I OSK 2532/14

I OSK 2532/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Irena Kamińska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 167/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-04-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 4 pkt 17, art. 134, art. 154 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
art. 18 ust. 1, art. 23
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 167/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 167/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.,
nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...].
Wyrok zapadł w oparciu o następujący stan faktyczny i prawy sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Starosta B. na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, ust. 1e pkt 1, ust. 3 i art. 22i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia
2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194, z późn. zm., zwanej w skrócie "specustawą drogową") art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1 – 4, art. 135 ust. 1 – 4 i art. 151 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej w skrócie "u.g.n."), § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) w związku z decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] i [...] w M.i L. (zwanej w skrócie "ZRID"):
1. ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B., odszkodowanie w wysokości [...].249,75 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości położonej w obrębie M., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,03904 ha, nr [...] o powierzchni 0,2552 ha i nr [...] o powierzchni 0,0181 ha,
2. wskazał, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy B..
W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie ulic [...] i [...] w M. i L. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy B. części nieruchomości – działek nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B..
Organ ustalił, że według stanu na dzień [...] września 2010 r. działka nr [...] znajdowała się na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] października 2003 r. działka nr [...] w części położona była na terenie oznaczonym symbolem 5KP (teren komunikacji), 6KL (teren komunikacji publicznej) oraz 1 MN/U (teren mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług nieuciążliwych).
Działki nr [...] i [...] znajdowały się na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. działka nr [...] położona była w jednostce zasadniczej 6 ([...]) na terenie oznaczonym symbolem KG6. Działka nr [...] znajdowała się w strefie produkcyjno – usługowej (6P2), a częściowo na terenach oznaczonych symbolem KG6 – drogi gminne.
Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] stanowiła użytek oznaczony symbolem RV i RVI, natomiast działka nr [...] stanowiła użytek RV, Ls oraz Tr. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], która w tej części stanowiła RV.
Organ wskazał na analizę rynku nieruchomości drogowych przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Wynika z niej, że rynek lokalny tych nieruchomości jest niejednorodny, cechuje go bardzo duże zróżnicowanie uzyskiwanych cen transakcyjnych. Większość działek nabytych przez gminę była obciążona służebnościami przechodu i przejazdu. Działki te powstały w wyniku podziałów nieruchomości, z których wydzielono działki pod zabudowę i pełniły funkcję dojazdową. Rozszerzając badania do rynku regionalnego Powiatu B. biegła stwierdziła, że transakcje nieruchomościami drogowymi występują sporadycznie, dotyczą nieruchomości niepodobnych od nieruchomości wycenianej. Wobec tego stwierdziła, że brak jest możliwości utworzenia zbioru nieruchomości pomocniczych w oparciu o segment nieruchomości drogowych, aby możliwe było zastosowanie podejścia porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy, kierując się zasadą korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) stwierdziła, że zasadne jest dokonanie analizy rynkowej w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło zatem na podstawie wartości nieruchomości przyległych.
Organ wskazał, że funkcją przeważającą wśród gruntów przyległych do działki nr [...] stanowi funkcja mieszkaniowo – usługowa. Natomiast działki nr [...] i nr [...] położone są na terenie, dla którego funkcją przeważającą wśród gruntów przyległych są tereny o funkcji produkcyjno – usługowej. Tak określona wartość działki nr [...] wynosi 241.345 zł, działki nr [...] – 6.979 zł, a działki nr [...] – 94.771 zł.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina B..
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty B..
Wojewoda podniósł, że przedmiotowa nieruchomość na dzień wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była porośnięta drzewostanem leśnym jedynie na działce nr [...]. Na pozostałych działkach brak było składników roślinnych i budowlanych.
Wojewoda wskazał na ustalenia biegłej odnośnie ceny nieruchomości drogowych (w przedziale 6,00 – 90,00 zł za m2) oraz niemożności wskazania nieruchomości podobnych. Podniósł, że w takim stanie rzeczy tzw. zasada korzyści nie występowała w stosunku do części działek przeznaczonych pod drogę, gdyż cel nabycia była tożsamy z przeznaczeniem.
Z powodu braku transakcji podobnymi nieruchomościami drogowymi biegła zgodnie z § 36 pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego określiła wartość działki nr [...] oraz części działki nr [...] przeznaczonej pod drogę w oparciu o grunty przeważające wśród gruntów przyległych, w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody porównania parami. Natomiast w stosunku do części działki nr [...] i nr [...] przeznaczonych na cele inwestycyjne (mieszkaniowe oraz produkcyjno – usługowe) rzeczoznawca dokonała określenia wartość nieruchomości w myśli § 36 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego.
Zdaniem organu, mając na uwadze, że dominującym przeznaczeniem wśród gruntów przyległych do działki nr [...] są grunty pod zabudowę mieszkaniową i usługową, a gruntów przyległych do działek nr [...] i nr [...] – grunty o funkcji produkcyjno – usługowej, rzeczoznawca w sposób prawidłowy dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że na potrzeby wyceny biegła zbadała rynek nieruchomości o funkcji drogowej, jednakże dotyczył on transakcji nieruchomościami niepodobnymi do przedmiotu wyceny, dlatego też w procesie wyceny rzeczoznawca odrzuciła transakcje drogowe i wyceny dokonała w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego w stosunku do działek przeznaczonych pod drogi, a części o przeznaczeniu inwestycyjnym zgodnie z § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Biegła wskazała także (str. 38 operatu szacunkowego), że na analizowanym rynku nie były zawierane umowy sprzedaży nieruchomościami pod zabudowę przemysłowo – usługową ze składnikami takimi jak zadrzewienie, dlatego określania wartości działki nr [...] dokonała w myśl art. 135 u.g.n.
