I OSK 2534/23

I OSK 2534/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 321/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 145 § 1 pkt 1 lit. ppsa w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 9.79a oraz art. 7.77 § 1,80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 321/23 w sprawie ze skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia 13 grudnia 2022 r. nr SKO/4111/907/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 321/23 po rozpoznaniu skargi M.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z 13 grudnia 2022 r. nr SKO/4111/907/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z 13 października 2022 r. nr SR.4152.78.340.2022.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "k.p.a.") w zw. z art. 17 ust. 1, ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z 13 października 2022 r. nr SR.4152.78.340.2022 odmawiającą M.A. (dalej "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – I.A.
W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji zwrócił uwagę, że matka skarżącego, na którą ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ur. [...] 1942 r., legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 23 marca 2022 r., znak PZOoN.463.141.2022, na mocy którego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 lutego 2022 r. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim z B.A. legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 19 maja 2015 r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe.
Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, przesłanką odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nie może być data powstania niepełnosprawności jego matki, bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie matka skarżącego pozostaje natomiast w związku małżeńskim, a małżonek legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego, w ocenie organu, nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Kolegium podkreśliło, że orzeczeniem z 17 czerwca 2022 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] odmówił B.A. wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na powyższą decyzję, M.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając błędne nieuznanie małżonka osoby niepełnosprawnej za osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., uwzględnił złożoną skargę. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r., tym samym rozważenia wymagało, czy w świetle tych przepisów, skarżący ma prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wywołaną koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, której małżonek żyje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Posiada natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.
Sąd zaznaczył, że zagadnienie to zostało rozstrzygnięte uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r, z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r). Sąd I instancji zaaprobował powyższe stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale, niemniej zaznaczył, że w jego ocenie niniejsza sprawa nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący zarówno we wniosku jak i na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze, podkreślał, składając także stosowane zaświadczenia lekarskie, że jego ojciec nie może sprawować opieki nad matką zarówno z uwagi na swój wiek oraz także stan zdrowia (potwierdzony zaświadczeniami), który ulegał pogorszeniu (i sam wymaga opieki). Organ nie zweryfikował czy ojciec skarżącego złożył odwołanie od orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności a także czy wystąpił o wydanie kolejnego orzeczenia właśnie z uwagi na pogorszenie stanu zdrowia, który uniemożliwia mu opiekę nad żoną. Skarżący z kolei na rozprawie wskazał, że jego ojciec był ponownie hospitalizowany i wystąpił ponownie o ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności. Z tych przyczyn Sąd uznał rozstrzygnięcie organów za przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79 a k.p.a. Sąd wskazał, że choć B.A. nie legitymował się na dzień wydania decyzji orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak z uwagi na pogorszenie się jego stanu zdrowia taką procedurę skarżący mógł wszcząć, gdyby został pouczony prawidłowo o skutkach nie złożenia stosowanego orzeczenia. Nieprzeprowadzenie prawidłowo postępowania dowodowego oraz brak prawidłowego pouczenia strony, we wskazanym zakresie skutkowało w konsekwencji naruszeniem przez organy orzekające w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz 9 k.p.a. w zw. z 79a k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a.") zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozostawanie matki skarżącego w związku małżeńskim nie stanowi bezwzględnej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.), w niniejszej sprawie natomiast B.A. posiada jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności, a co za tym idzie w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych może sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną;
b) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 17 ust. 1 a pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez nadanie organom administracji publicznej uprawnienia do oceny czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do alimentacji nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na swój stan zdrowia podczas gdy, organy administracji publicznej nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki.
II. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana przedwcześnie oraz została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., ponieważ zdaniem Sądu I instancji B.A. nie legitymuje się jeszcze orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jednak taką procedurę w przedmiocie przyznania uzyskania znacznego stopnia niepełnosprawności B.A. mógł wszcząć, gdyby został pouczony prawidłowo o skutkach nie złożenia stosowanego orzeczenia, podczas gdy Sąd I instancji nie zauważył, że zgodnie z art. 24 ust. 2 i ust. 2a u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tym samym w przypadku wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dla B.A. (męża I.A.), skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługiwałoby dopiero na przyszłość, tj. od momentu ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności B.A., stosownie do treści art. 24 ust. 2 i 2a u.ś.r.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na nieprawidłowym ustaleniu, że organ nie weryfikował czy ojciec skarżącego złożył odwołanie od orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], który uznał B.A. za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy skarżący zarówno w odwołaniu, jak i skardze na decyzję Kolegium nie kwestionował ustaleń Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...], lecz uważał, że wystarczające dla przyznania mu wnioskowanego świadczenia jest zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza neurologa B.J., która leczy jego ojca od 2019 r., tym samym okoliczność, którą Sąd I instancji wskazuje, że winna podlegać weryfikacji przez Kolegium, była okolicznością sporną (fakt bezsporny);
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana pomimo braku ustaleń w zakresie ewentualnego pogorszenia się stanu zdrowia B.A., podczas gdy orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] zostało wydane w dniu 17 czerwca 2022 r., natomiast skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 27 września 2022 r., a więc w okresie bardzo krótkim od momentu wydania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności B.A., a tym samym zarzut Sądu I instancji, jakoby brak było ustaleń w zakresie ewentualnego pogorszenia się stanu zdrowia B.A., należy uznać za bezzasadny, co więcej ewentualny fakt ubiegania się o wydanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez B.A. na skutek pogorszenia się jego stanu zdrowia nie jest równoznaczny z posiadaniem takiego orzeczenia, nie mniej w momencie jego uzyskania dopiero wtedy odpadnie negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu obu instancji pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że w sprawie zostały naruszone art. 7, 77 § 1 i 80 oraz 9 w zw. z art. 79a k.p.a.;
f) art. 151 P.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona.
Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,
- ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Złożono również oświadczenie o rozpoznaniu skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że pozostawanie matki skarżącego w związku małżeńskim nie stanowi bezwzględnej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W niniejszej sprawie natomiast B.A. posiada jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności, a co za tym idzie w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych może sprawować opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Samo stwierdzenie, przez organy administracji, że mąż I.A. nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi samoistną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają okoliczności wskazane przez skarżącego, że jego ojciec obiektywnie, ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia nie może sprawować opieki nad swoją żoną, a jego matką.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, jak również art. 17 ust. 1 a pkt 2 ustawy pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności do opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na np. stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, B.A. (mąż osoby wymagającej opieki) nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Co więcej ani organ ani Sąd nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornych przepisów, których brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
W ocenie Kolegium, Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu I instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana przedwcześnie oraz została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a pkt 2 u.ś.r. Kolegium zauważyło, że nawet rozpoczęcie przez B.A. procedury w przedmiocie uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wpływa na tok niniejszego postępowania administracyjnego. Fakt ubiegania się o wydanie rzeczonego orzeczenia nie jest równoznaczny z jego posiadaniem. Sąd I instancji orzekający w niniejszej sprawie, błędnie postawił znak równości pomiędzy rozpoczęciem procedury przed organami orzekającymi o stopniu niepełnosprawności a uzyskaniem takiego orzeczenia. Nie mniej w momencie jego uzyskania odpadnie negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wówczas skarżący będzie mógł ponownie wnioskować o przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnoprawnym ojcem bądź matką. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez B.A. powodowałoby zwolnienie go z obowiązku do alimentacji w stosunku do osoby wymagającej opieki (jego żony). W rzeczonej sprawie nie zaszły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego matki przed obowiązkiem alimentacyjnym jego ojca. To ojciec skarżącego jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad swoją żoną
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.
Zgodnie z 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącemu w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną znacznym stopniu matką, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Według natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie składu orzekającego Sądu kasacyjnego, nie można się zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu wojewódzkiego. Odpowiadając na sporne w sprawie zagadnienie podzielić należy w całości stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którym: "1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W powyżej przytoczonej uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za ścisłą wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że warunek w postaci legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, został wprowadzony do przywołanego przepisu z dniem 14 października 2011 r., jednak już uprzednio, przed nowelizacją, warunek ten był w orzecznictwie przyjmowany w drodze wykładni poprzedniego brzmienia przepisu. Wskazano, że bezwarunkowe pozbawienie prawa do świadczenia w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim w okresie poprzedzającym zmianę było oceniane jako niekoherentne z przeprowadzonymi zmianami skutkującymi poszerzeniem kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzące do sprzeczności. Aby zachować spójność systemową, w części orzecznictwa dopuszczano zatem przyznawanie prawa do świadczenia osobom z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki sam legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności, odstępując od literalnego brzmienia przepisu. Wprowadzoną zmianę w brzmieniu przepisu można zatem w tym kontekście uznać za doprecyzowanie przepisu i nadanie mu brzmienia, które odpowiadało ówczesnej praktyce, uwzględniającej kontekst systemowy, w tym konstytucyjny. W ocenie składu siedmiu sędziów NSA, nie może jednak budzić wątpliwości, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. W konsekwencji ustawodawca potwierdził dotychczasowe stanowisko judykatury, na jakich zasadach inne osoby zobowiązane do alimentacji osoby niepełnosprawnej pozostającej w związku małżeńskim, mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne, jedną z nich jest warunek legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu ww. uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko, zgodnie z którym punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Przyjęto zatem, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Sąd ten uznał, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. W odniesieniu do analizowanych przepisów Sąd ten stwierdził, że nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Rozważając natomiast względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie wykładni językowej poddanych analizie przepisów, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a więc nie narusza art. 2, art. 32 ust. 1, art. 18, art. 67 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Skład wydający uchwałę podniósł w szczególności, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane (jakim w realiach rozpoznawanej sprawy kasacyjnej jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Podniesiono też, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
W konsekwencji, jeszcze raz podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22, 3 października 2023 r. I OSK 2015/22 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego były trafne, gdyż Sąd wojewódzki niezasadnie skargę uwzględnił. Jak bowiem wyżej wywiedziono, nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny – w okolicznościach niniejszej sprawy M.A. – od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodzić należy się również ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Kolegium, że nawet rozpoczęcie przez B.A. procedury w przedmiocie uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wpływa na tok niniejszego postępowania. Fakt ubiegania się o wydanie rzeczonego orzeczenia nie jest równoznaczny z jego posiadaniem. Nie można zaaprobować stanowiska Sądu I instancji o zrównoważeniu rozpoczęcia procedury ubiegania się o określony stopień niepełnosprawności a uzyskaniem takowego orzeczenia. W przypadku natomiast uzyskania przez ojca skarżącego (męża niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki skarżącego) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności odpadnie negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wówczas skarżący będzie mógł ponownie wnioskować o przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnoprawnym ojcem bądź matką.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 182 § 2 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. mając na uwadze, że błędna wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżącego.