 roku sygn. akt: I OSK 2175/21 na wykazanie faktu, że prawo własności niesprzedanej części budynku przy ul. S. w Warszawie przysługuje spadkobiercom S.B. - przedwojennego właściciela nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 - dalej jako: "Dekret") w zw. z § 61 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz.U. nr 102, poz. 1122 - dalej jako: "Rozporządzenie"), są niezasadne.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest de facto ustalenie, czy w obowiązującym porządku prawnym, w świetle toczącego się postępowania administracyjnego w trybie art. 7 Dekretu, organ administracji publicznej dysponuje wystarczającymi, bezspornymi i utrwalonymi w posiadanych rejestrach lub danych, podstawami do wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") w zw. z § 61 ust. 1 Rozporządzenia, stwierdzającego, że budynek położony w Warszawie przy ul. S. (w zakresie niesprzedanych lokali) odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 Dekretu warszawskiego, tj. pozostaje własnością dotychczasowych właścicieli gruntu. Oś sporu koncentruje się wokół kwestii, czy stwierdzenie nieważności (ze skutkiem ex tunc) orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z 20 kwietnia 1967 r. odmawiającego przyznania prawa do gruntu (co przywróciło stan prawny budynku do czasowej własności dotychczasowych właścicieli na podstawie art. 5 Dekretu, do czasu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego) stanowi wystarczającą, pewną i bezdyskusyjną podstawę dla organu do wydania żądanego zaświadczenia, w sytuacji gdy wniosek dekretowy z 1948 r. nie został ostatecznie rozstrzygnięty i toczy się w tej sprawie ponowne postępowanie. Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę, przyjmując, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia postępowania dekretowego uniemożliwia wydanie zaświadczenia w tym przedmiocie, jako że status prawny budynku nie jest w pełni ukształtowany i pewny.
Przystępując do szczegółowego rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 Dekretu w zw. z § 61 ust. 1 Rozporządzenia, polegającego na błędnym przyjęciu, że wydanie zaświadczenia jest możliwe wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 7 Dekretu, podczas gdy, zdaniem skarżącego, organ jest władny określić stan prawny budynku na podstawie innych posiadanych dokumentów. Zarzut ten jest bezzasadny. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w art. 217–218 k.p.a., jest postępowaniem uproszczonym, w którym organ administracji publicznej potwierdza jedynie fakty albo stan prawny, które wynikają z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie rozstrzyga spornych kwestii. Wartość zaświadczenia polega na potwierdzeniu stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych, a nie na dokonywaniu skomplikowanych ustaleń faktycznych i ocen prawnych. W niniejszej sprawie, pomimo że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. I OSK 2175/21, trafnie ocenił stan materialnoprawny w świetle Dekretu i skutków stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. (polegający na przywróceniu czasowej własności budynku spadkobiercom z mocy art. 5 Dekretu, do czasu rozstrzygnięcia wniosku), to jednak ten stan prawny nie jest na tyle bezdyskusyjny i utrwalony w ostatecznym akcie administracyjnym, by mógł stanowić podstawę do wydania zaświadczenia. Aktualnie w obrocie prawnym mamy do czynienia z sytuacją zawisłego (niesfinalizowanego) postępowania dekretowego wszczętego wnioskiem z 1948 r., które powróciło do ponownego rozpoznania po stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1967 r. Brak jest zatem ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 7 Dekretu. Konsekwencją tego jest niepewność co do finalnego statusu prawnego budynku, który w każdym momencie może ulec zmianie w zależności od nowej decyzji merytorycznej rozstrzygającej wniosek dekretowy. Organ nie może uprzedzać rozstrzygnięcia tego postępowania, wydając zaświadczenie, które de facto przesądzałoby o korzystnym dla skarżącego wyniku. Taka czynność stałaby w sprzeczności z naturą zaświadczenia oraz z zasadą legalizmu. Brak jest w aktach organu ostatecznego dokumentu, który by w sposób pewny i definitywny przesądzał, że budynek w dacie wydania zaświadczenia na pewno nie przeszedł na własność Gminy w myśl art. 8 Dekretu. Sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. (ze skutkiem ex tunc) przywraca stan prawny, w którym budynek odpowiada warunkom art. 5 Dekretu, ale ten stan jest tymczasowy i warunkowy, i nie został ujęty w akcie kończącym postępowanie.
