I OSK 255/14

I OSK 255/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
III SA/Lu 392/13 - Wyrok WSA w Lublinie z 2013-10-24
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję II instancji i decyzję I instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 90 poz 593
art. 80 ust. 5b
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 141 poz 1497
§ 4 pkt 1, § 7 ust 1, § 8 ust. 2, § 27 ust. 1 pkt 1
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 392/13 w sprawie ze skargi P.Z. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i punkt I decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] 2) zasądza od Dowódcy [...] na rzecz P.Z. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 392/13 oddalił skargę P.Z. na decyzję Dowódcy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dowódca [...] decyzją z dnia 4 kwietnia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy pkt I decyzji Dowódcy JW [...] w [...] z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...] odmawiającej przyznania [...] P.Z. w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej przypadającej w miesiącu styczeń 2013 r. dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r.
W uzasadnieniu decyzji podał, że z zaświadczenia Dowódcy JW [...] w P. z dnia 18 grudnia 2012 r., sporządzonego na podstawie list uposażeń, wynika, że wyżej wymieniony otrzymywał dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w okresach od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. oraz od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 3 grudnia 2006 r.
Organ pierwszej instancji uznał, że [...] P.Z. przysługuje przywrócenie dodatku specjalnego za okres od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 3 grudnia 2006 r., co stanowi 2 lata 8 miesięcy 19 dni i skutkuje, zgodnie z zastosowanym algorytmem wynikającym z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141 poz. 1497 ze zm.), przyznaniem mu dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia służby wojskowej w wysokości 135,00 zł.
Jednocześnie stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do wliczenia wyżej wymienionemu okresu pobierania dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. Wskazał, że zarówno cyt. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z 2004 r., jak i poprzedzające je rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90 poz. 1005 ze zm.), nie zawierają przepisów przejściowych regulujących wliczanie okresów pobierania tego rodzaju dodatku przypadających przed dniem 1 lipca 2000 r., tj. datą od której przepisy rozporządzenia mają zastosowanie do dodatków do uposażenia żołnierzy.
Organ odwoławczy podał, że w świetle art. 80 ust. 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. 2010 r. Nr 90 poz. 593 ze zm.), żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, a więc m.in. dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania.
Z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych wynika, że przy obliczaniu wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w przypadku niektórych dodatków m.in. dodatku dla personelu latającego, możliwe jest zaliczenie okresu ich pobierania przed dniem 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie ustawodawca stanowi, że dotyczy to dodatków przysługujących na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Przepis § 11 pkt 1 lit. c ostatnio powołanego rozporządzenia przewidywał dodatek dla personelu latającego, któremu w w/w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r. odpowiada dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych.
W ocenie Dowódcy [...] mimo, że [...] P.Z. w okresie od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. pobierał dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w sytuacji, gdy ustawodawca usankcjonował możliwość zaliczenia okresu pobierania tego rodzaju dodatku w przypadku, gdy był on pobierany na podstawie powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 2000 r., zaś zarówno w tym rozporządzeniu, jak i w cytowanym rozporządzeniu z 2004 r. w przepisach przejściowych regulujących zasady wliczania okresów pobierania tego dodatku przed dniem 26 października 2000 r. uprawnienia tego nie określił, organ pierwszej instancji zasadnie uznał brak podstaw prawnych do przyznania mu przedmiotowego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust 5b ustawy o służbie żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędne zastosowanie w związku z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), poprzez utrzymanie w mocy jedynie części decyzji Dowódcy JW [...] w [...] z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...], tj. jej pkt I.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi stwierdził, że stanowisko organu jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec obowiązującego prawa, a także z przepisem rangi ustawowej, tj. art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W ocenie skarżącego, z przywołanego przepisu wynika, że jedynym kryterium ustalania wysokości otrzymywanego dodatku za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby wojskowej jest okres jego otrzymywania. W sprawie jest niesporne, że w obu podanych okresach służby otrzymywał dodatek specjalny za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Przy czym podstawę prawną do przyznania mu przedmiotowego dodatku za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j.: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 18 ze zm.).
Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie organ pominął treść § 9 ust. 1 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, które dawały, wraz z § 26 ust. 2 i ust. 3, § 27 ust. 1 pkt 1 i § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, podstawę do naliczenia mu w ostatnim miesiącu pełnienia służby dodatku za lata 1995-1998, tak w dniu 30 czerwca 2004 r., jak i po nim.
Dowódca [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wyjaśnił, że zgodnie z treścią odwołania, skarżący wnosił o uchylenie lub zmianę decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części dotyczącej jej pkt I. Oznacza to, że organ odwoławczy był związany zakresem zaskarżenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że stosownie do treści art. 80 ust. 5b w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatek specjalny – za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby w wysokości uzależnionej od okresu jego otrzymywania.
Szczegółowe warunki otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość określają przepisy wydanego na podstawie art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.; dalej jako rozporządzenie z 2004 r.). Przepis § 8 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia stanowi, że żołnierz zawodowy, który utracił prawo do otrzymywania dodatku specjalnego, m. in. za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej otrzymuje ten dodatek w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby. Ustalenie dodatku w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia żołnierza ze służby następuje przez:
1) określenie wskaźnika relacji miesięcznej kwoty dodatku do kwoty bazowej – ustalonych z dnia utraty przez żołnierza prawa do otrzymywania dodatku; wskaźnik ten wyraża się w procentach z zaokrągleniem do setnych części procenta;
2) pomnożenie kwoty bazowej ustalonej na dzień zwolnienia żołnierza ze służby przez wskaźnik relacji, o którym mowa w pkt 1.
W zakresie określenia wysokości tego dodatku, stosuje się przepisy m.in. § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu, który otrzymuje dodatek specjalny o charakterze stałym, w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej dodatek ten przysługuje:
1) w pełnej wysokości – jeżeli żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym przez okres co najmniej 10 lat ;
2) w wysokości 1/10 ostatnio pobranej kwoty dodatku specjalnego za każdy rok, w którym żołnierz otrzymywał dodatek specjalny o charakterze stałym – jeżeli żołnierz otrzymywał go przez okres krótszy niż 10 lat, z tym że okres przekraczający sześć miesięcy traktuje się jako pełny rok .
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że [...] P.Z. otrzymywał dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych w okresach od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r., oraz od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 3 grudnia 2006 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w [...]decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] przyznał skarżącemu w ostatnim miesiącu pełnienia zawodowej służby wojskowej, przypadającej na miesiąc styczeń 2013 r., dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 3 grudnia 2006 r. w wysokości 135,00 zł.
W ocenie organów orzekających w rozpoznawanej sprawie § 7 rozporządzenia z 2004 r. nie ma zastosowania do całego okresu pobierania przez [...] P.Z. dodatku specjalnego, albowiem § 27 cyt. rozporządzenia nie daje możliwości uwzględnienia okresu pobierania przez niego dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych przed dniem 30 czerwca 2004 r.
Zgodnie z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. okres pobierania przez żołnierza zawodowego przed dniem 30 czerwca 2004 r. dodatku o charakterze stałym, m.in. dla personelu latającego, przysługującego mu na podstawie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005, z 2001 r. Nr 66, poz. 669, z 2003 r. Nr 33, poz. 275 oraz z 2004 r. Nr 6, poz. 55), traktuje się jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym jest mowa odpowiednio m.in. w § 9, rozporządzenia. Możliwe jest zatem zaliczenie okresu jego pobierania przed dniem 30 czerwca 2004 r., ale tylko dodatku przyznanego na podstawie w/w rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że organ zasadnie uznał, że gdyby skarżący otrzymywał dodatek specjalny dla personelu latającego na podstawie rozporządzenia z dnia 10 października 2000 r. to okres ten należałyby traktować jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 9 rozporządzenia z 2004 r. kwalifikującego do przyznania żołnierzowi tego dodatku w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej w wysokości obowiązującej w dniu zwolnienia ze służby.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, podniesiony w skardze argument, że skarżącemu w spornym okresie przysługiwał dodatek specjalny na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 1992 r., Nr 45, poz. 18 ze zm.), a zatem winno się do niego stosować § 9 w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r., nie może zostać uznany za zasadny. Okoliczność, że ustawodawca zarówno w rozporządzeniu z dnia 10 października 2000 r., jak i w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., posłużył się tym samym określeniem, którego użył w powołanej wyżej ustawie – dodatek specjalny, nie pozwala na przyjęcie, że jest w nich mowa o tym samym dodatku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, iż zmiana rozporządzeń, które stanowią podstawę przyznania i wypłaty dodatków do uposażenia żołnierzy wiąże się ze zmianą dodatków co do istoty. W związku z powyższym, nie