I OSK 2552/23

III SA/Łd 340/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Krzysztof Szczygielski /sprawozdawca/
Małgorzata Kowalska
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 2552/23 - Wyrok NSA z 2024-02-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par 2 pkt 4, art. 146 par 1 , art. 200, art. 205 par 1, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1368
par 6
Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów
Sentencja
Dnia 19 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 roku sprawy ze skargi P. S. i T. S. na czynność Burmistrza Opoczna z dnia 17 września 2021 r. nr RM.6624.82.2021 w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Burmistrza Opoczna na rzecz P. S. i T. S. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z 17 września 2021 r. nr RM.6624.82.2021 Burmistrz Opoczna, działając na podstawie art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm., dalej: p.g.k.) w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. poz. 1368, dalej: rozporządzenie), powiadomił P. S. i T. S. o dokonanej z urzędu zmianie numeracji porządkowej budynku, znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. [...],[...] położone w obrębie B., gm. O., tj. zmianie dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M., na numer porządkowy "[...]" położony miejscowości B., gm. O..
W uzasadnieniu organ administracji powołał treść art. 47a ust. 5 p.g.i.k., § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Wskazał, że w międzyczasie podjęto działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B.. Organ administracji stwierdził także, że przypomina o wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k. obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru. Na tabliczce oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy, placu lub miejscowości. W przypadku, gdy budynek położony jest w głębi ogrodzonej nieruchomości, tabliczkę z numerem umieszcza się również na ogrodzeniu. Tablica z numerem porządkowym nieruchomości powinna być od zmroku do świtu oświetlona oraz utrzymana w należytym stanie. Winni niewykonania tego obowiązku, zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 281 ze zm.), podlegają karze grzywny albo karze nagany. Osobom, którym adres został zmieniony, zostaną z urzędu uaktualnione dane meldunkowe. Z uwagi na fakt, że od 1 marca 2015 r. dowód nie potwierdza adresu zameldowania, wymiana dowodu osobistego nie jest konieczna.
Pismem z 21 września 2021 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na naruszenie:
- art. 47b ust. 5 p.g.i.k. mające wpływ na wynik sprawy;
- § 6 ust. 4 i § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. przez wydanie zawiadomienia o zmianie z urzędu numeru porządkowego, mimo braku istnienia ku temu przesłanek, powołanie się na błędną podstawę prawną;
- § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. - według skarżących ewentualne czynności w związku z istniejącą niezgodnością nazwy obrębu i miejscowości dla mieszkańców, którzy mają już nadane numery porządkowe nieruchomości, winny być prowadzone w trybie § 9 cytowanego rozporządzenia, tj. w ramach aktualizacji danych ewidencji;
- art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;
- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przy wydaniu zawiadomienia dowodów przedstawionych przez skarżących organowi;
- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej.
Skarżący wskazali, że doszło do wybiórczego zastosowania przepisów rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. W piśmie z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zawiadomił bowiem o zmianie z urzędu istniejącej numeracji porządkowej tylko w odniesieniu do części nieruchomości znajdujących się w obrębie B., w ciągu miejscowości drogi krajowej nr [...].
W piśmie z 30 września 2021 r., nr RM.6624.81.2021 Burmistrz Opoczna podtrzymał stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.