Podobnie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 5 i art. 8 Dekretu w zw. z § 61 ust. 1 Rozporządzenia, w którym skarżący argumentuje, że status prawny budynku jest już znany i wynika z decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia z 1967 r. w powiązaniu z art. 5 i 8 Dekretu, co pozwala stwierdzić, że prawo własności budynku nadal przysługuje spadkobiercom. Mimo że, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I OSK 2175/21, skutek stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej jest taki, że orzeczenie to jest traktowane jako nieistniejące od początku, co powoduje, że budynek znów należy traktować jako pozostający (tymczasowo) własnością spadkobierców dawnego właściciela z mocy art. 5 Dekretu, to jednak sam fakt stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy gruntu i nie rozstrzyga ostatecznie o statusie budynku. Stwierdzenie nieważności decyzji z 1967 r. przywróciło stan prawny do etapu, gdy wniosek dekretowy jest do rozpoznania. Dopóki organ nie wyda nowej decyzji rozstrzygającej wniosek dekretowy, nie można z całą pewnością stwierdzić, jaki będzie ostateczny los prawny gruntu i budynku, a więc nie można przyjąć, że status prawny jest "jednoznaczny" w rozumieniu art. 217 k.p.a. Uznanie, że budynek pozostaje własnością spadkobierców, opiera się na skomplikowanej analizie skutków prawnych stwierdzenia nieważności oraz interpretacji art. 5 i 8 Dekretu w kontekście toczącego się postępowania, co przekracza ramy i uproszczony charakter postępowania zaświadczeniowego, które ma służyć jedynie urzędowemu potwierdzeniu stanu prawnego, który musi być jasny, pewny i niewymagający interpretacji w trybie rozstrzygania sporu. Sąd Najwyższy w wyroku z 25 października 2012 r., sygn. I CSK 160/12, wyraził podobne stanowisko. Wobec toczącego się postępowania dekretowego, stan prawny budynku nie jest stanem ostatecznie ukształtowanym i pewnym, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia.
Wreszcie, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 61 ust. 1 i 3 Rozporządzenia w zw. z art. 5 Dekretu, w którym skarżący dowodzi, że założenie księgi wieczystej dla nieruchomości budynkowej i wydanie zaświadczenia jest możliwe w okresie między złożeniem wniosku dekretowego a jego ostatecznym rozpoznaniem, o czym świadczy treść § 61 ust. 3 Rozporządzenia. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama możliwość założenia księgi wieczystej nie przesądza o obowiązku organu wydania zaświadczenia, gdy stan prawny budynków nie jest ostatecznie ukształtowany i bezsporny. Przepis § 61 ust. 1 Rozporządzenia nadal wymaga stwierdzenia właściwego organu, że budynek odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 Dekretu. Jak już wykazano, ze względu na zawisłość postępowania dekretowego, organ nie dysponuje w swoich rejestrach i danych ostateczną podstawą prawną do potwierdzenia stanu własności budynku. Treść § 61 ust. 3 Rozporządzenia jedynie reguluje dalsze losy księgi wieczystej w zależności od ostatecznego wyniku postępowania dekretowego (zamknięcie w przypadku odmowy lub przeniesienie wpisów w przypadku oddania gruntu w użytkowanie wieczyste), co tylko potwierdza warunkowy i tymczasowy charakter statusu prawnego budynku w tym okresie. Wykładnia tego przepisu, zgodnie z regułą systemową i celowościową, nie może prowadzić do wniosku, że uchyla on konieczność spełnienia wymogu pewności stanu prawnego, wymaganego w postępowaniu zaświadczeniowym. Wydanie zaświadczenia musi być poprzedzone ustaleniem, że żądana okoliczność, dotycząca stanu prawnego, jest jednoznacznie wykazana dokumentami znajdującymi się w posiadaniu organu i nie budzi wątpliwości, co w sytuacji toczącego się postępowania dekretowego nie ma miejsca. Potwierdza to dotychczasowe orzecznictwo, np. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 602/17, zgodnie z którym w sytuacji nieważności decyzji dekretowej i ponownego procedowania wniosku, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia przed zakończeniem tego postępowania.
W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że organ administracji publicznej, z uwagi na brak ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego, zasadnie odmówił wydania zaświadczenia, ponieważ nie dysponował bezspornymi i utrwalonymi w dokumentacji danymi do potwierdzenia stanu własności budynku, a wydanie zaświadczenia stanowiłoby w istocie uprzedzenie rozstrzygnięcia spornej sprawy w toczącym się postępowaniu dekretowym, co jest niezgodne z naturą zaświadczenia.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.