I OSK 254/22

I OSK 254/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 609/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-07
Skarżony organ
Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, 135, 141 § 4, 3 § 2 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Szlęzak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 609/21 w sprawie ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie na rzecz A.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 609/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości:
1) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Radomskiego z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...];
2) zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego A.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że organy obu instancji nie wykazały na gruncie niniejszej sprawy, że zachodzi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skoro zaś Wojewoda dokonał przejęcia na własność Województwa Mazowieckiego części działek skarżącego w wyniku podziału nieruchomości dokonanego decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. bez uprzedniego zbadania stanu prawnego działek stanowiących własność skarżącego i innych adresatów tej decyzji, to powinien rozpoznać wniosek o zwrot nieruchomości w oparciu o treść tej samej decyzji, z której wynika, jakie działki przeszły na własność Województwa Mazowieckiego i od kogo zostały przejęte w drodze pozbawienia prawa własności. Skarżący wykazał bowiem za pomocą dowodu z opinii biegłego E.P. opiniującej w sprawie o sygn. akt VII C 369/10 Sądu Rejonowego w Radomiu, które działki stanowiły jego własność przed wydaniem decyzji Wojewody nr [...] z [...] lipca 2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wynika to wprost z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez biegłą E.P., której opinia została obdarzona przez Sąd Rejonowy w Radomiu wiarygodnością oraz stanowiła podstawę wydania wyroku w sprawie o sygn. akt VII C 369/10.
W konsekwencji powyższego, za błędne uznał rozważania organów obu instancji wskazujące na konieczność przerzucenia na skarżącego ciężaru usunięcia podwójnego hipotekowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że rozpoznanie jego wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest możliwe bez zawieszenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, że w swojej ocenie prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób istotny naruszył, a mianowicie:
-art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 97 §1 4 k.p.a. wskutek uznania, że w okolicznościach sprawy organ administracji w sposób nieuprawniony uznał, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne wstrzymujące rozpoznanie sprawy podczas gdy analiza okoliczności sprawy i prawidłowa wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do wniosku przeciwnego, i w sprawie zachodzi przypadek zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenia powyższych przepisów prawa procesowego miały istotny wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziłyby do wydania oddalającego skargę skarżącego na decyzję Województwa Mazowieckiego.
W związku z podniesionym zarzutem i wskazanymi naruszeniami prawa wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie Starosta Radomski zawieszając postępowanie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. uznał, że zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, co ma doprowadzić do wyeliminowania podwójnego hipotekowania działek objętych wnioskiem zwrotowym. Dlatego też na podstawie art.100 §1 k.p.a. organ wezwał wnioskodawcę do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, z powództwem o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...]z rzeczywistym stanem prawnym w celu uzyskania sądowego zezwolenia na wykreślenie działki hipotecznej nr [...] o powierzchni 1,6524 ha i wpisanie w jej miejsce działek stanowiących niekwestionowaną własność w celu wyeliminowania podwójnego hipotekowania gruntów objętych wnioskiem o zwrot. Powyższe stanowisko zostało zakwestionowane przez Sąd Wojewódzki, który uznał za słuszne stanowisko skarżącego, że skoro do powstania podwójnego hipotekowania gruntów objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości doprowadził sam organ administracyjny, to jest on uprawniony do uchylenia uprzednio wydanej przez siebie wadliwej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o przejęciu na rzecz Województwa Mazowieckiego działek nr [...] i nr [...].
Wbrew zarzutom strony skarżącej należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że brak było postaw do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że Sąd Kasacyjny nie podziela wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej koniecznego jest przypomnienie najistotniejszych elementów stanu faktycznego kontrolowanej sprawy.