P. S. i T. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wyżej wskazaną czynność Wójta Gminy O., zarzucając naruszenie:
- art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.k. w zw. z § 6 ust. 4, § 6 ust. 9 oraz § 12 ust. 3 rozporządzenia poprzez ich błędne zastosowanie i dokonanie zmiany z urzędu numeru porządkowego nieruchomości z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M., gm. O. na "[...]" w miejscowości B., gm. O., pomimo braku istnienia ku temu przesłanek określonych w powyższych przepisach, a stanowiących podstawę prawną wskazaną w zawiadomieniu z 17 września 2021 r.;
- § 9 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;
- art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyczerpanie możliwości zebrania materiału dowodowego;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania dowodów, na jakich organ się oparł wydając kwestionowane rozstrzygnięcie;
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne i nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ładu i czytelności numeracji porządkowej oraz skutków zmiany numeracji porządkowej;
- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady równości obywateli wobec prawa w związku z odmiennym, uznaniowym potraktowaniem obywateli w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że czynnością Burmistrza Opoczna dokonano nie tylko zmiany numeracji nieruchomości, ale przede wszystkim zmiany przynależności nieruchomości do miejscowości, tj. z M. na miejscowość B.. Zmiana numeracji porządkowej nieruchomości nie może skutkować powstaniem trudności w jej wykorzystaniu, co będzie miało miejsce w zaistniałej sytuacji. Zdaniem skarżących zmiana dokonana zaskarżoną czynnością, wbrew stwierdzeniom zawartym w zawiadomieniu, skutkować będzie zaburzeniem dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej. Obowiązująca bowiem przed zmianą numeracja porządkowa charakteryzowała się logiką i czytelnością. Przed zmianą numeracji nieruchomości objęte decyzją Burmistrza przynależały do miejscowości M., w ramach której tworzyły logiczną całość, zapewniając ciągłość i przestrzenną regularność. Nieruchomości objęte zmianą numeracji leżą w bezpośrednim sąsiedztwie pozostałych zabudowań miejscowości M., wzdłuż głównej drogi przebiegającej przez tą miejscowość, tj. DK nr [...]. Z kolei wieś B., do której po zmianach ma przynależeć nieruchomość skarżących oddalona jest o ponad 1 kilometr. Na mocy czynności Burmistrza stworzony więc zostanie odległy od wsi B. przysiółek, obejmujący kilka posesji położonych tuż przy miejscowości M.. Działanie to doprowadzi do zaburzenia ciągłości i regularności przestrzennej. Spowoduje także utrudnienie wykorzystywania nowej numeracji, m.in. ze względu na ukształtowane przyzwyczajenia mieszkańców.
W ocenie skarżących na mocy czynności Burmistrza Opoczna doszło do skomplikowania oraz niespójności w obrębie numeracji porządkowych nieruchomości, znajdujących się w obrębie B.. Burmistrz Opoczna podzielił bowiem istniejące osiedle położone w obrębie geodezyjnym B. a przynależne dotychczas do miejscowości M., zmieniając tylko części nieruchomości numerację porządkową na B., pozostawiając zaś część nieruchomości z tego obrębu we wsi M.. Tym samym podzielił podmioty, które mają nadaną numerację porządkową niespójnie z obrębem na 2 części: na tych, których numeracje dostosowuje do nazwy obrębu i na tych, którzy po "porządkujących" zmianach nadal będą mieli numerację niezgodną z obrębem geodezyjnym. W przekonaniu skarżących zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter wybiórczy i uznaniowy, nie niesie ze sobą żadnego uproszczenia, ujednolicenia ani uporządkowania numeracji. Zmiana niesie szereg problemów logistycznych, zakłócenie bezpieczeństwa osiedla, dezorientację ludzi, a także konieczność poniesienia znacznych kosztów: administracyjnych, gospodarczych i społecznych.
Ponadto skarżący zaznaczyli, że w kwestionowanym zawiadomieniu organ przywołał jako podstawę prawną § 6 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 9 w zw. z art. 12 ust. 3 rozporządzenia, które to przepisy nie zostały prawidłowo zastosowane. Z niezrozumiałych względów przywołano § 6 ust. 4 rozporządzenia stanowiący, iż "Nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości". Powyższy przepis nie ma żadnego związku z sytuacją nieruchomości, które miały nadany numer porządkowy wsi M., a nie jej części. Zabudowania powstawały na przedmiotowym obszarze od wielu lat, w ciągu miejscowości M., bezpośrednio sąsiadując z nieruchomościami z obrębu M., ponad kilometr od zabudowań miejscowości B.. Nie prowadzono numeracji porządkowej dla części nieruchomości. Przed wieloma laty uznano zaś, iż nowopowstałe zabudowania, bezpośrednio sąsiadujące z obrębem M., niepozostające w bliskości z zabudowaniami w B., zaliczone będą do miejscowości M..
Zdaniem skarżących również wskazany w zawiadomieniu § 6 ust. 9 rozporządzenia został niewłaściwie zastosowany, bowiem użyte w nim pojęcie "nadawanie kolejnych numerów porządkowych" odnosi się do nadawania nowych numerów porządkowych nieruchomości zgodnie z wybranym porządkiem, a nie do argumentowania zmian numeracji nadanych przed laty. Przepis, którego celem jest zapewnienie przejrzystości nadawania nowych numerów został w tym przypadku wadliwie wykorzystany jako argument do zmiany numeracji istniejącej od lat.
