I OSK 257/24

I OSK 257/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Sz 600/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174 pkt 1, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 600/23 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2023 r., nr SKO/PA/430/965/2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 600/23, oddalił skargę A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 27 kwietnia 2023 r., nr SKO/PA/430/965/2023, w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Burmistrz Polic decyzją z 16 stycznia 2023 r., nr DUO.4116.78.4.2023:
- w pkt 1) ustalił odpłatność A. Z. (dalej – skarżący, skarżący kasacyjnie) za pobyt matki L. S. w [...] Domu Opieki "[...]" w [...] w ten sposób, że:
1) od 1 października 2022 r. do 30 października 2022 r. w kwocie 2.082,30 zł,
2) od 1 listopada 2022 r. do 31 listopada 2022 r. w kwocie 2.607,91 zł,
3) od 1 grudnia 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 1.648,18 zł miesięcznie;
4) od dnia 1 lutego 2023 r. w kwocie 444,69 zł miesięcznie.
- w pkt 2) zwolnił częściowo skarżącego z ponoszenia odpłatności, za pobyt matki w [...] Domu Opieki "[...]" w [...] w ten sposób, że:
1) od 1 października 2022 r. do dnia 30 października 2022 r. w kwocie 1.082 30 zł,
2) od 1 listopada 2022 r. do 31 listopada 2022 r. w kwocie 1.607,91 zł;
3) od 1 grudnia 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 1.148,18 zł.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z 27 kwietnia 2023 r., nr SKO/Pa/430/965/2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał niespornych ustaleń, iż:
1) decyzją z 19 stycznia 2010 r. L. S. została skierowana do [...] Domu Opieki "[...]" w [...];
2) decyzją z 25 marca 2010 r., z późniejszymi zmianami, została ustalona odpłatność L. S. za pobyt w dps, w wysokości 70 % jej dochodu, która od 1 kwietnia 2022 r. wynosi 1.382,09 zł miesięcznie;
3) matka L. S., K. N., zgodnie z umową zawartą 17 grudnia 2019 r., zobowiązała się do ponoszenia odpłatności za pobyt córki w dps w kwocie 525,61 zł miesięcznie. Następnie w 2 stycznia 2020 r. zwróciła się z prośbą o częściowe zwolnienie jej z opłaty za pobyt córki, skutkiem czego, decyzją z 3 lutego 2020 r. została częściowo zwolniona z odpłatności za pobyt córki w dps w kwocie 125,61 zł miesięcznie. W związku z powyższym Aneksem do umowy zawartym z 4 marca 2020 r. K. N. począwszy od dnia 1 stycznia 2020 r. wnosiła opłatę za pobyt córki w domu pomocy społecznej w kwocie 400,00 zł miesięcznie. Jednakże od 1 listopada 2022 r. nie jest zobowiązana do dalszego ponoszenia odpłatności z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej i rodzinnej, albowiem w jej rodzinie dochód na osobę nie przekracza 300% kryterium dochodowego, tj. 1800,00 zł;
4) na podstawie Zarządzenia Nr 6 Starosty Mrągowskiego z 27 stycznia 2022 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w [...] Domu Opieki "[...]" w [...] wynosi 3.990.00 zł. Opłata, jaką wnosi matka skarżącego - i jaką wnosiła babcia - nie pokrywa pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w dps, wobec czego Gmina Police przekazywała na konto tego Domu tytułem opłaty za okres:
a. do dnia 31 października 2022 r. kwotę 2.207,91 zł,
b. od dnia 1 listopada 2022 r. kwotę 2.607,91 zł miesięcznie.
W ocenie Kolegium, nie budzi wątpliwości, że skarżący jest osobą zobowiązaną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej – u.p.s.) do ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Skarżący nie odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i został on przeprowadzony, jednak odmówił podpisania umowy w trybie art. 103 ust 2 u.p.s. W takim przypadku dla ustalenia wysokości odpłatności znajduje zastosowanie art. 61 ust. 2d u.p.s., zgodnie z którym w przypadku odmowy zawarcia umowy przez osoby zobowiązane wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.
