I OSK 255/11

I OSK 255/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Małgorzata Masternak - Kubiak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 618/10 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2010-11-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 8
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 618/10 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia (...) maja 2009 r. nr (...) w przedmiocie w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 618/10 oddalił skargę E.D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. E.D. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z prośbą o usunięcie ze stanowiącej jej własność działki o nr [...], położonej w obrębie [...], zabudowy ogrodzeniowej jak również zlikwidowanie odpływu kanalizacji deszczowej z sąsiadującej działki nr [...]. E.D. wskazała, że prośby w tym zakresie kierowane do obecnego użytkownika działki nr [...] nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Dodała ponadto, że z informacji uzyskanych od zatrudnionych przez nią geodetów wynika, że działka nr [...] to droga gminna, stanowiąca własność Skarbu Państwa.
Następnie E.D. skierowała do Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismo z dnia [...] czerwca 2008 r., w którym wyraziła wolę zakupu w całości lub w części, sąsiadującej z jej nieruchomością działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Zaznaczyła przy tym, że działka nr [...] stanowi część ogrodu teraźniejszego jej użytkownika i nie jest wykorzystywana jako dojazd do działki rolnej nr [...].
Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wezwał M.G. i A.G. do usunięcia, wybudowanego bez zgody właściciela terenu, ogrodzenia na działce [...], obręb [...], usytuowanego wzdłuż działki nr [...] i drogi powiatowej [...]. Organ zwrócił się także do ww. osób o odprowadzanie wód deszczowych z połaci dachowej na teren działek pozostających w ich posiadaniu.
W adresowanych do Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismach z dnia [...] lipca 2008 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2008 r. E.D. potrzymała wolę zakupu działki nr [...].
W odpowiedzi na powyższe podania Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował E.D., że wobec przedmiotowej działki zlecono wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego.
Pismami z dnia [...] maja 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r. E.D. ponowiła propozycję zakupu działki nr [...], obręb [...] oraz zwróciła się o udostępnienie drogi dojazdowej do gruntu rolnego położonego za powierzchnią zabudowaną należącej do niej działki.
W dniu [...] maja 2009 r. Rada Miejska w [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 231 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...], w sprawie zbycia nieruchomości położonej na terenie Gminy [...] – obręb [...].
W myśl § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska w [...] wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości w drodze bezprzetargowej położonej na terenie gminy [...] – obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], o powierzchni 0,0140 ha – na polepszenie warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, oznaczonej nr działki [...].
Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] poinformował E.D. o podjęciu przez Radę Miejską w [...] ww. uchwały z dnia [...] maja 2009 r. Organ gminy wyjaśnił, iż ze względu na to, że część budynku mieszkalnego M.G. i A.G., właścicieli działki nr [...], została usytuowana na działce nr [...], co zostało potwierdzone w wyniku wznowienia granic działki nr [...], zachodzą przesłanki do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na ich rzecz w drodze bezprzetargowej. Organ wyjaśnił także, że działka oznaczona nr [...] stanowiła w przeszłości drogę wewnętrzną, dojazdową do działki nr [...], którą M.G. i A.G. nabyli od Agencji Nieruchomości Rolnych.
W związku z podjęciem uchwały z dnia [...] maja 2009 r., E.D. w dniu [...] czerwca 2009 r. wystosowała do Burmistrza Miasta i Gminy [...] pismo, w którym podniosła, że w jej przekonaniu uchwała ta podjęta została w sposób stronniczy, uwzględniając interesy tylko jednej strony. Tym samym, zdaniem E.D., pozbawiona została ona możliwości użytkowania części gruntu rolnego, stanowiącej jej własność działki nr [...]. E.D. wskazała również, że nie jest prawdą jakoby w czasie wydzielenia geodezyjnego drogi dojazdowej, grunt rolny, dla którego była ona również przeznaczona, tj. działka [...], wchodził w skład gospodarstwa rolnego rodziny G. Podkreśliła, że sporną drogę dojazdową rodzina G. w sposób nielegalny zabudowała domem i ogrodzeniem, korzystając z sytuacji nieużytkowania jej przez właściciela nieruchomości. Zaznaczyła także, że w obecnej sytuacji droga ta stanowi jedyny dojazd do jej gruntu rolnego. Jednocześnie poinformowała, że nie jest zainteresowana kupnem tej działki gruntu, a jedynie możliwością korzystania z niej, zgodnie z przeznaczeniem.
W dniu 29 lipca 2009 r. E.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że skarga w sprawie jest niedopuszczalna, ponieważ została wniesiona z pominięciem warunku uprzedniego, bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Organ zaznaczył również, że skarga jest niedopuszczalna także z tego względu, że skarżąca nie wykazała, że uchwała narusza jej interes prawny, bądź uprawnienie, mające oparcie w konkretnej normie lub normach prawa materialnego.
Oddalając skargę, Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem skargi stała się Uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości położonej na terenie gminy [...] – obręb [...]. Uchwała ta została podjęta z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 231 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). O dopuszczalności skargi zarówno w sensie przedmiotowym jak i co do spełnienia przez stronę skarżącą wymogów formalnych przesądził Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 lipca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1055/10) uchylając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Sz 1230/09) odrzucające skargę E.D..
Następnie Sąd I instancji przystąpił do badania legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Podkreślił w związku z tym, że do oceny zasadności zarzutów skargi złożonej w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym koniecznym jest ustalenie, czy strona skarżąca ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności kwestionowanej uchwały. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że legitymację do wniesienia skargi daje naruszenie interesu prawnego, a nie faktycznego. Interes prawny strony skarżącej musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto, naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny, nie zaś hipotetyczny.
Podkreślił, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex 81964, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/GL 97/09, Lex 553433). Ponadto, z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że uchwała rady gminy w przedmiocie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym może potencjalnie naruszać interes prawny tylko i wyłącznie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07, Lex nr 327773).
W ocenie Sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały, polegającego na istnieniu związku między tą uchwałą a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, iż E.D. nie posiadała jakiegokolwiek prawa, czy to rzeczowego (ustanowionej służebności), czy też wynikającego ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała. Przewidziana do zbycia, w drodze bezprzetargowej, działka nr [...] nie stanowiła drogi publicznej. Działka ta nie była również wydzielona z działki [...] celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], która taki dostęp posiadała i posiada nadal bezpośrednio z przylegającej doń działki drogowej o nr [...] (dowód: wyrys z mapy ewidencyjnej – karta 31 akt sądowych; kopia mapy zasadniczej karta 162 akt sądowych). Działka dojazdowa nr [...] została wydzielona celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla utworzonej działki nr [...].
W kontekście istnienia interesu prawnego nie może być uznana za skuteczną argumentacja odwołująca się wyłącznie do stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości skarżącej, tj. działki nr [...]. Według wyjaśnień E.D.,, skarpa osiągająca wysokość 1,5 m, studnia oraz dwa rosnące drzewa, uniemożliwiają przejazd większych pojazdów na tą część działki, która nadaje się do rolniczego wykorzystania. W ocenie Sądu, sposób zagospodarowania nieruchomości taki jak miejsce posadowienia budynku, umiejscowienie studni, pozostawienie lub niwelacja na działce skarpy, czy też uzyskanie zezwolenia na usunięcie lub przesadzenie drzew zależy od decyzji właściciela podjętych oczywiście w ramach obowiązującego prawa. Fakty te nie tworzą jednak takiego stanu rzeczy, który poprzez powołanie się na nie pozwalałby na wykazanie istnienia legitymacji do skutecznego zaskarżenia uchwały wyrażającej zgodę na zbycie sąsiadującej nieruchomości, w drodze bezprzetargowej, innym osobom. Na brak interesu prawnego wskazuje również ostateczna, jednoznaczna w swej treści, rezygnacja przez skarżącą z pierwotnego zamiaru nabycia nieruchomości od Gminy (dowód: pismo do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. – karta 27 akt sądowych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.D., zaskarżając to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.
1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] maja 2009 Nr [...] w sprawie zbycia nieruchomości położonej na terenie gminy [...]-obręb [...], wydanej na podstawie art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami;
2) 64 ust. 3 art. 31 ust. 3 Konstytucji - poprzez przyjęcie że uchwała organu nie narusza istoty przysługującego skarżącej prawa własności;
3) art. 8 ustawy o drogach publicznych.
Powołując się na podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zasadnie Sąd zauważył, że na wydzielonej działce nie została ustanowiona służebność na rzecz każdorazowego właściciela działki [...], pominął jednak fakt, że takiej służebności nie ustanowiono również na rzecz każdoczesnego właściciela działki [...]. Uznać zatem należy, że droga ta miała mieć charakter ogólnodostępny. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w treści przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 w sprawie ewidencji gruntów. Zgodnie z § 68 ust. 3 pkt 7a- symbolem dr oznaczone są drogi - a stosownie do treści załącznika nr 6 do w/w rozporządzenia rozstrzygającego materię zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 i Nr 86, poz. 958). W szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej. Grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację gospodarstw rolnych, leśnych oraz poszczególnych nieruchomości nie są drogą w rozumieniu rozporządzenia. Grunty te wlicza się do przyległego do nich użytku gruntowego.
Skoro zatem, w toku przeprowadzonych prac geodezyjnych mających na celu wydzielenie działki [...], gruntowi temu nadano symbol dr, niesposób przyjąć, jak uczynił to WSA, że została ona wydzielona celem zapewnienia dostępu do drogi publicznej wyłącznie dla działki [...], albowiem drodze o takim przeznaczeniu, w świetle powyżej przytoczonych zapisów rozporządzenia, nie nadano by symbolu dr.
Podkreślono, iż stosownie do zapisu art. 8 ust. 1 ustawy drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznym przy czym o tym, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią wyłącznie względy techniczne i prawne, przy czym brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Mając na uwadze powyższe uznać należy, że działka [...] stanowi drogę wewnętrzną o charakterze ogólnodostępnym. Niespornym jest, że działka [...] stanowiąca własność skarżącej, graniczy z działką [...].