Poza tym w skardze zwrócono uwagę, że organ administracyjny wybiórczo zastosował także § 12 ust. 3 rozporządzenia, bowiem ograniczył się do wskazania tylko pierwszej części przepisu do słów "przenumerowania z urzędu", bez uzupełnienia o alternatywną opcję, ukazaną w dalszej części przepisu: "(...) albo wnosi do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych". Jest to o tyle istotne, że Burmistrz Opoczna został przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformowany o zamiarach wszczęcia procedury zmiany obrębu geodezyjnego dla osiedla mieszkalnego w ciągu miejscowości M.w obrębie geodezyjnym B., co jest w tych okolicznościach bardziej uzasadnione niż zmiana numeracji i przynależności do miejscowości. Zmianę numeracji porządkowej wybranych nieruchomości z obrębu B., którym w przeszłości nadawano numery w M., uzasadnia się zamiarami budowania się mieszkańców B. na wskazanym obszarze. Nie wzięto przy tym pod uwagę argumentacji mieszkańców wskazanego terenu, którzy od lat zamieszkują w miejscowości M..
Skarżący wskazali również na arbitralny charakter czynności i brak rzetelnego, pisemnego uzasadnienia. Podkreślili, że podjęte przez Burmistrza Opoczna czynności skutkujące zmianą numeracji porządkowej mieszkańcom M. nie zostały dokonane wskutek działań osób będących mieszkańcami przedmiotowego terenu czy też podmiotami, których skutki zmiany bezpośrednio dotyczą. Burmistrz Opoczna podjął działania zmierzające do zmiany sytuacji części mieszkańców na wniosek osób trzecich, nie będących adresatami zmian oraz nie wykazujących zaangażowania w przedmiotowy teren. W ocenie strony niezrozumiałe jest również dzielenie mieszkańców obrębu B., którzy mieli nadany numer w M. na tych, którym dokonano zmiany numeracji na B. i tych, którym pozostawiono numerację porządkową bez zmian, mimo takiej samej sytuacji prawnej i niezgodności obrębu z nazwą miejscowości. Ponadto mieszkańcy nieruchomości, którym zmieniono numerację, nie mieli możliwości zapoznania się z wnioskiem o wyjaśnienie numeracji porządkowych w obrębie B., który do Burmistrza Opoczna wystosowało Sołectwo B.. Nie byli również poinformowani o podjętych działaniach z urzędu. Decyzja ta została więc podjęta z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 32 Konstytucji RP. Ponadto naruszono art. 11 k.p.a. albowiem organ administracji publicznej będąc zobowiązanym do wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, poprzestał na lakonicznych argumentach, natomiast odstąpił od wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, interpretując materiał dowodowy w sposób wybiórczy.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Burmistrza Opoczna i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Opoczna wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wyjaśnił, że wadliwość numeracji porządkowej nieruchomości, polegająca na posługiwaniu się numeracją porządkową z sąsiedniej miejscowości, tj. M. dla nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym B. w przedmiotowym obszarze, jak również podjęcie kroków zmierzających do ujednolicenia miejscowości z obrębem poprzez rozpoczęcie nadawania numerów porządkowych w obrębie geodezyjnym B. od miejscowości B., powoduje utrudnienia w ich wykorzystaniu i tym samym konieczność ich modyfikacji. W przedmiotowym terenie nadany został już numer porządkowy "[...]" dla budynku znajdującego się na nieruchomości o nr ewid. [...] w obrębie B.. Zaistniała sytuacja powoduje trudności w dalszym wykorzystywaniu funkcjonującej numeracji nieruchomości w tym obszarze, wprowadza w błąd i skutkuje trudnościami w dotarciu różnorakich służb. Organ uznał, że dotychczasowa nazwa miejscowości i nadany numer porządkowy nieruchomości są niewłaściwe, ponieważ nie uwzględniają jej przynależności do obrębu geodezyjnego B.. Sposób rozumowania organu zmierza do respektowania przy nadawaniu numerów porządkowych przypisanych nazw miejscowości, które pokrywają się z obrębami geodezyjnymi, co w ocenie organu przyniesie skutek w postaci jasnego, uporządkowanego ciągu liczb nadanych numerów porządkowych w miejscowości B., a to z kolei przyczyni się do łatwej ich identyfikacji w terenie. Brak jest jednocześnie dowodów świadczących o tym, że nieruchomość skarżącego przynależy do miejscowości M.. Położenie działki wskazuje na obręb geodezyjny B., co z kolei powinno ukierunkować organ do nadawania numeru porządkowego właściwego obrębowi geodezyjnemu i miejscowości jemu przynależnej. Skoro organ podjął działania mające na celu przypisywanie numerów porządkowych zgodnie z obrębami geodezyjnymi tudzież miejscowościami i w oparciu o przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji miejscowości ulic i adresów, koniecznym stała się zmiana numeracji porządkowej dla budynku położonego na działkach nr ewid. [...],[...] obr. B., gm. O..
W ocenie Burmistrza Opoczna, dokonując zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, podjęto niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym dokonano analizy dokumentacji archiwalnej w postaci rejestru numerów porządkowych nieruchomości, a także map katastralnych, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, którzy numery porządkowe będą odtąd mieli nadawane w oparciu o istniejący stan prawny nieruchomości, tj. pod kątem przynależności do obrębu geodezyjnego. Nadawanie numerów porządkowych zgodnie z przynależnością do obrębu tudzież miejscowości przyczyni się do zachowania ładu przestrzennego i tym samym przewidywalności działania organu. Istnienie wad w postaci braku przestrzennej regularności i ciągłości nadawania numerów porządkowych nieruchomościom, jak również podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do zgodności nadawania numeracji porządkowej zgodnie z przynależnością do obrębów geodezyjnych świadczy o tym, że organ uczynił zadość zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. Burmistrz Opoczna zauważył również, że nadanie numeru porządkowego jest czynnością materialno-techniczną, której podjęcie nie wymaga sformalizowanego postępowania administracyjnego, a tym samym zachowania wszelkich zasad nim rządzących.
Pismem z 13 grudnia 2021 r. skarżący podtrzymali w całości argumentację skargi i wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci "Listy osób deklarujących chęć podłączenia do sieci wodociągowej wzdłuż drogi krajowej Tl2 w miejscowości M." na okoliczność przynależności nieruchomości w niej wskazanych i należących do podpisujących ją osób do miejscowości M. .
Wyrokiem z 17 marca 2022 r. (sygn. akt III SA/Łd 1004/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - po rozpoznaniu skargi P. S. i T. S. - stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. nr RM.6624.82.2021 w przedmiocie zmiany z urzędu numeracji porządkowej nieruchomości, położonej w obrębie B., gmina O., dla budynku, znajdującego się na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki o nr ewid. [...],[...]z dotychczasowego numeru porządkowego "[...]" położonego w miejscowości M.na nowy nr "[...]" w miejscowości B., gm. O..
Od tego wyroku Burmistrz Opoczna wniósł skargę kasacyjną.
Wyrokiem z 23 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny, wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1156/22, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Przede wszystkim stanowiła je treść zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. Wskazano w nim bowiem nie tylko podstawy prawne dokonanej – z urzędu – zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, ale i przytoczono ich pełną treść, w postaci: art. 47a ust. 5 p.g.i.k. oraz § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Poza tym w zawiadomieniu tym organ poinformował, że podjął działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B., a w związku z tym przypomniał też o obowiązku, wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k. dotyczącym umieszczania w widocznym miejscu tabliczki z numerem domu w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Wskazane w zawiadomieniu treści informowały o generalnych powodach, dla których zaskarżona czynność została dokonana. Bardziej szczegółowe natomiast informacje z nimi związane, wynikały z treści pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zawierała ona w szczególności takie dokumenty jak: uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z dnia [...] r. nr [...]w sprawie ustalenia statutu sołectwa B. i nr [...] w sprawie ustalenia statutu sołectwa M. wraz ze statutami obu sołectw, szkice sytuacyjne przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Opocznie z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza Opoczna, jak również wezwanie Burmistrza do usunięcia prawa. Wreszcie w aktach sprawy znajdowała się także obszerna odpowiedź organu na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że z treści wyżej wymienionych dokumentów nie wynika, jakoby uczestnicy postępowania nie znali intencji organu, jakie przyświecały mu przy dokonywaniu zaskarżonej czynności. Spór w tej sprawie dotyczył zaś jedynie zasadności owego zamierzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki Administracyjny powinien rozpoznać ją merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzonego w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych.
W piśmie z 18 lipca 2023 r. organ administracji stwierdził, że dla miejscowości B. powinna być zastosowana numeracja B. a nie M.. Jego zamiarem było doprowadzenie zgodności miejscowości z przynależnością geodezyjną. Intencją organu jest całościowe przeprowadzenie zmian w obrębach podejmowanych jednak fragmentarycznie ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Przejawem dotychczasowego braku ładu było ustalenia numeracji w danej miejscowości (B.) z zastosowaniem/zapożyczeniem nazwy miejscowości sąsiedniej (M.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy).
Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej czynności wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że sąd wydając wyrok był związany na mocy art. 190 p.p.s.a. oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1156/22.
Wykładnia prawa, o jakiej mowa w artykule 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest podstawą oceny w zakresie wykładni przepisów postępowania i w tym sensie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., II OSK 1618/19).
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest związany nie tylko sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę, ale też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., III FSK 645/22).
W wyroku z 23 maja 2023 r., I OSK 1156/22 Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że w nadesłanych przez organ aktach znajdowała się dokumentacja, która pozwalała na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności. Przede wszystkim stanowiła je treść zawiadomienia Burmistrza Opoczna z 17 września 2021 r. Wskazano w nim bowiem nie tylko podstawy prawne dokonanej – z urzędu – zmiany numeracji porządkowej nieruchomości, ale i przytoczono ich pełną treść, w postaci: art. 47a ust. 5 p.g.i.k. oraz § 6 ust. 9 i § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. Poza tym we wskazanym zawiadomieniu organ poinformował, że podjął działania zmierzające do ujednolicenia nadawania numerów porządkowych pod prognozowaną zabudowę w obrębie B. a w związku z tym przypomniał też o obowiązku, wynikającym z art. 47b ust. 1 i 2 p.g.i.k. dotyczącym umieszczania w widocznym miejscu tabliczki z numerem domu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego zawiadomienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zatem w zawiadomieniu treści informowały o generalnych powodach, dla których zaskarżona czynność została dokonana. Bardziej szczegółowe natomiast informacje z nią związane, wynikały zaś z treści pozostałej dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Zawierała ona w szczególności takie dokumenty jak: uchwały Rady Miejskiej w Opocznie z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia statutu sołectwa B. i nr [...] w sprawie ustalenia statutu sołectwa M. wraz ze statutami obu sołectw, szkice sytuacyjne przedstawiające problematyczny teren, petycję mieszkańców do Przewodniczącej Rady Miejskiej w Opocznie z 30 sierpnia 2021 r. w sprawie pozostawienia numeracji porządkowej nieruchomości w M. bez zmian, protesty i apele mieszkańców adresowane do Burmistrza Opoczna, jak również wezwanie Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. Wreszcie w aktach sprawy znajdowała się także obszerna odpowiedź organu na skargę. Powyższe pozwalało na dokonanie oceny legalności zaskarżonej czynności.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd Wojewódzki powinien rozpoznać sprawę merytorycznie w oparciu o całość materiału dowodowego, który został zgromadzony w aktach sprawy a oceny swoje oprzeć na właściwych unormowaniach prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że organ administracji naruszył prawo.
Kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a p.g.i.k.
Stosownie do art. 47a ust. 1 pkt 1 p.g.i.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów.
Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5a p.g.i.k.).
Zgodnie natomiast z art. 47a ust. 5 p.g.i.k., wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają.
Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (por. np. wyroki: NSA z 1 lutego 2008 r., I OSK 6/07; NSA z 18 stycznia 2002 r., SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65; NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 30/11; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 stycznia 2011 r., II SA/Go 760/10).
W rozpoznawanej sprawie to właśnie art. 47a p.g.i.k. stanowił podstawę zaskarżonej czynności materialno-technicznej.
Jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r. Burmistrz Opoczna zmienił numerację porządkową budynku znajdującego się na nieruchomości oznaczonej jako działki o nr ewid. [...],[...]położone w obrębie B., gmina O. dotychczasowy numer porządkowy "[...]" położonej w miejscowości M., gmina O. na numer porządkowy "[...]" w miejscowości B., gmina O..
Wobec tego wskazać trzeba, że w kompetencjach wójta (burmistrza, prezydenta miasta) określonych w art. 47a ust. 5 p.g.i.k. mieści się wyłącznie ustalanie numerów porządkowych nieruchomości, a nie zmiana miejscowości.
Z powołanego przez organ administracji w zawiadomieniu z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. również wynika dla organu prowadzącego ewidencję miejscowości, ulic i adresów kompetencja wyłącznie do przenumerowania istniejących w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istniejących numerów porządkowych niespełniających wymogów określonych w § 6 ust. 4, a więc prowadzonych dla części nieruchomości ("nie prowadzi się numeracji porządkowej dotyczącej części miejscowości") albo do wniesienia do rady gminy o wszczęcie procedury zmiany rodzaju miejscowości zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych.
Wskazać także trzeba, że według § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia istnieją numery porządkowe nie spełniające wymogów określonych w § 6 ust. 1-3, które nie zapewniają unikalności związanych z nimi adresów i czytelnej identyfikacji w terenie w powiązaniu z adresami sąsiednimi lub numery porządkowe powtórzone, organ prowadzący ewidencję miejscowości, ulic i adresów upoważniony jest do dokonania jedynie "odpowiedniego przenumerowania". Określone w § 6 ust. 1-3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. wymogi to z kolei: przyjęcie przez numery porządkowe postaci liczb całkowitych w przedziale od 1 do n; w przypadku braku możliwości nadania numeru porządkowego w postaci wyłącznie liczby całkowitej stosuje się liczbę całkowitą uzupełnioną wielką literą alfabetu łacińskiego od A do Z, wyłączając litery I, O, Q, a w przypadku wyczerpania liter alfabetu łacińskiego dopuszcza się użycie w numerze drugiej litery alfabetu łacińskiego od A do Z (10AA, 10AB,....), także wyłączając litery I, O, Q; nie stosuje się w numerze porządkowym form opisowych innych niż wskazane i znaków specjalnych.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z zawiadomienia z 17 września 2021 r., doszło nie tylko do zmiany numeru porządkowego nieruchomości skarżących z dotychczasowego "[...]" na "[...]", ale także do zmiany określenia miejscowości, w której ma się ona znajdować, tj. z M. na B. .
Podkreślić należy, że poza numerem porządkowym dane składające się na adres nieruchomości nie są przez organ wykonawczy gminy nadawane, względnie ustalane, lecz winny wynikać z zapisów w ewidencji miejscowości, ulic i adresów prowadzonej przez daną gminę.
Jak wynika z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 1368) w bazach danych ewidencji miejscowości, ulic i adresów gromadzi się następujące dane dotyczące miejscowości: 1) urzędowa nazwa miejscowości; 2) identyfikator SIMC; 3) rodzaj miejscowości zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwa gminy, w której położona jest miejscowość; 5) identyfikator TERC gminy, w której położona jest miejscowość; 6) identyfikator miejscowości zgodnie z PRNG; 7) współrzędne lokalizujące miejscowość zgodnie z PRNG; 8) nazwa miejscowości w języku mniejszości, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 12 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 823).
W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. dla każdej miejscowości, w której ulicom i placom nadaje się nazwy, ewidencja gromadzi dane o tych ulicach i placach, obejmujące: 1) nazwę ulicy albo placu zgodnie z uchwałą rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 2) numer oraz datę uchwały rady gminy w sprawie nadania nazwy ulicy albo placowi; 3) cechę obiektu określonego jako ulica albo plac zgodnie z rejestrem TERYT; 4) nazwę ulicy albo placu w podziale na części zgodnie z rejestrem TERYT; 5) identyfikator ULIC; 6) dane określające lokalizację i przebieg osi ulicy albo obszar placu.
Z ewidencji tej wynikają zatem również współrzędne lokalizujące miejscowość. W § 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. określono sytuacje, w których z urzędu dokonuje się aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej. Są to: zmiana danych, o których mowa w § 4 ust. 1-3 (pkt 1); nadanie nowego numeru porządkowego (pkt 2); nadanie nazwy ulicy albo placowi w drodze uchwały rady gminy (pkt 3); ustalenie nowej urzędowej nazwy miejscowości w trybie przepisów art. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443) (pkt 4); zakończenie cyklu istnienia przez obiekty przestrzenne ujawnione w ewidencji (pkt 5); istnienie wad numeracji porządkowej utrudniającej jej wykorzystywanie (pkt 6); stwierdzenie rozbieżności z innymi rejestrami publicznymi, które wskazują na konieczność poprawy ewidencji (pkt 7).