A.S. wnioskiem z 18 stycznia 2021 r., sprecyzowanym wnioskiem z 18 lutego 2021 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym P. gmina K., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], działka ewidencyjna nr [...], grunt opisany w sentencji wyroku Sądu Rejonowego w Radomiu z 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt VII C 369/10 jako działka nr [...] o powierzchni 0,0405 ha, w granicach uwidocznionych na mapie własnościowej wykonanej przez geodetę uprawnionego E.P. do celów sądowych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 3 grudnia 2012 r. za nr [...], do którego ww. Sąd potwierdził własność przysługującą wnioskodawcy do dnia uprawomocnienia się decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wywłaszczenie przedmiotowych działek nastąpiło na podstawie ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] lipca 2009 r., nr: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid), utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r., znak: [...]. W ww. decyzji z [...] lipca 2009 r. jako właściciele wnioskowanych do zwrotu nieruchomości wymienieni są:
- działki nr [...] o pow. 0,0081 ha – W. i J.B.,
- działki nr [...] o pow. 0,025 ha – A.S.,
- działki o nr [...] o pow. 0,017 ha - Gmina K.
Bezsporne jest również to, że objęta wnioskiem zwrotowym nieruchomość jest podwójnie hipotekowana. Nieruchomość oznaczona jako działki o numerach [...], [...], [...] położona w obrębie P., gm. K. stanowi własność Województwa Mazowieckiego zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Radomiu VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Prawo powyższe wpisane zostało na podstawie ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody nr [...] z [...] lipca 2009 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jednocześnie ww. działki o numerach [...], [...], [...] stanowią własność wnioskodawcy zgodnie z księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Radomiu VI Wydział Ksiąg Wieczystych (ww. działki zgodnie z wykazem synchronizacyjnym wchodzą w skład ujawnionej w ww. księdze działki numer [...]).
W tym miejscu zwrócić też należy uwagę, że Sąd Rejonowy w Radomiu w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII C 369/10, oddalającym powództwo skarżącego o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym jednocześnie ustalił, że A.S. do dnia uprawomocnienia się decyzji zrid przysługiwało prawo własności działek o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,0081 ha i [...] o pow. 0,0405 ha (stanowiącej część działki o nr ew. [...]). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że działki oznaczone obecnie w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], dla których w 2011 r. została założona księga wieczysta nr [...], wchodzą w skład większej nieruchomości, dla której prowadzona jest od 1952 r. księga wieczysta nr [...]. W obu wskazanych księgach ujawnienie są różni właściciele. Dalej Sąd wskazał, że powód (A.S.) stwierdził, że nie kieruje żądania o dokonanie zmian w księdze wieczystej [...], bowiem to pozwane Województwo doprowadziło do niezgodności treści wieczystej. W tej sytuacji ustalenie żądania powoda – a zatem ustalenie, że prawo własności przedmiotowych nieruchomości przysługuje powodowi, oznaczałoby konieczność wykreślenia spornych nieruchomości z działu I-O księgi wieczystej [...], co do której to księgi nie zgłoszono żądania. Zatem uwzględnienie żądania pozwu oraz wskazanego przez powoda sposobu usunięcia niezgodności, nie doprowadziłoby do osiągnięcia celu tego postępowania.
Sąd Rejonowy w ww. wyroku uwzględnił natomiast powództwo ewentualne i w trybie art. 189 k.p.c. ustalił, że skarżący był właścicielem działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...] (stanowiącej część działki o nr ew. [...]) do dnia wydania przez Wojewodę decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r.
Przechodząc następnie do rozważań zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego ( art. 145 §1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a, w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 97§1 pkt 4 k.p.a.) wskazać należy, samo przywołanie szeregu przepisów, które miał naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Powołanie szeregu przepisów w zarzutach czyni często wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu.
Ta nieprawidłowość nie prowadzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (źródło CBOSA), jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że przedmiotem oceny może być jedynie art. 97 § 1 pkt 7 k.p.a.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (zob. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyroki NSA: z dnia 7 października 2010r., sygn. II OSK 1543/09 oraz z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. II GSK 1028/09 - CBOSA).
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, postępowanie dotyczące uzgodnienia księgi wieczystej w sposób opisany w postanowieniu Starosty Radomskiego z [...] kwietnia 2021 r. nie stanowi prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w postępowaniu toczącym się przed organami w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wszczętym na wniosek A.S.