W ocenie skarżącej sprzedaż działki stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną narusza jej uprawnienie do korzystania z ogólnodostępnej drogi jak również narusza jej interes prawny albowiem ogranicza jej prawo do prawidłowego i zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania działki stanowiącej jej własność. Skarżąca wielokrotnie wskazywała, że uniemożliwienie jej korzystania z drogi powoduje ograniczenie przysługującego jej prawa własności do działki [...], albowiem nie może ona wykorzystywać tej części działki która przeznaczona jest na działalność rolniczą. Podkreślić należy, że część działki [...] zajęta pod budynki to jedynie 109 m2, pozostała cześć to 700m2 na działalność statutową a 5000m2 to grunty rolne. Za wszystkie te powierzchnie skarżąca płaci podatek na rzecz gminy, choć faktycznie ich zgodnie z przeznaczeniem nie może wykorzystywać.
Dodano, że sprzedaży ogólnodostępnej drogi dokonano w celu zalegalizowania samowoli budowlanej jakiej dopuścił się właściciel działki [...] wznosząc budynek na działce drogowej. W żaden sposób takiego stanu faktycznego nie można uznać za wyczerpujący przesłanki art. 37 ust.2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla sprzedaży gruntów z zasobów gminy w trybie bezprzetargowym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.
Określona w art. 183 § 1 Ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku jest dokonywana tylko w zakresie wyznaczonym przez podstawy skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów prawa materialnego – art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym( Dz. U z 2001r , Nr. 142, poz. 1591 ze zm. ), art.64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 212 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr. 19, poz. 115 ze zm.).
Ponieważ zaskarżonym wyrokiem Sąd Instancji oddalił skargę E.D. na uchwałę Rady Miejskiej w [...], uznając iż skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny podstaw skargi kasacyjnej, poszukiwał ewentualnego interesu prawnego skarżącej w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach prawa materialnego.
Trzeba bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może być zaskarżona do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, tylko przez podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą.
Przytoczony przepis sam w sobie nie stanowi źródła interesu prawnego o jakim w nim mowa. Określa on warunki, których spełnienie przez określony podmiot umożliwia z zachowaniem przewidzianego trybu postępowania zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego.
Składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą , a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.
Zauważyć należy, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. O skuteczności skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływające negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny (por. wyroki NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Nie można zatem art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco , wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają konkretne przepisy prawa. Mogą to być przepisy prawa zamieszczone w ustawach materialnoprawnych, ustawach ustrojowych i ustawach procesowych.
Wyjaśnić należy, że przepis prawa ustanawia interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym.
Przypomnieć należy, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 oraz z dnia 17 kwietnia 2007 r. I OSK 798/06.
Jak wyżej wskazano przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem była skarga na uchwałę Rady Miejskiej w [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można wyprowadzić z art.64 ust. 3 Konstytucji RP.
W myśl tego przepisu własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza praw skarżącej związanych z własnością działki Nr. [...].
Skarżąca w dalszym ciągu może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego korzystać z działki zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może z niej pobierać pożytki i inne dochody. W tych samych granicach może rozporządzać działką ( art. 140 KC ).
Z tych względów nie można uznać także za naruszony art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w myśl którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Przysługujące skarżącej prawo własności działki Nr. [...] nie zostało ograniczone, nie uległa zmianie powierzchnia działki, czy też warunki jej zagospodarowania, nie odjęto skarżącej prawa korzystania, czy rozporządzania działką.
Skoro nie można mówić o naruszeniu kwestionowaną uchwałą prawa własności przysługującego skarżącej do działki Nr. [...], to wymienione przepisy Konstytucji RP nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały nie można też wyprowadzić z art. 8 ustawy o drogach publicznych.
Z ust. 1 w/wym. przepisu wynika tylko, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Cytowany przepis wprowadzając podział dróg na publiczne i wewnętrzne nie przewiduje w swej treści żadnego uprawnienia dla skarżącej, naruszenia którego można by upatrywać w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały.
W piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej stwierdził, że interes prawny skarżącej wynika bezpośrednio z art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż to skarżąca była uprawniona do nabycia działki na tej podstawie.
W myśl art. 37 ust.2 pkt. 6 ustawy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.
Z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżąca była zainteresowana zakupem działki Nr.[...], a działka będąca jej własnością przylega do działki , której dotyczyła kwestionowana uchwała.
Powoływanie art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej jest jednak spóźnione i nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa strona nie może uzupełniać podstaw kasacyjnych przez powołanie nowych przepisów . Dopuszczalne jest jedynie przytoczenie nowego uzasadnienia zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Ponieważ art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowił podstawy skargi kasacyjnej złożonej w rozpoznawanej sprawie, w chwili obecnej nie może on być skutecznie powoływany jako przepis stanowiący źródło interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia uchwały w przedmiocie bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.