można w drodze analogii przyjmować, że dodatek określony jako specjalny przyznany we wcześniejszym okresie na mocy art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r., jest tożsamy z tak samo określonym dodatkiem do uposażenia zasadniczego, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 10 października 2000 r., a następnie w rozporządzeniu z dnia 8 czerwca 2004 r., nawet jeśli podobnie został określony zakres właściwości lub warunków pełnienia służby, uprawniających żołnierza zawodowego do otrzymywania dodatku specjalnego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie dodatku specjalnego dla personelu latającego za okres pełnienia służby przypadający przed dniem 30 czerwca 2004 r., to takie uregulowanie znalazłoby się wprost w tekście rozporządzenia z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych lub w przepisach przejściowych.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 334/11. Przedstawiając stanowiska prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 201/12 i z dnia 20 stycznia 2002 r. sygn. II SA 2094/01 LEX nr 82790 oraz przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 r. sygn. III ZP 30/97 OSNP 1998/5/146 zaaprobował podany w nich kierunek wykładni norm regulujących uposażenie żołnierzy zawodowych. W konsekwencji uznał, że nie pozwala on na zastosowanie do ustalania treści tych przepisów wykładni rozszerzającej, do czego prowadzi uwzględnienie interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela – wbrew jasnemu brzmieniu przepisów cyt. rozporządzenia z 2004 r., których obowiązywanie nie zostało uchylone zarówno z woli ustawodawcy, jak i na skutek kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 3 Konstytucji RP).
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, nie dopatrzył się naruszeń, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.Z., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawodawca nie określił w przedmiotowej ustawie nakazu, sugestii, itp. różnicowania w zakresie otrzymywania, odbierania, nieuznawania pobierania dodatku specjalnego ze względu na czas, lata w których dodatek był pobierany, oraz okres, czy ilość okresów w trakcie których dodatek ma być pobierany;
2) art. 80 ust. 5a i 5b ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych, poprzez błędną wykładnię, w rezultacie skutkującą nieprzyznaniem oraz niezaliczeniem skarżącemu P.Z. w skład jego ostatniej pensji (w ostatnim miesiącu pełnienia przez niego służby zawodowej), dodatku specjalnego za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. i niepołączenia go, niezsumowania, z okresem drugim, (tj. od dnia 16 marca 2004 r. do dnia 3 grudnia 2006 r.);
3) art. 80 ust. 6 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie żołnierzy zawodowych, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przepis ten daje Ministrowi Obrony Narodowej kompetencję do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy dodatków do uposażenia zasadniczego w sytuacji, gdy nie przyznaje on kompetencji do różnicowania ich sytuacji prawnej, w zależności od okresu, w którym poszczególni żołnierze dodatek ten uzyskiwali;
4) § 4 pkt 1, § 7 oraz § 27 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm.), polegające na jego błędnej wykładni w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości zaliczenia dla celów, o których w nim mowa, okresu otrzymywania przez żołnierza zawodowego dodatku specjalnego za bezpośrednią obsługę statków powietrznych przed dniem 30 czerwca 2004 r. co w konsekwencji jest sprzeczne z art. 80 ust. 5 b ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości obywateli wobec prawa.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo, iż decyzje te zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, co skutkowało niewskazaniem w uzasadnieniu obu decyzji, na jakich dowodach organy oparły ustalenia faktyczne sprawy – w tym w zakresie zaświadczenia Dowódcy Jednostki Nr 1300 z dnia 18 grudnia 2012 r. dotyczącym okresu pobierania przez skarżącego dodatku specjalnego za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych, interpretacja przepisów ustawy w oderwaniu od ich treści (wykładnia "gdyby wolą normodawcy");
2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania dowolnej oceny prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2014 r., w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej, P.Z., reprezentowany przez adwokata, powtórzył zarzuty i argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej. Dodatkowo podniósł zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Autor skargi kasacyjnej w jej obszernym uzasadnieniu, dokonując analizy art. 80 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, wskazał, iż powołane przepisy należy odczytywać łącznie, przyjmując, że żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Oznacza to, że jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego. Nietrafne jest zatem stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, podzielające stanowisko organu, że o wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu służby ma decydować nie łączny okres pobierania dodatku specjalnego, lecz wyłącznie okres otrzymywania dodatku specjalnego ze ściśle określonego tytułu i wypłacanego na identycznej podstawie prawnej. Pozostaje ono w całkowitej sprzeczności zarówno z przepisami powołanej ustawy, jak i orzecznictwem sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 2/11, z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1821/11, z dnia 23 październik 2012 r. sygn. akt I OSK 365/12 i WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1653/12).
