I OSK 2549/23

I OSK 2549/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 531/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-07-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 11, art. 67, art. 68, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 531/23 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.4141.27.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 27 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Łd 531/23, wydanym po rozpoznaniu skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.4141.27.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego J.W. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 67 - 69, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 775 z późn. zm.- dalej: "k.p.a."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy administracji naruszyły wymienione przepisy k.p.a., podczas gdy:
- zaskarżona decyzja została wydana na podstawie obowiązujących przepisów prawa,
- materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób wyczerpujący,
- z czynności odebrania wyjaśnień od strony postępowania w dniu 27 lutego 2023 r. został sporządzony protokół,
- stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego,
- decyzja organu odwoławczego zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym zostały szczegółowo wyjaśnione przyczyny podjęcia rozstrzygnięcia,
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak w aktach sprawy podpisanego przez stronę protokołu z czynności zawsze odnosi taki skutek, jakby czynność ta nie została przez organ administracji podjęta,
c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że orzekanie przez sąd na podstawie akt sprawy oznacza konieczność oparcia się wyłącznie na oryginałach dokumentów tworzących akta sprawy bez uwzględnienia okoliczności, że może dojść do zagubienia określonych dokumentów z akt administracyjnych już po wydaniu decyzji przez organ administracji, a także bez uwzględnienia, że możliwym jest odtworzenie treści zagubionych dokumentów, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem się przez Sąd od merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji, podczas gdy:
- na żądanie Sądu organ administracji przekazał odtworzoną treść protokołu z dnia 27 lutego 2023 r. wraz adnotacją członka Kolegium przeprowadzającego czynność odebrania wyjaśnień od strony postępowania,
- strona postępowania nie kwestionowała ustaleń organu odwoławczego poczynionych na podstawie wyjaśnień odebranych w dniu 27 lutego 2023 r., a jedynie ich ocenę wyrażoną na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 z późn. - powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a co za tym idzie Sąd powinien uznać przesłany przez organ odwoławczy dokument za część akt administracyjnych i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z jego uwzględnieniem,
d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku jego podstawy prawnej w zakresie art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.,
e) art. 141 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania .
Z uwagi na powyższe Kolegium wniosło o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 3 marca 2023 r., znak: SK0.4141.27.23, i jej oddalenie, jako bezzasadnej,
ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;
3) zasądzenie od skarżącego na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Jednocześnie SKO zrzekło się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie, przy czym, zgodnie z art. 67 § 2 pkt 2 k.p.a., protokół sporządza się w szczególności z przesłuchania strony. W świetle tych uregulowań nie budzi wątpliwości, że odebranie wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania powinno zostać utrwalone przez organ administracji w formie protokołu. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny, a niesporządzenie protokołu z czynności, dla której kodeks przewiduje taką właśnie formę jej dokumentowania, stanowi istotne naruszenie prawa, które to naruszenie uznaje się w określonych okolicznościach za powodujące nawet bezskuteczność czynności. Niemniej SKO nie zgadza się z nadmiernym formalizmem i rygoryzmem w zakresie przedstawionej przez Sąd I instancji oceny skutków naruszenia art. 67 k.p.a., skoro w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie to może powodować bezskuteczność czynności, a nie, że zawsze skutkuje bezskutecznością.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że o naruszeniu obowiązku dokumentowania i o ewentualnej bezskuteczności czynności mówi się w sytuacji, w której organ administracji nie sporządził protokołu z czynności, kiedy było to wymagane, względnie gdy organ administracji zamiast protokołu z czynności sporządził jedynie adnotację urzędową. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi, bowiem protokół z odebrania wyjaśnień skarżącego w dniu 27 lutego 2023 r. został sporządzony, a jedynie w nieustalonym czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ odwoławczy a przekazaniem akt administracyjnych do Sądu oraz w nieustalonych okolicznościach doszło do jego zagubienia. Nie można zatem zasadnie twierdzić, jak czyni to Sąd I instancji, że "Brak w aktach sprawy podpisanego przez stronę protokołu odnosi taki skutek jakby czynność ta nie została przez organ administracji podjęta, a sąd administracyjny nie jest uprawniony do domniemania podjęcia konkretnych czynności przez organ administracji". W ocenie SKO w rozpatrywanej sprawie w ogóle nie doszło do naruszenia art. 67 k.p.a., bowiem przepisu tego nie może naruszać zdarzenie, które nastąpiło już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zauważono, że treść zagubionego protokołu została odtworzona przez organ administracji i przekazana do Sądu na jego wezwanie o uzupełnienie akt sprawy (do chwili wezwania przez Sąd do uzupełnienia akt administracyjnych organ nie miał świadomości, że nastąpiło zagubienie protokołu), dlatego też odtworzenie treści protokołu nastąpiło dopiero po otrzymaniu wezwania.
W rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca zaniechanie sporządzenia wymaganego przepisami k.p.a. protokołu dokumentującego przeprowadzoną czynność, tylko nastąpiło zagubienie dokumentu istniejącego. Zrównanie przez Sąd tych dwóch sytuacji prowadzi de facto do zrównania w skutkach naruszenia prawa przez organ administracji (niesporządzenie protokołu) ze zdarzeniem losowym (zagubienie protokołu), co w ocenie organu administracji jest działaniem niewłaściwym i nie powinno w realiach rozpatrywanej sprawy prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W ocenie organu odwoławczego nie było żadnych przeszkód aby na gruncie art. 133 § 1 p.p.s.a. uznać przesłaną przez organ na wezwanie Sądu treść protokołu z dnia 27 lutego 2023 r. za materiał aktowy i dokonać z jego uwzględnieniem oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a nie wyłącznie oceny formalnej. Przesłana treść protokołu nie stanowi dokumentu, z którego przeprowadzenie dowodu wymagałoby zastosowania procedury przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., wobec tego nie ma tutaj miejsca na uznanie sądu w zakresie dopuszczenia dowodu z przesłanego dokumentu. Zgodnie z dyspozycją art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien zatem przy orzekaniu uznać przesłany przez organ administracji dokument za część akt administracyjnych i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z jego uwzględnieniem. Formalistyczne podejście Sądu całkowicie zdaje się pomijać możliwość zagubienia dokumentu stanowiącego część akt administracyjnych, a także możliwość odtworzenia jego treści.
Kolegium podniosło, że zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz w oparciu o prawidłowo ustalony w niezbędnym - wynikającym z uwarunkowań materialnoprawnych - zakresie, a także została w prawidłowy sposób uzasadniona, wskazano bowiem i wyjaśniono zarówno podstawę prawną rozstrzygnięcia jak i powiązaną z nią podstawę faktyczną. Nie można zatem przypisywać organowi administracji naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 67 - 69, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie miały one bowiem miejsca.
Zauważono, że Sąd wbrew treści art. 141 § 4 p.p.s.a nie wyjaśnił na czym konkretnie w niniejszej sprawie polegało naruszenie przez organ administracji, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Kolegium podniosło także, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd jest obowiązany do zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku wskazań co dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tego wymogu nie spełnia. Sąd ograniczył się w nim bowiem do wskazania przepisów jakie jego zdaniem naruszył organ administracji, nie wyjaśnił jednakże jakie czynności w dalszym postępowaniu organ ten ma podjąć w celu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Jest to wada istotna, bowiem w zasadzie uniemożliwia ona wykonanie zaskarżonego wyroku w przypadku jego uprawomocnienia i powoduje niepewność zarówno organu administracji jak i strony skarżącej co do dalszych czynności w postępowaniu administracyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na podniesione zarzuty skargi kasacyjnej, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zagubienie przez organ protokołu z odebrania wyjaśnień strony, opatrzonego jej podpisem, które to wyjaśniania legły u podstaw decyzji, którą rozstrzygnięto o prawach i obowiązkach tej strony, stanowi wadę takiej decyzji skutkującą koniecznością jej wyeliminowania z obiegu prawnego.
