I OSK 2557/16

I OSK 2557/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 351/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-07-07
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 351/16 w sprawie ze skargi M.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.G. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 351/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M.G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...]w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 23 grudnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 października 2015 r. nr [...]o zwolnieniu M.G., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), ze służby w Policji z dniem 30 października 2015 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że podstawą wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia policjanta ze służby stanowił fakt, że Sąd Rejonowy w [...]II Wydział Karny wyrokiem zaocznym z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt [...], uznał M.G. za winnego tego, że w okresie od dnia 29 marca 2012 r. do dnia 12 kwietnia 2012 r. w [...], przy ul. [...]dokonał przywłaszczenia znajdującego się w pojeździe służbowym marki [...]nr rej. [...] telefonu komórkowego marki [...] wraz z kartą SIM o nr abonenta [...]o łącznej wartości 122,80 zł na szkodę A. K., tj. wykroczenia z art. 119 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) i na podstawie: 1) wskazanego wyżej przepisu wymierzył funkcjonariuszowi karę grzywny w kwocie 1500 zł; 2) art. 31 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń orzekł podanie wyroku do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie jego treści w Komisariacie Policji w [...]na tablicy ogłoszeń na okres 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku; 3) art. 118 § 1 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2001 r. w sprawie wysokości zryczałtowanych wydatków postępowania oraz wysokości opłaty za wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2001 r. Nr 118, poz. 1269) oraz art. 21 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1973 r. o opłatach w sprawach karnych (Dz. U. z 1983 r. Nr 49, poz. 223 ze zm.) obciążył stronę zryczałtowanymi wydatkami postępowania w kwocie 100 zł oraz zasądził opłatę w kwocie 150 zł.
Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim, po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego, orzeczeniem z dnia 6 listopada 2013 r. nr [...]uznał M.G., obwinionego o to, że dopuścił się przewinienia dyscyplinarnego polegającego na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, poprzez działanie niesłużące budowaniu i pogłębianiu społecznego zaufania do Policji, wyczerpującego jednocześnie znamiona wykroczenia umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, określonego w art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń, tj. czynu z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3), winnym zarzucanego przewinienia dyscyplinarnego i wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze służby.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Komendant Główny Policji orzeczeniem z dnia 27 lutego 2014 r. nr [...]utrzymał w mocy wskazane wyżej orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim.
Następnie, w wyniku wniesionej przez stronę skargi na orzeczenie Komendanta Głównego Policji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 736/14 uchylił zaskarżone orzeczenie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając wyrokiem z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 11/15 skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji, uznając, że czyn M.G. nie może zostać zakwalifikowany jako popełniony z motywacji zasługującej na szczególne potępienie, w związku z czym uznano, że nie wypełnia przesłanki określonej w art. 134h ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji.
Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.
Stwierdził, że opisywane przez M.G. wyjaśnienia dotyczące zdarzenia, zwłaszcza wobec faktu, że funkcjonariusz nie kwestionował prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...]II Wydział Karny z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt [...]i poddał się karze, sprawia, że zarówno lokalna społeczność, jak i środowisko policyjne mają uzasadnione podstawy, żeby postrzegać go jako sprawcę przywłaszczenia rzeczy, a więc czynu popełnianego z winy umyślnej, ocenianego jednoznacznie negatywnie. Funkcjonariusz nie może już zatem cieszyć się nieposzlakowaną opinią i zaufaniem, wymaganymi od każdego funkcjonariusza Policji. Jego postępowanie sprawia, że ocena jego postawy w sposób istotny odbiega od społecznego wzorca policjanta. Swoim zachowaniem dał wyraz ignorancji prawa, przez co utracił zaufanie społeczne, a tym samym nie może nadal być funkcjonariuszem Policji, który ma egzekwować przestrzeganie prawa przez obywateli. Uznać zatem należy, że M.G. utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, powołanej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Podał, że dokonanie przez M.G. przywłaszczenia cudzej rzeczy, pomimo zatarcia ukarania za ten czyn, powoduje utratę zaufania do policjanta, jako osoby zaufania publicznego, a tym samym skutkuje niedopełnieniem jednej z zasadniczych przesłanek pełnienia służby w Policji. Popełniony czyn przesądza o braku wiarygodności skarżącego, dowodząc tym samym, iż nie daje on rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta.