Ponadto zauważył, iż zawarte w art. 80 ust. 6 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych upoważnienie dla ministra obrony narodowej, aby w porozumieniu z ministrem do spraw pracy, określił w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki otrzymywania przez żołnierzy zawodowych dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokości, nie stanowiło podstawy do różnicowania ich sytuacji prawnej, w zależności od okresu w którym dodatek ten uzyskiwali.
Zdaniem skarżącego, pobierany przez niego w okresie od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy dodatek do uposażenia był dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej i mieścił się w pojęciu dodatku dla personelu latającego określonego w § 11 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i w pojęciu dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych – § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych. Oznacza to , że w sprawie ma zastosowanie § 7 ust. 1 w zw. z § 27 ust. 1 pkt 1 ostatnio powołanego rozporządzenia. Okres pobierania przedmiotowego dodatku winien być traktowany jako okres pobierania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia. W konsekwencji winno to skutkować przyznaniem skarżącemu, na podstawie m.in. § 8 omawianego rozporządzenia, w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przypadającej na miesiąc styczeń 2013 r., dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za wyżej podany okres w należnej wysokości.
Autor skargi kasacyjnej podał również, iż wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego korelują z opisanymi zarzutami dotyczącymi uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia podanych przepisów prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, który podzielił stanowisko organu, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do przyznania [...] P.Z. w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej, przypadającej na miesiąc styczeń 2013 r., dodatku za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych za okres od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. Organ przyznał, iż w sprawie niesporny jest fakt pobierania przez wyżej wymienionego w tym okresie dodatku określonego w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 2000 r. jako dodatek dla personelu latającego, a w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 2004 r. jako dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując analizy stanu prawnego przyjął, że skoro ustawodawca zarówno w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, jak i w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, nie zawarł przepisów przejściowych regulujących zasady wliczania okresów pobierania przedmiotowego dodatku przed dniem 1 lipca 2000 r., zaś w powołanym rozporządzeniu z 2004 r. przewidział możliwość zaliczenia okresu pobierania tego dodatku tylko przy założeniu, iż był on pobierany na podstawie cyt. rozporządzenia z 2000 r., a skarżący tego warunku nie spełnił, to organ zasadnie odmówił mu przyznania w ostatnim miesiącu pełnienia służby przedmiotowego dodatku za żądany okres.
Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana w/w rozporządzeń będących podstawą przyznania i wypłaty dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, wiąże się ze zmianą dodatków co do istoty. W sprawie nie można było zatem w drodze analogii przyjmować, że dodatek – określony jako specjalny – przyznany skarżącemu we wcześniejszym okresie, jest tożsamy z dodatkiem do uposażenia zasadniczego zawartym w powołanych rozporządzeniach.
W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bowiem procesową konsekwencją dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie zauważyć należy, iż w demokratycznym państwie prawnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą pozbawienie lub ograniczenie uprawnień określonej kategorii osób może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Oznacza to, że niezbędne jest istnienie konkretnego przepisu wyłączającego lub ograniczającego prawo do pewnych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia.