Kolegium wskazało, że skarżący zamieszkuje w dwupokojowym mieszkaniu z zasobów komunalnych, którego najemcą jest jego matka L. S. Do 31 grudnia 2022 r. był zatrudniony w firmie [...] Co, LTD w [...] na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Dochód uzyskany w miesiącu wrześniu 2022 r. wyniósł 5.415,70 zł, w miesiącu październiku 5.097,51 zł. Podczas wywiadu środowiskowego skarżący wyraził zgodę na ponoszenie odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie nie większej niż 300 zł miesięcznie, powołując się na konieczność spłaty rat kredytu w wysokości po 2.897,48 zł miesięcznie, zaciągniętego w kwocie 100.000,00 zł na remont i wyposażenie mieszkania. Ponoszone opłaty związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą ok. 747,35 zł miesięcznie, tj. czynsz 533,97 zł, gaz 114,70 zł (co 3 miesiące), energia elektryczna 176,33 zł (co 2 miesiące), tv 86,99 zł, telefon 77 zł. Skarżący oświadczył, że choruje na cukrzycę typu II, na leki i paski do glukometru, wydaje do 170 zł miesięcznie. Skarżący jednak nie udokumentował wydatków związanych z kosztami leczenia.
Kolegium wskazało także, że skarżący w dniu 16 listopada 2022 r. złożył wniosek o częściowe zwolnienie z tego obowiązku. 29 listopada 2022 r. przesłany został skarżącemu projekt umowy w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt matki w [...] Domu Opieki "[...]" w [...]. W odpowiedzi przesłanej w dniu 14 grudnia 2022 r. skarżący stwierdził, że nie zgadza się na zawarcie umowy, podając, że jego wynagrodzenie w miesiącu wrześniu i października 2022 r. było wyższe niż obecne z powodu godzin nadliczbowych. Z zaświadczenia o dochodach uzyskanych w miesiącu listopadzie 2022 r. dochód skarżącego wynosi 3.976,18 zł. Z umowy o pracę na czas nieokreślony zawartej w dniu 1 kwietnia 2021 r. wynika, że stałe wynagrodzenie skarżącego wynosi 5.340 zł brutto. Umowa ta została rozwiązana na mocy porozumienia stron z dniem 31 grudnia 2022 r. W dniu 27 grudnia 2022 r. skarżący złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na ponoszenie opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej wyższej niż 300 zł miesięcznie oraz, że od stycznia 2023 r. otrzymał propozycję pracy od obecnego pracodawcy, lecz na innym stanowisku za mniejsze wynagrodzenie na czas określony, tj. do czerwca 2023 r.
Wobec powyższego ustalono, że dochód skarżącego wyniósł: we wrześniu 2022 r. - 5.415,70 zł, co stanowi 698 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (776 zł), w październiku 2022 r. - 5.097,51 zł, co stanowi 658 % ww. kryterium, w listopadzie 2022 r. - 3.976,18 zł co stanowi 512% w/w kryterium, zaś od stycznia 2023 r. - 3.950,00 brutto, czyli 2.772,69 zł netto, co stanowi 357 % ww. kryterium. Różnica między kwotą 2.328,00 zł (300% kryterium dochodowego - 3 x 776 zł), a dochodem strony wynosiła zatem: we wrześniu 2022 r. - 3.087,70 zł, w październiku 2022 r. - 2.769,51 zł, w listopadzie 2022r. 1.648.18 zł, zaś od stycznia 2023 r. - 444,69 zł i są to maksymalne kwoty, którymi może być strona obciążona.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że brak jest w ustalonym stanie faktycznym podstaw do całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w dps, natomiast słusznym było uwzględnić wniosek skarżącego o częściowe zwolnienie z tej odpłatności, biorąc pod uwagę sytuację dochodową i osobistą strony.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 600/23, skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż matka skarżącego została umieszczona w dps w 2013 r. i dotychczas skarżący nie partycypował w finansowaniu jej kosztów utrzymania w powyższej placówce. Skarżący odmówił zawarcia umowy w powyższym zakresie, a w toku postępowania administracyjnego oświadczał, iż jest gotów partycypować w kosztach utrzymania matki w wysokości 300 zł i domagał się zwolnienia z opłaty w pozostałym zakresie. Należycie ustalono, iż skarżący należy do kręgu osób określonych w art. 61 ust. 1 u.p.s., a także to, że jego dochód w okresie objętym postępowaniem przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 u.p.s.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego okresu, na jaki może być ustalona opłata, Sąd wyjaśnił, że z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, wynika jedynie, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.