Zaznaczył, że organ nie jest zobowiązany do udowodnienia policjantowi dokonania przywłaszczenia rzeczy. Stosowne postępowanie w tej sprawie zostało już przeprowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i zakończyło się prawomocnym ukaraniem karą grzywny. Podważanie natomiast wyników tego postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje żadnych podstaw.
Podkreślił, że M.G. jest policjantem z niespełna 10-letnim stażem służby, który ponadto legitymuje się jedynie podstawowymi kwalifikacjami zawodowymi. Funkcjonariusz dotychczas realizował powierzone mu zadania w sposób zgodny z wymaganiami, przy czym nie miał żadnych szczególnych osiągnięć w służbie, ani też nie wyróżniał się na tle innych policjantów.
Wskazał również, że spełniono przesłankę określoną w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów województwa [...]w [...] w opinii z dnia 10 sierpnia 2015 r. nie wniósł uwag i zastrzeżeń co do trybu zwolnienia policjanta ze służby.
Stwierdził, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organu I instancji, który w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał jego oceny. Uzasadnienie rozstrzygnięcia także odpowiadało regułom określonym w art. 107 k.p.a., jak również zasadnie uwzględniono, stosownie do treści art. 7 k.p.a., słuszny interes strony oraz interes społeczny, dając prymat temu drugiemu. Zapewniono również stronie czynny udział w postępowaniu oraz należycie informowano o wszelkich istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Strona została zawiadomiona o wszczęciu niniejszego postępowania, jak również przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwiono jej zapoznanie się z aktami sprawy oraz wypowiedzenie się co do wszelkich zebranych dowodów i materiałów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 23 grudnia 2015 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 października 2015 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że fakultatywna decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy związana jest z "ważnym interesem służby". Jest to pojęcie nieostre i niezdefiniowane w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że użycie pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do doprecyzowania (skonkretyzowania) tego pojęcia. Organ obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy uznać, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku jego abstrakcyjnej wykładni, lecz powinno brać się pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę ważnego interesu służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1122/11, Lex nr 1122873).
W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, organy Policji prawidłowo uznały, że przesłanka zwolnienia M.G. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, została wystarczająco wykazana.
Bezsporna jest bowiem okoliczność, że funkcjonariusz w okresie od dnia 29 marca 2012 r. do dnia 12 kwietnia 2012 r. dokonał przywłaszczenia znajdującego się w pojeździe służbowym telefonu komórkowego wraz z kartą SIM o łącznej wartości 122,80 zł na szkodę A. K., tj. wykroczenia z art. 119 § 1 Kodeksu wykroczeń, za co Sąd Rejonowy w [...]II Wydział Karny prawomocnym wyrokiem z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt [...]skazał go na karę grzywny, której skarżący nie zakwestionował i jednocześnie orzekł środek karny w postaci podania orzeczenia do publicznej wiadomości.
Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, by funkcjonariusz skazany za przywłaszczenie cudzego mienia, dawał rękojmię prawidłowego i rzetelnego wypełnienia obowiązków nałożonych na Policję, zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, skoro sam prawa nie przestrzega. Powyższa postawa i zachowanie stanowi sprzeniewierzenie się ślubowaniu, jakie policjant składa przed przyjęciem do służby, którego rota została określona w art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazuje się w niej m.in., że wykonując powierzone zadania policjant ślubuje pilnie przestrzegać prawa i dyscypliny służbowej, strzec honoru, godności i dobrego imienia służby oraz przestrzegać zasad etyki zawodowej. Natomiast zgodnie z przepisem art. 58 ust. 1 ustawy o Policji, policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania.
Przełożony ma zatem obowiązek napiętnować wszelkie zachowania funkcjonariusza, które naruszają dobro formacji. Jak wynika z akt sprawy Sąd Rejonowy w [...]nakazał podanie orzeczenia o ukaraniu do publicznej wiadomości. Podkreślić należy, że wychowawcze znaczenie upublicznienia orzeczenia powinno odnosić się do sprawcy, a także do środowiska, w którym on pracuje lub mieszka. Skoro zatem sąd karny uznał za stosowne pouczyć policjantów, że za przywłaszczenie cudzego mienia mogą zostać ukarani to okoliczność ta musiała znaleźć odzwierciedlenie w działaniach przełożonego w sprawach osobowych.