W rozpoznawanej sprawie zachodziła potrzeba rozważenia, czy zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, a przyjęta przez organ, wykładnia przepisów § 7 ust. 1 w zw. z § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych jest prawidłowa. Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia były następujące kwestie:
- czy okres pobierania przez skarżącego – żołnierza zawodowego od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. dodatku uzasadnionego szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej, przyznanego rozkazem z dnia 10 stycznia 1995 r. nr 14/95 na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, obowiązujących przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, nie mógł być traktowany jako okres otrzymywania dodatku specjalnego, o którym mowa w § 4 pkt 1 i § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r., wliczany dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia – przy ustalaniu wysokości dodatku specjalnego w ostatnim miesiącu pełnienia przez niego czynnej służby wojskowej, którego przyznanie określa § 8 tego rozporządzenia,
- czy fakt pominięcia w § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 2004 r. okresu pobierania przez skarżącego omówionego wyżej dodatku, przyznanego w dniu 10 stycznia 1995 r., a więc zarówno przed dniem 30 czerwca 2004 r., jak i przed dniem 26 października 2000 r., a więc dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 2000 r., winien skutkować odmową zaliczenia skarżącemu tego okresu do ogólnego okresu pobierania dodatku specjalnego.
Podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie organ nie kwestionował faktu, że przyznany skarżącemu na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy i pobierany przez niego w wyżej wymienionym okresie dodatek do uposażenia zasadniczego, był dodatkiem uzasadnionym szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej i powinien być traktowany tak, jak dodatek dla personelu latającego określony w § 11 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, dodatek specjalny, o którym mowa w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz jak dodatek za wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych – § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pobierany przez skarżącego we wskazanym okresie dodatek był dodatkiem tożsamym z dodatkiem określonym w powołanej ustawie, jak i w rozporządzeniach. O istocie zarówno dodatku specjalnego określonego w art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak i dodatków, o których mowa we wskazanych przepisach powołanych wyżej rozporządzeń oraz dodatku otrzymywanego wówczas przez skarżącego, nie przesądzała wyłącznie jego nazwa i podstawa prawna, w oparciu o którą ją przyznano, lecz charakter wykonywanych zadań i specyfika służby pełnionej przez żołnierza. W tym przypadku było to wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Oznacza to, że pobierany przez skarżącego dodatek był dodatkiem specjalnym w rozumieniu art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ponieważ zawsze łączył się ze szczególnymi właściwościami lub warunkami pełnienia zawodowej służby wojskowej.
Stosownie do treści art. 80 ust. 5b cyt. ustawy w jej brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji, żołnierzowi zawodowemu, który otrzymywał dodatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, przyznaje się te dodatki w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu ich otrzymywania. Analiza powołanego przepisu omawianej ustawy, który odsyła wprost między innymi do art. 80 ust. 1 pkt 1, prowadzi do wniosku, że przepisy te należy odczytywać łącznie, przyjmując, iż żołnierzowi, który otrzymywał dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej, przyznaje się ten dodatek w ostatnim miesiącu pełnienia służby, w wysokości uzależnionej od okresu otrzymywania takiego świadczenia. Oznacza to, że jedyne kryterium pozwalające na zróżnicowanie wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby powinien stanowić okres otrzymywania przedmiotowego dodatku specjalnego (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 2/11 oraz z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1821/11). Przy czym przedmiotowy dodatek nie musi być pobierany przez żołnierza bez przerwy.
Zauważyć należy, iż zawarta w art. 80 ust. 6 powołanej ustawy delegacja do wydania rozporządzenia uprawniała ministra obrony narodowej, aby w porozumieniu ministrem właściwym do spraw pracy określił szczegółowe warunki otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego oraz ich wysokość. Jednocześnie wskazywała, że rozporządzenie powinno przede wszystkim określić szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej uprawniające żołnierzy zawodowych do otrzymywania dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, stanowiska służbowe, których zajmowanie uprawnia do dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, oraz okresy czynnej służby wojskowej, od których jest uzależniona wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, a także szczegółowe warunki i tryb ich przyznawania, zawieszania, obniżania i wstrzymywania. Przedmiotowa delegacja ustawowa nie uprawniała jednak do różnicowania sytuacji prawnej żołnierzy, w zależności od okresu, w którym dodatek ten uzyskiwali.