Ewentualne ujawnienie się wady numeracji porządkowej lub rozbieżności z innymi rejestrami może uzasadniać poprawę ewidencji i zastosowanie trybu aktualizacji danych ewidencji, ich uzupełnienia lub zmiany w trybie czynności materialno-technicznej, co jednak winno zostać wykazane i odpowiednio udokumentowane.
W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, czy nieruchomość skarżących jest faktycznie położona na terenie miejscowości B., jak sugerował organ administracji w odpowiedzi na skargę i w piśmie z 18 lipca 2023 r. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających wyrysowanie granic miejscowości o kodach TERYT wskazanych w załączniku do wydanego na podstawie art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1443) obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2019 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U. poz. 2360) właściwych dla B. [...] i M. [...]. Dane ujawnione w ewidencji wskazują wprawdzie na położenie nieruchomości skarżących w obrębie B.w Gminie O., lecz w miejscowości M.. W Raporcie dla Punktu Adresowego dla działki skarżących wskazano jako właściwy kod TERYT "[...]" właściwy dla M. a nie dla B. (załączone do pisma organu administracji z 18 lipca 2023 r. – Informacja o działce i Raport dla Punktu Adresowego ).
Na podstawie akt sprawy nie można także stwierdzić, czy dotychczasowy numer porządkowy nieruchomości nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 4 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. i zachodzi podstawa do jego zmiany na podstawie powołanego w zawiadomienie z 17 września 2021 r. § 12 ust. 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., czy też nie spełnia wymogów określonych w § 6 ust. 1 - 3 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r., co mogłoby uzasadniać jego zmianę na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r.
Należy też zwrócić uwagę, że nie może mieć przesądzającego znaczenia w tym wypadku to, że zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa B. teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego B. utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków, zaś zgodnie z § 3 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Opocznie nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statusu sołectwa M. teren działania sołectwa obejmuje obszar obrębu ewidencyjnego M. utworzony przez właściwy organ do spraw ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem sądu nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia zmiany przynależności określonej nieruchomości do konkretnej miejscowości jej położenie w określonym obrębie ewidencyjnym. Granice obrębu ewidencyjnego nie muszą bowiem być tożsame z granicami konkretnej miejscowości.
Jak stanowi § 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. poz. 1390 ze zm.) jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: 1) jednostka ewidencyjna; 2) obręb ewidencyjny; 3) działka ewidencyjna.
W myśl § 5 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gminy (ust. 1). W przypadku gmin miejsko-wiejskich tworzy się dwie jednostki ewidencyjne – jedną dla obszaru miasta i drugą dla części wiejskiej gminy (ust. 2). W miastach, w których są wyodrębnione dzielnice lub delegatury, jednostką ewidencyjną może być obszar dzielnicy lub delegatury (ust. 3). Jednostkę ewidencyjną określa nazwa własna oraz identyfikator wynikający z podziału administracyjnego kraju, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 49 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 955) (ust. 4).
Zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków jednostka ewidencyjna dzieli się na obręby ewidencyjne (ust. 1). Na obszarach wiejskich obręb ewidencyjny może obejmować całą wieś wraz z przyległymi do niej obiektami fizjograficznymi lub jej wydzieloną część (ust. 2). Na obszarach miast obręb ewidencyjny może obejmować całe miasto lub jego wydzieloną część (ust. 3). Podziału na obręby ewidencyjne i określenia ich granic dokonuje starosta w uzgodnieniu z Głównym Geodetą Kraju, po zasięgnięciu opinii właściwej miejscowo jednostki statystyki publicznej (ust. 5).
Należy również zwrócić uwagę, że stosownie do § 6 ust. 9 rozporządzenia z 21 lipca 2021 r. w przypadku gdy nadawanie kolejnych numerów porządkowych może powodować zaburzenie dotychczasowego ładu i czytelności numeracji porządkowej, organ prowadzący ewidencję podejmuje działania umożliwiające nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji porządkowej. Nie oznacza to jednak dowolności organu w podejmowaniu działań umożliwiających nadawanie numerów porządkowych zgodnie z ładem w zakresie numeracji. W sytuacji gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia tych zmian całościowo, jak twierdzi organ administracji chociażby w piśmie z 18 lipca 2023 r., to zmiany te powinny mieć charakter kompleksowy, a nie fragmentaryczny jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.
Z tych względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu administracji kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego przez nich wpisu sądowego od skargi.
eg