Sąd wskazał, że na zasadzie art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wprowadza bezwzględny obowiązek ponoszenia odpłatności przez mieszkańca domu w wysokości 70% swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta, a wniesioną przez niego opłatą mają obowiązek pokryć odpowiednio małżonek, zstępni przed wstępnymi, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania (art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Ustalenie opłaty za pobyt w dps jest obligatoryjne. Z brzmienia art. 61 ust. 2 pkt 2 i ust. 2d u.p.s. wynika jasno, że opłaty uiszczane są albo na podstawie umów zawieranych w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., albo (w przypadku niewyrażenia zgody na zawarcie umowy) w drodze decyzji. Sąd podkreślił, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w dps od małżonka, zstępnych czy wstępnych mieszkańca domu pomocy społecznej są takie same przy zawieraniu umowy, jak i wydawaniu decyzji. Potwierdza to brzmienie art. 61 ust. 2d u.p.s. W art. 61 u.p.s. ustawodawca wskazał kolejność zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w dps i kryteria brane pod uwagę przy ustaleniu tego obowiązku. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s. gmina wnosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. Na podstawie tego przepisu gmina jest obowiązana ponosić opłaty za pobyt w dps, gdy zostanie ustalone, że podmioty wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie są w stanie pokryć pełnych kosztów utrzymania mieszkańca dps. Ustalenie takie powinno znaleźć wyraz w zawartej umowie lub wydanej decyzji. Inną sytuacją jest niewywiązywanie się przez zobowiązanych z ustalonej umownie lub w drodze decyzji odpłatności za pobyt w dps. W takim przypadku gmina wnosi opłaty zastępczo (art. 61 ust. 3 u.p.s.) i może dochodzić ich zwrotu zgodnie z art. 104 ust. 3 u.p.s.
Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżący zamieszkujący w mieszkaniu swojej matki umieszczonej w dps musiał wiedzieć, że opłat związanych z jej utrzymaniem nie ponosił wcześniej jedynie z uwagi na nieprzekroczenie 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Stąd, jeśli jego dochody wzrosły winien liczyć się z koniecznością partycypacji w kosztach utrzymania swojej matki na zasadach opisanych powyżej. W konsekwencji dopuszczalnym było ustalenie opłaty począwszy od października 2022 r. Organ w swojej decyzji działał z należytą wnikliwością weryfikując dochody skarżącego w poszczególnych miesiącach i dostosowując w tym zakresie wysokość opłaty do uzyskiwanych dochodów. Wnikliwie też zweryfikowano sytuację majątkową i rodzinną skarżącego.
W sytuacji, w której skarżący w toku postępowania wystąpił o częściowe zwolnienie opłaty za pobyt matki w dps, zasadnym i dopuszczalnym było jednoczesne rozpatrzenie powyższego wniosku.
Sąd zauważył, że w myśl art. 103 ust. 2 u.p.s., który ma też zastosowanie do opłaty ustalanej na podstawie decyzji, wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Przepis ten pozwala organowi na ocenę możliwości zobowiązanego, a tym samym miarkowanie obowiązku ponoszenia odpłatności z uwagi na sytuację dochodową, rodzinną, majątkową i bytową zobowiązanego.
W badanej sprawie skarżący wskazywał, iż jego możliwości płatnicze ogranicza konieczność spłaty kredytu zaciągniętego - według jego oświadczenia - 23 sierpnia 2022 r., przy czym podkreślał, iż umowa z bankiem została zawarta w okresie przed otrzymaniem zawiadomienia z dnia 20 października 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki w dps. Skarżący nie przełożył umowy kredytu, stąd jego twierdzenia nie poddają się kontroli. Jedynym dowodem na powyższą okoliczność jest przedłożony przez skarżącego "Harmonogram Spłaty Kredytu Gotówkowego", z którego wynika, że został on opracowany dla okresu od 15 listopada 2022 r. do 15 października 2026 r. i w takim okresie skarżący zobowiązał się płacić raty stałe w kwocie 2.897,48 zł. Jak przyjął organ I instancji opisywany przez skarżącego remont miał dotyczyć mieszkania komunalnego, którego głównym najemcą jest matka skarżącego, a od około 30 lat nie było ono odnawiane. Jak racjonalnie przyjął organ nie była to sytuacja, która nie pozwalała na dalsze zamieszkanie. Przy czym na etapie postępowania administracyjnego trafnie też dostrzeżono, iż żadnych wydatków finansowanych kredytem skarżący nie udokumentował.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ w dopuszczalny sposób ustalił skarżącemu kwotę zwolnienia z opłaty za pobyt matki w dps, a dla oceny możliwości płatniczych skarżącego w świetle przedstawionej argumentacji i dowodów nie mogło mieć znaczenia, że zaciągnął on wysoki kredyt gotówkowy w okresie, w którym jego dochody w istotny sposób wzrosły. Z wyjaśnień skarżącego nie wynikało, aby faktycznie konieczne było dokonanie pilnych nieprzewidzianych wydatków, a opisywane przez niego wydatki na polepszenie warunków zamieszkania – nawet w razie przyjęcia za wiarygodne jego oświadczeń w tym zakresie - nie pozwalają na odliczenie takich wydatków od dochodu ani na zastosowanie ulgi z tego tytułu. Skarżący powinien mieć świadomość ciążącego na nim wobec matki obowiązku alimentacyjnego i zapewnienia właściwej opieki szczególnie w sytuacji, gdy w zakresie zaspokajania swoich potrzeb mieszkaniowych korzysta z jej majątku. Skarżący nie wykazał też, aby podejmował jakiekolwiek działania zmierzające do zmniejszenia zaciągniętych rat kredytu, co mogłoby następować choćby poprzez przedłużenie okresu jego spłaty. Sąd miał przy tym na względzie, że zwolnienie skarżącego z ponoszenia opłat za pobyt matki w dps powoduje, iż są one ponoszone w jego zastępstwie przez wszystkich podatników. Powyższe powinno następować jedynie w uzasadnionych i wyjątkowych przypadkach i może powodować przerzucenia ponad miarę ciężaru utrzymania mieszkańca dps na społeczeństwo. W realiach sprawy, w ocenie Sądu, nie sposób dopatrzyć się podstaw do uznania, że skarżący może wnosić opłatę tylko w kwocie 300 zł miesięcznie, skoro w żaden poddający się kontroli sposób nie wykazał takiej wartości jako "kwoty granicznej" - natomiast podawał ją jako oczekiwaną wartość, niezależnie od faktycznie uzyskiwanych dochodów w danym miesiącu.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1) art. 61 ust. 2d u.p.s., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż przepis ten uprawnia organ administracyjny do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej również za okres sprzed daty wydania ww. decyzji, podczas gdy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wymaga uprzedniej konkretyzacji i indywidualizacji w odniesieniu do osoby z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., a w konsekwencji nie jest możliwym obciążenie skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłat za okresy wcześniejsze, gdy na osobie tej nie ciążyło jeszcze skonkretyzowane zobowiązanie wynikające z ww. przepisu,
2) art. 64 u.p.s. w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż okoliczność uprzedniego zawarcia umowy kredytu gotówkowego przez osobę z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności skarżącego za pobyt L. S. w domu opieki społecznej, nie stanowi przesłanki do całkowitego zwolnienia z konieczności ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej nawet w sytuacji, w której po uwzględnieniu konieczności spłaty miesięcznej raty kredytu środki pozostające do dyspozycji skarżącego nie przekroczą kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej w rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 257/24, umorzył postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej – p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na określonym w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 2d i art. 64 u.p.s. w zw. z art. 7 k.p.a.
W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów odnoszących się do poczynionych przez organy orzekające ustaleń faktycznych. Nie zakwestionowano zatem ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji.
Wyjaśnić należy, że zasady dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zostały uregulowane w art. 54 – 66 u.p.s.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej.
W myśl art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem, że ogłoszony średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, może być niższy niż obliczony zgodnie z art. 6 pkt 15 u.p.s., jednak pod warunkiem zapewnienia realizacji zadań na poziomie obowiązującego standardu (ust. 3).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Stosownie do ust. 2 art. 61 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Nietrafny okazał się sformułowany w pkt 1) zarzut skargi kasacyjnej. Wskazać bowiem należy, iż w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, stwierdzono, że obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dokonując wykładni przepisów dotyczących obowiązku ponoszenia opłaty należy mieć również na uwadze, aby przyjęte rozwiązania realizowały podstawową zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek ponoszenia opłaty powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Podkreślono także przy tym, że to ustawodawca zdecydował, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd zawarty w powyższej uchwale.
Zatem, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, możliwe i dopuszczalne było wydanie przez organy orzekające rozstrzygnięcia obejmującego swym zakresem okres wcześniejszy, albowiem, jak wprost wskazano w uzasadnieniu powyższej uchwały, samo zobowiązanie do ponoszenia opłaty istnieje począwszy od dnia powstania obowiązku, który powstał z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Zaś wydana na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. decyzja konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego.
Niezasadny okazał się również sformułowany w pkt 2 zarzut skargi kasacyjnej.
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Zwolnienie z tego obowiązku stanowi odstępstwo od zasady.
Jak stanowi art. 64 u.p.s. osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu; 7) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty.
Z powołanego przepisu wynika, że procedura dotycząca zwolnienia inicjowana jest na wniosek osób wnoszących opłatę lub obowiązanych do jej wnoszenia, a zwolnienie to ma charakter fakultatywny, zależy od uznania administracyjnego organu, może mieć charakter całkowity lub częściowy, zaś zaistnienie przesłanek ustawowych nie oznacza automatycznego zwolnienia z obowiązku uiszczania opłat.
Podkreślenia wymaga, że sądowa kontrola decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy przy wydaniu decyzji nie doszło do przekroczenia jego granic. Oznacza to, że nawet spełnienie przesłanek, wskazanych w danym przepisie (w tym przypadku art. 64 u.p.s.), nie powoduje niejako automatycznego działania organu w postaci wydania decyzji pozytywnej, a jedynie daje mu możliwość podjęcia takiego rozstrzygnięcia.
Zauważyć także trzeba, że organ obowiązany jest zbadać sytuację wnioskodawcy w kontekście przesłanek wskazanych w art. 64 u.p.s., ale może uwzględnić także inne okoliczności niż wskazane w przepisie, uznając je za szczególnie uzasadnione. Muszą to być okoliczności szczególnie uzasadnione i związane z wyjątkową lub trudną sytuacją rodzinną, osobistą czy majątkową podmiotu ubiegającego się o zwolnienie.
Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji - całego społeczeństwa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy orzekające, częściowo zwalniając skarżącego z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, przy tym dokonały wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Nie naruszyły przepisów prawa materialnego będących podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Nie można uznać, że organy nie kwalifikując sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, jako uzasadniającej do całkowitego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, lecz jedynie uzasadniającej częściowe zwolnienie z tego obowiązku, naruszyły granice uznania administracyjnego.
Przedmiotem analizy organów była zarówno sytuacja osobista, jak i majątkowa, skarżącego, w tym jego możliwości zarobkowe i finansowe.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy orzekające rozważyły wszystkie istotne okoliczności związane z sytuacją majątkową i osobistą skarżącego, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, iż na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności, które przemawiałyby za całkowitym zwolnieniem skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej jego matki.
Odnosząc się do sytuacji majątkowej skarżącego nie można pominąć tego, że w oświadczeniu z 16 listopada 2022 r., złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, jak również we wniosku z 16 listopada 2022 r. o częściowe zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłatności, wskazał, że w ubiegłym roku, tj. 2021 r., zaciągnął kredyt na remont i wyposażenie mieszkania. Jednak skarżący nie przedłożył organowi umowy kredytowej. Z notatki pracownika socjalnego wynika, że skarżący na powyższy cel zaciągnął kredyt w wysokości 100.000 zł. Zauważyć należy, że zaciągnięcie w 2021 r. powyższego kredytu nie stanowiło dla skarżącego przeszkody w zaciągnięciu kolejnego kredytu gotówkowego w kwocie 118.901,88 zł, przy całkowitej kwocie do zapłaty wynoszącej 166.878,25 zł. Fakt zawarcia ostatniego kredytu skarżący udokumentował dołączając do odwołania od decyzji organu I instancji kopię umowy kredytu gotówkowego nr [...] z 23 sierpnia 2022 r.
Podkreślenia wymaga, że organy orzekające, mając na uwadze sytuację osobistą i majątkową skarżącego, częściowo zwolniły go z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w samej decyzji ustalającej wysokość tej opłaty. Kwoty zwolnienia są znaczne i wynoszą: w październiku 2022 r. – 1.082,30 zł w przy kwocie odpłatności 2.082,30 zł; w listopadzie 2022 r. – 1607,91 zł przy kwocie odpłatności 2.607,91 zł, w grudniu 2022 r. i styczniu 2023 r. – 1.148,18 zł przy kwocie odpłatności 1.648,18 zł.
Zauważyć należy, że matka skarżącego została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z 19 stycznia 2010 r., a w [...] Domu Opieki "[...]" w [...] przebywa od marca 2010 r. Skarżący mieszka w mieszkaniu komunalnym, którego głównym najemcą jest jego matka. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji w okresie jej pobytu w domu pomocy społecznej kilkakrotnie przeprowadzano ze skarżącym wywiady środowiskowe w celu ustalenia jego możliwości do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Każdorazowo dochód skarżącego nie przekraczał 300% kryterium dochodowego, dlatego też nie był zobowiązywany do ponoszenia opłaty. W takiej sytuacji skarżący miał niewątpliwie świadomość i wiedzę o spoczywającym na nim ustawowym obowiązku ponoszenia opłaty na pobyt matki we wzmiankowanym domu pomocy społecznej oraz, że jedyną przyczyną powodującą nieobciążanie go tą opłatą była wysokość jego dochodu. Dlatego też, w razie wzrostu dochodu ponad 300% kryterium dochodowego skarżący powinien spodziewać się, że jego obowiązek odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej zostanie uaktualniony. Podkreślenia wymaga, że realizacja prywatnych zobowiązań skarżącego wynikających z umowy kredytowej nie może wyprzedzać jego ustawowych zobowiązań dotyczących odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Całkowite zwolnienie skarżącego z ponoszenia tej odpłatności prowadziłoby do nieuzasadnionego okolicznościami przerzucenia tego ciężaru na jednostkę samorządu terytorialnego, w sytuacji, w której budżet tej jednostki na cele pomocy społecznej, jest ograniczony.
W świetle tych okolicznościach stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.