Przypomnieć należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, decyzją z 3 marca 2023 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 28 grudnia 2022 r., którą odmówiono J.W. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, iż brak jest związku przyczynowo-skutkowego, między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą. Z uzasadniania tej decyzji wynika, ze swoje ustalenia w tej materii SKO oparło m.in. na wyjaśnieniach J.W. złożonych w siedzibie tego organu w dniu 27 lutego 2023 r. a z odebrania tych wyjaśnień sporządzono protokół. W toku postępowania przed Sądem I instancji ustalono, iż ww. protokół odebrania wyjaśnień od skarżącego został zagubiony, a Kolegium nadesłało do tego Sądu jedynie odtworzoną, niepodpisaną przez J.W. treść tego protokołu.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie można kategorycznie stwierdzić, iż doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.
Organ zobligowany jest do dokumentowania każdej czynności postępowania, w drodze protokołu (w przypadku czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 67 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") albo adnotacji (w przypadku czynności, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania – art. 72 § 1 k.p.a.). Jeśli organ zaniechał udokumentowania czynności postępowania, to ponosi on negatywne skutki takiego stanu rzeczy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2020r o sygn. akt II OSK 2624/20 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Obowiązek dokumentowania czynności postępowania administracyjnego ma charakter bezwzględny. Służy bowiem zagwarantowaniu stronie możliwości skontrolowania działań organu z punktu widzenia ich zgodności z prawem. W razie zaniechania wykonania tego obowiązku należy uznać, że czynność nie została przez organ administracji podjęta.
Zagubienie dokumentu (w tym wypadku protokołu) potwierdzającego dokonanie ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, należy uznać za tożsame z niedokonaniem tych ustaleń. W niniejszej sprawie brak tego dokumentu uniemożliwia kontrolę prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego (ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) i w konsekwencji merytoryczną trafność rozstrzygnięcia o prawach strony.
Trzeba mieć na uwadze, że Sąd administracyjny na podstawie 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi i dokonuje kontroli działania organu administracji pod względem zgodności z prawem, a zatem niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów musi zweryfikować, czy utrwalone w aktach ustalenia co do stanu faktycznego i jego oceny - w odniesieniu do normy prawa materialnego - zostały dokonane zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. Skoro organ powołuje się na czynności dowodowe, które zgodnie z k.p.a. powinny być utrwalone w stosownej formie - protokołu, a protokół ten zaginął, to słusznie Sąd I instancji uznał, że brak tego dokumentu należy traktować jakby te czynności dowodowe nie zostały przeprowadzone - niemożliwa jest bowiem weryfikacja ustaleń na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.
Swoistej konwalidacji tego naruszenia nie może stanowić nadesłanie do Sądu odtworzonej przez organ treści zagubionego protokołu odebrania wyjaśnień strony. Nadesłany do Sądu dokument nie spełnia wymogów protokołu z czynności postępowania administracyjnego wskazanego w art. 68 § 1 i 2 k.p.a. Przede wszystkim na nadesłanym dokumencie brak jest podpisu J.W., którym potwierdzałby, iż zawarte w tym dokumencie wyjaśnienia, powołane następnie w zaskarżonej decyzji, pochodzą od niego.
Słusznie Sąd I instancji uznał zatem, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 11, art. 67-69, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji szeroko opisał wynikające z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zasady i reguły prowadzenie postępowania administracyjnego, wskazując iż nie zostały one w sprawie dochowane jako konsekwencja niezgromadzenia kompletnego materiału dowodowego.
Z tych też przyczyn podniesione w pkt 1 lit a, b, c, oraz d w skargi kasacyjnej zarzuty nie mogą zostać uznane za zasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania zauważyć trzeba, iż w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku rzeczywiście nie zwarto wyraźnego wskazania co do dalszego postępowania. Niemniej WSA w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wyjaśnił jaka czynność postępowania administracyjnego nie została należycie udokumentowana i jaki miało to wpływ na ocenę prawidłowości kontrolowanej decyzji. Tym samym z uzasadnienia tego wyroku wynika jaka czynność organu odwoławczego wymaga powtórzenia (odebranie od J.W. wyjaśnień dotyczących istnienia związku przyczynowo-skutkowego, między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a opieką sprawowaną nad niepełnosprawną siostrą) i stosownego udokumentowania, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. W tych okolicznościach uchybienie to należy uznać za nieistotne.
W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.