W sprawie dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako u.g.n.). stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest zatem ograniczone podmiotowo do pewnej kategorii osób prawnych lub osób fizycznych (były właściciel lub jego spadkobierca).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, że organ w dacie składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości miał wiedzę o stanie prawnym nieruchomości wynikającym nie tylko wpisów zawartych w księgach wieczystych nr [...] i nr [...], ale dysponował także wyrokiem ustalającym Sądu Rejonowego w Radomiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. Ponadto, co już ostało podkreślone, powyższy wyrok oddalił także powództwo A.S. o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym.
Relacja pomiędzy powództwem o usunięcie niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym dochodzonym w trybie art. 10 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1916, dalej - u.k.w.h.) i powództwem o ustalenie prawa wytoczonym w oparciu o art. 189 k.p.c. pozostaje przedmiotem kontrowersji zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Dla potrzeb oceny zaskarżonego wyroku nie jest konieczne naświetlenie szerszego kontekstu powyższego problemu prawnego. Zasadne jest tylko wskazanie, że w wyroku z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II CSK 395/2005 (nie publik.) SN wskazał na występującą w orzecznictwie odrębność w odniesieniu do podstawy prawnej i funkcji obu powództw, tj. opartych na art. 189 k.p.c. i art. 10 u.k.w.h., to jednak dostrzega się wspólną dla nich przesłankę w postaci interesu prawnego w ustaleniu rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości. Poprzez regulację art. 189 k.p.c. ustawodawca zmierza do udzielenia ochrony podmiotowi spełniającemu wymagania w tym przepisie przewidziane. O ile powód wykazuje swój interes prawny w usunięciu stanu niepewności co do prawa poza treścią księgi wieczystej, brak jest podstaw do formułowania sugestii o konieczności dokonania wpisu korygującego w księdze wieczystej (por. uzasadnienie wyroku SN z dnia 30 maja 2003 r., sygn. III CKN 1137/00, niepubl.).
Natomiast SN w wyroku z 24 sierpnia 2011 r. IV CSK 602/10 wskazał, że roszczenie, o którym mowa w art. 10 u.k.w.h. to uprawnienie do ustalenia wprost przez sąd istnienia prawa podmiotu tego roszczenia, przedmiotem takiego procesu jest bowiem przede wszystkim doprowadzenie księgi wieczystej do jej rzeczywistego, aktualnego w dacie orzekania, stanu prawnego. Powód w takim procesie może domagać się wpisania swego prawa, które dotąd nie było wpisane, o ile zostanie dowiedzione, że prawo to ciągle mu przysługuje.
Przytoczone stanowiska SN wskazują zatem co do zasady na rozłączny charakter obu powództw, ale jednocześnie nie wykluczają możliwości ustalenia rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości w trybie powództwa określonego w art. 189 k.p.c.
Na kanwie niniejszej sprawie pierwszoplanowe znaczenie ma zbadanie przesłanek określonych w art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz w art. 137 u.g.n., a w tym zakresie istotny dla badanej sprawy element stanu faktycznego został ukształtowany ww. wyrokiem SR w Radomiu z 2013 r. Na marginesie można jedynie zauważyć, że wezwanie skierowane przez Starostę Radomskiego w pkt 2 postanowienia z [...] kwietnia 2021 r. dotyczy zobowiązania do wystąpienia z podobnym żądaniem przez A.S. (dotyczącym tylko księgi wieczystej nr [...]), które zostało już oddalone w pkt I ww. wyroku Sądu Rejonowego w Radomiu z przyczyn wskazanych wyżej.
Organ prowadzący postępowanie zwrotowe winien zatem ocenić złożony wniosek w kontekście wszystkich dowodów dotychczas zgromadzonych, a nie opierać się jedynie na wpisach zawartych w księgach wieczystych nr [...] i nr [...]. Wobec powyższego trudno byłoby przyjąć, że samo podwójne hipotekowanie przedmiotowych stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Wprawdzie Sąd Wojewódzki w swojej ocenie skupił się nie na ocenie wystąpienia w sprawie prejudykatu, ale na wykazaniu kto i w jaki sposób powinien wyeliminować podwójne hipotekowanie przedmiotowych nieruchomości, ta wadliwość uzasadnienia nie ma jednak znaczenia w przedmiotowej sprawie. Tym samym zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a nie jest zasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona podstaw prawnych, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine p.p.s.a.