Przypomnieć należy, iż przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie. Delegacja ustawowa nie może być interpretowana jako dająca upoważnienie do wprowadzenia regulacji naruszających normy wyższego rzędu, a więc normy ustawowe i konstytucyjne.
Przepis § 4 cyt. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. wymienia, jakie zadania i pełnienie jakiej służby należy uznawać za pełnienie służby o szczególnych właściwościach i warunkach, uprawniających żołnierza do otrzymywania dodatku specjalnego, w tym w pkt 1 – wykonywanie lotów w składzie załóg wojskowych statków powietrznych. Uprawnienie żołnierza zawodowego do otrzymania w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej wskazanego wyżej dodatku specjalnego określa § 8 tego rozporządzenia, a szczegółowe warunki ustalania wysokości tego dodatku – § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Przy czym zauważyć należy, iż ta norma prawna nie zawiera samodzielnej regulacji w tym zakresie. Należy ją zatem traktować jako dopełnienie normy zawartej w art. 80 ust. 5b omawianej ustawy. Z treści obu tych przepisów, w powiązaniu z § 4 pkt 1 i § 9 powołanego rozporządzenia, wynika, że dodatek specjalny przysługuje za szczególne właściwości i warunki pełnionej służby.
Wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organy orzekające oparły rozstrzygnięcie przede wszystkim na przepisach w/w rozporządzenia bez uwzględnienia treści powołanego przepisu ustawowego, który miał względem przepisów rozporządzenia charakter nadrzędny. W przypadku wątpliwości, czy jako obowiązujące w konkretnej sytuacji traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (por. "Wstęp do prawoznawstwa" – Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181, wyrok NSA z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 2/11 LEX nr 795514 ).
Podkreślić należy, iż ustawodawca, wprowadzając do porządku prawnego nową pragmatykę służbową wraz z odpowiednimi przepisami wykonawczymi, miał na celu takie uregulowanie sytuacji prawnej żołnierzy, które nie niweluje skutków prawnych dotychczas przyznanych uprawnień i do nich nawiązuje. Przepis § 27 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych nie może zatem stanowić regulacji ograniczającej uprawnienie wynikające z art. 80 ust. 5b cyt. w zw. z ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że dokonana w sprawie wykładnia przepisu § 27 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych, w zakresie, w którym przyjmuje brak możliwości zaliczenia dla celów, o których mowa w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, okresu otrzymywania przez skarżącego – żołnierza zawodowego dodatku do uposażenia uzasadnionego szczególnymi właściwościami lub warunkami służby wojskowej przed dniem 30 czerwca 2004 r. jest błędna, gdyż pozostaje w sprzeczności z wykładnią systemową i celowościową art. 80 ust. 5b ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Okres otrzymywania przez skarżącego od dnia 1 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. przedmiotowego dodatku winien być traktowany jako okres otrzymywania wprowadzonego z dniem 1 lipca 2004 r. dodatku specjalnego, o którym mowa w § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 2004 r., który także podlega zaliczeniu do okresów otrzymywania dodatku specjalnego w celu ustalenia żołnierzowi wysokości dodatku specjalnego należnego w ostatnim miesiącu pełnienia służby.
Konsekwencją uznania, że okres od dnia 11 lutego 1995 r. do dnia 14 czerwca 1998 r. jest traktowany jako okres pobierania przez skarżącego dodatku specjalnego, winno być przyznanie mu na podstawie m.in. § 8 omawianego rozporządzenia, w ostatnim miesiącu pełnienia czynnej służby wojskowej przypadającej na miesiąc styczeń 2013 r. dodatku za podany wyżej okres w należnej wysokości.
Z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, możliwe stało się zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.
Omówione wyżej naruszenia prawa materialnego, które dotyczą nie tylko zaskarżonego wyroku, ale i decyzji organów obu instancji, uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji Dowódcy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], ale i poprzedzającego ją punktu I decyzji Dowódcy JW [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy wojskowe będą zobowiązane do uwzględnienia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 209 p.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U z 2013 r. poz. 461).