Sąd podzielił pogląd Komendanta Głównego Policji, że nałożenie na policjantów szczególnych obowiązków uzasadnia przede wszystkim społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji zaufanie społeczne, które swoim postępowaniem skarżący podważył. Służyć ma ona również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby ją pozbawić wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerencję w sferę wolności i praw obywatelskich.
W ocenie Sądu postępowanie skarżącego niewątpliwie mogło mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz z pewnością nie sprzyjało budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Organ prawidłowo także uznał, że M.G. nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, przez co naruszył treść art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie, z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Zachowanie skarżącego polegające na przywłaszczeniu cudzego mienia, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby".
Zdaniem Sądu I instancji, organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. Wskazały zarówno na przesłanki faktyczne, powodujące konieczność zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jak i przepisy prawa, które były podstawą podjętego rozkazu personalnego. Ponadto, biorąc pod uwagę treść art. 7 k.p.a., który nakazuje załatwienie sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny (interes służby) i słuszny interes strony, dokonały ich wyważenia i uzasadniły przyjęcie interesu społecznego, który wynika ze szczególnego charakteru Policji, jako formacji opartej na dyspozycyjności funkcjonariuszy i ich gotowości do wykonywania zadań dla dobra społeczeństwa. W wystarczający sposób uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia. Tym samym, za niezasadne należy uznać zarzuty M.G. dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.
Ponadto Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że zwolnienie ze służby z uwagi na naruszenie ważnego jej interesu, poprzez fakt popełnienia wykroczenia ponad 2 lata po zakończeniu postępowania karnego o ten czyn nie wyczerpuje przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji zasadnie stwierdził, że fakt zatarcia skazania pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w kwestii zwolnienia ze służby. Zdolność funkcjonariusza Policji do dalszego pełnienia służby należy oceniać nie tylko pod względem niekaralności czy stanu zdrowia, ale także przez pryzmat etyczno-moralny, związany z koniecznością posiadania nieposzlakowanej opinii, bez której nie jest możliwe wykonywanie zawodu zaufania publicznego.
Reasumując Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy orzekające dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wystarczająco także uzasadniły rozkaz personalny w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie policjanta w służbie, który został skazany za przywłaszczenie cudzego mienia godzi w interes służby, a tym samym w interes społeczny, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył M.G., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 78 oraz 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, polegające na nieuwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozkazów personalnych obu instancji, pomimo uchybień organów, które zaistniały przy wydawaniu decyzji w postaci:
a) braku dogłębnego zbadania i rozważenia przesłanek warunkujących istnienie w sprawie ważnego interesu służby, w szczególności braku uzasadnienia kwestii formy winy skarżącego w zakresie popełnionego wykroczenia, bez wszechstronnego odniesienia się do okoliczności samego zdarzenia, w tym zachowania się skarżącego po dokonaniu czynu, z pominięciem faktów płynących z postępowań dyscyplinarnych prowadzonych względem skarżącego, w tym dowodów przeprowadzanych na etapie tamtych postępowań, z których wynika czynienie starań przez skarżącego o poszukiwanie właściciela znalezionego telefonu komórkowego, a w konsekwencji co przemawia za nieumyślną formą winy skarżącego,
b) przeprowadzenia postępowania w sposób niweczący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a w szczególności poprzez wszczęcie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji po upływie 3 lat od chwili powzięcia przez przełożonego wiadomości o zaistnieniu zachowania skarżącego, przy jednoczesnym braku wcześniejszego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, niedelegowania do pełnienia funkcji o mniejszym ryzyku naruszenia interesu służby, przywrócenia skarżącego do służby po wydaniu orzeczeń w ramach postępowania dyscyplinarnego wraz z powierzeniem mu obowiązków służbowych w Komisariacie Policji w Gubinie.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w powiązaniu z art. 5, 6, 46 §2 oraz 119 §1 Kodeksu wykroczeń (dalej jako k.w.), poprzez ich błędną wykładnię i wybiórcze zastosowanie, skutkujące:
a) wyrażeniem błędnego poglądu, że skarżący został skazany za przewłaszczenie cudzego mienia co przesądza o istnieniu ważnego interesu w zwolnieniu skazanego ze służby, podczas gdy faktycznie nie został on skazany, a ukarany za wykroczenie,
b) pominięciem przez Sąd I instancji, jak i wcześniej przez organy postępowania, analizy zachowania skarżącego pod kątem formy winy, a więc popełnienia wykroczenia z winy nieumyślnej,
c) zanegowaniem znaczenia dla sprawy okoliczności, iż ukaranie skarżącego za wykroczenie uległo zatarciu,
które to naruszenia przepisów prawa materialnego skutkowały niesłusznym przyjęciem, że organy postępowania administracyjnego nie przekroczyły sfery uznania i słusznie uznały, iż w wyniku dopuszczenia się przez skarżącego wykroczenia, za które został ukarany wyrokiem Sądu Rejonowego w [...], sprzeniewierzył się ślubowaniu, jakie policjant składa przez przyjęciem do służby, nie przestrzegał prawa, a nadto utracił przymiot nieposzlakowanej opinii i zaufania publicznego, jakimi winien cieszyć się każdy policjant.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).
W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania częściowo jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w wyniku której uznano, że ważny interes służby przemawiał za zwolnieniem skarżącego ze służby.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.
Nieuzasadniony jest przede wszystkim zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to jest przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola tego rodzaju decyzji ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla konkretnej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji realizują określoną politykę stosowania prawa oraz wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych i celowościowych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było wykluczenie jej z tego grona.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawodawca nie zdefiniował określenia "ważny interes służby". Nie zawarł też w ustawie żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego określonej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie jednej, realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, jeżeli takie zachowanie uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389).
Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Zgodnie z art.1 ust.1 ustawy o Policji omawiana formacja ma służyć społeczeństwu. Jest ona ponadto przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji takich celów oraz wykonywania zadań wyszczególnionych w ust.2 art.1 ustawy Policji wymaga, aby organy Policji miały możliwość kształtowania właściwej polityki personalnej i doboru kadry w sposób jak najbardziej odpowiadający potrzebom formacji. W ramach tych kompetencji przełożeni muszą być również uprawnieni do rozwiązywania stosunku służbowego z funkcjonariuszami, których zachowanie jest niegodne policjanta oraz godzi w wizerunek i dobre imię formacji.
Ze służbą w Policji łączą się nie tylko liczne przywileje, w tym większa stabilność zatrudnienia policjantów. Ze służbą publiczną związane są także istotne obowiązki, a nawet pewne ograniczenia wolności osobistej. Każdy funkcjonariusz decydując się na dobrowolnie przystąpienie do takiej służby, musi mieć tego świadomość. Składa on zresztą rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania reguł obowiązujących w macierzystej formacji, w tym do dbałości o honor, godność i dobre imię służby i do przestrzegania zasad etyki zawodowej. Osoba mianowana na stanowisko funkcjonariusza Policji nie przestaje być policjantem nawet w czasie wolnym od zajęć służbowych. Oczywistym zatem jest, że żaden funkcjonariusz Policji nie jest zwolniony z należytego zachowania się nawet w czasie wolnym od służby. Zatem zawsze musi on postępować tak, by swą postawą umacniać autorytet i zaufanie do Policji, a ponadto powinien unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię macierzystej formacji, a także być gotowym w różnych okolicznościach do niesienia pomocy innym osobom potrzebującym takiego wsparcia.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Sąd Rejonowy w [...]II Wydział Karny wyrokiem zaocznym z dnia 6 września 2013 r. uznał M.G. za winnego tego, że w okresie od dnia 29 marca 2012 r. do dnia 12 kwietnia 2012 r. w [...], przy ul. [...]dokonał przywłaszczenia znajdującego się w pojeździe służbowym telefonu komórkowego na szkodę A. K., tj. wykroczenia z art. 119 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm.) i na podstawie wskazanego wyżej przepisu wymierzył funkcjonariuszowi karę grzywny w kwocie 1500 zł; oraz na podstawie art. 31 § 1 i 2 Kodeksu wykroczeń orzekł o podaniu wyroku do publicznej wiadomości, poprzez wywieszenie jego treści w Komisariacie Policji w [...]na tablicy ogłoszeń na okres 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku. Przełożeni skarżącego po uzyskaniu informacji o takim zdarzeniu, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie byli uprawnieni ani zobowiązani do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz poprzez zachowanie nieumyślne dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego. Przełożeni – w ramach przysługujących im prawnych środków służbowych – są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Niepodjęcie przez przełożonych takich działań mogłoby podważać autorytet Policji w odbiorze społecznym oraz demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Społeczeństwo i każdy funkcjonariusz muszą mieć świadomość, że żaden z policjantów nie stoi ponad prawem, a ponadto że Policja będzie ścigać wszystkich sprawców przestępstw oraz że będzie natychmiast reagować na wszelkie nieprawidłowości i patologie także we własnych szeregach. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz zwalczania wszelkich przejawów łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie wykroczenia, którego miał się dopuścić umyślnie, bowiem należy zaznaczyć, iż strona podmiotowa wykroczenia z art. 119 § 1 obejmuje umyślność o zamiarze bezpośrednim i kierunkowym (zob. wyrok SN z dnia 29 października 2001 r., III KKN 364/01, Prok. i Pr.-wkł. 2002, nr 3, poz. 14). Musiał zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego także sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego. W jego sprawie takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Nie można również przyjąć, że znaczenie dla zastosowania przez organ art. 41 ust. 2 pkt 5 miała okoliczność, iż ukaranie skarżącego za wykroczenie uległo zatarciu. Działania przełożonych, co jeszcze raz należy podkreślić, nie zależały od wyniku sprawy karnej, ale od samego faktu popełnienia przez skarżącego tego czynu. Zatarcie skazania odnosi się natomiast do samej kary orzeczonej w postępowaniu karnym, natomiast nie ma wpływu na odbiór zachowania skarżącego wśród innych policjantów oraz społeczności lokalnej. Tym bardziej, że wyrok został podany do publicznej wiadomości. Przełożeni byli zatem zobowiązani jedynie zatroszczyć się o dobro macierzystej formacji oraz ocenić, czy we wskazanych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta, który popełnił przypisywany mu czyn. Zdaniem Naczelnego Sądu przedstawiona postawa skarżącego mogła nie zyskać aprobaty przełożonych. Organy Policji miały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zachowanie skarżącego kolidowało z wartościami, na straży których stoi Policja. Było ono bowiem naganne i niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia społecznych oczekiwań. Z tych względów niezasadne okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, w powiązaniu z art. 5, 6, 46 § 2 oraz 119 §1 Kodeksu wykroczeń.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż uchybienie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe w ogóle miały miejsce, ale także, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności mające w niej istotne znaczenie zostały wyjaśnione. Organy administracji decydując się na zwolnienie skarżącego ze służby, nie miały obowiązku - o czym była już mowa - badania, czy policjant dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa z winy nieumyślnej. Ustalenia co do winy sprawcy mogą być bowiem dokonywane jedynie w odrębnym postępowaniu karnym. Ponadto podstawą rozwiązania stosunku służbowego ze skarżącym nie było popełnienie wykroczenia ani oczywiste popełnienie czynu o znamionach wykroczenia lecz ważny interes służby. Zatem organy zwolnieniowe zobowiązane były rozważyć, czy w okolicznościach sprawy, w tym przede wszystkim z uwagi na charakter zarzucanego czynu oraz specyfikę macierzystej formacji możliwe było pozostawienie policjanta w służbie czy też niezbędne było wykluczenie go z grona policjantów z uwagi na ważny interes służby. W niniejszej sprawie nie miał również znaczenia fakt, iż organ zwolnił skarżącego po 3 latach od powzięcia wiadomości o zachowaniu skarżącego. W związku z powyższym Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania wobec kontrolowanych rozstrzygnięć art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z powołanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 204 pkt 1 tej ustawy.