Wojewoda wskazał ponadto, że w myśl art. 154 u.g.n. dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania. Przedmiotowe działki objęte były w części studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a tym samym nie można było oprzeć się na faktycznym sposobie ich użytkowania. Nawet gdyby przyjąć, że nieruchomości te przeznaczone były pod las lub gdyby biegła do wyceny przyjęła faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, to zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w myśl zasady korzyści, biorąc pod uwagę wzrost wartości nieruchomości, biegła winna sporządzić wycenę w oparciu o transakcje drogowe, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W sytuacji stwierdzenia przez biegłą braku podobnych transakcji nieruchomościami drogowymi, wycena winna być dokonana w oparciu o przeznaczenie gruntów przyległych. Analogiczna sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Gmina B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie podzielił w pełni argumentacji skarżącej.
Sąd stwierdził, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić w oparciu o takie "przeznaczenie" nieruchomości, które zostało ustalone wyłącznie w oparciu kryteria wskazane w art. 154 u.g.n. tj. w ściśle określonej kolejności, tj. najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy, zdaniem Sądu, odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisanych w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.
Sąd wywodził dalej, że powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. W przypadku kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są też przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.), które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić ani spowodować jej wszczęcie. Trudno w tej sytuacji uznawać, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele produkcyjno – usługowe rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (produkcyjno – usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako produkcyjno – usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Innym uwarunkowaniem prawnym związanym ze studium jest natomiast to, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. O ile zatem w studium wyraźnie wskazano, że dany obszar jest przeznaczony jako teren pod drogę, to w istocie zapis ten – w powiązaniu z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesądza o przeznaczeniu nieruchomości dotychczas niezainwestowanych, co do których nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych np. w postaci uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew zatem zarzutowi skarżącej sprecyzowanemu na rozprawie, faktyczne wykorzystywanie gruntu jako gruntu leśnego nie wyłącza możliwości uznania, że jest to nieruchomość przeznaczona pod drogi.
Powyższe rozważania prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że nieruchomości – działki nr [...] i [...], których obszar (w całości – odnośnie działki nr [...], w części – odnośnie działki nr [...]) zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy znajdowały się na terenie KG6 – droga zapewniająca połączenie nowych terenów mieszkaniowych w M. z drogą serwisową wzdłuż drogi S5, powinny być określone jako przeznaczone pod inwestycję drogową, a tym samym ich wartość winna być określona w sposób wskazany w § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy winien w pierwszej kolejności uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. W tym względzie, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, iż rzeczoznawca z zachowaniem wymogów prawa ocenił, iż nie istnieje rynek nieruchomości drogowych.
Sąd podniósł ponadto, że biegła błędnie, z naruszeniem § 26 ww. rozporządzenia, dokonała odróżnienia rynku lokalnego od rynku regionalnego. Uchybieniu temu, zdaniem Sądu, należy przypisać istotny wpływ na wynik sprawy nie tyle ze względu na sam błąd rozróżnienia, ile ze względu na różne potraktowanie przez rzeczoznawcę sposobu analizy wyodrębnianych przez nią "rynków". O ile dla rynku "lokalnego" (gminy B.) rzeczoznawca przeprowadza szczegółową analizę, zestawiając wszystkie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych, łącznie z ich cenami i uwarunkowaniami każdej z transakcji, o tyle odnośnie "rynku regionalnego" (gminy okoliczne w obrębie powiatu B.) jej analiza ogranicza się do stwierdzenia, że transakcje nieruchomościami "drogowymi" występują sporadycznie, dotyczą nieruchomości niepodobnych do nieruchomości wycenianej pod kątem wskazanych przez nią cech. Tak sporządzona opinia nie może być uznana za zupełną i wiarygodną. Jeżeli w istocie obszar powiatu B. (którego częścią jest gmina B.) stanowi jeden rynek lokalny, należy badać ten rynek w całości w sposób jednakowy, z jednakową dokładnością. Tylko taki sposób badania pozwala uznać, że opinia jest wiarygodna. Ewentualne różnicowanie sposobu badania poszczególnych obszarów składających się na rynek lokalny musiałoby być szczegółowo uzasadnione. Jednakże w operacie szacunkowym, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji biegła rzeczoznawca nie wskazała żadnych racjonalnych ani prawnych przesłanek dokonania takiego zróżnicowania.
Zdaniem Sądu nie jest natomiast zasadny zarzut skarżącej odnośnie braku uwzględnienia przy wycenie nieruchomości – działki nr [...], cen uzyskiwanych na wyodrębnionym rynku (segmencie rynku) nieruchomości wielkopowierzchniowych o funkcji mieszkaniowo – usługowej. Poza twierdzeniem, że uczestniczy w transakcjach na tak rozumianym rynku skarżąca nie wskazała żadnych dowodów, nie dostrzeżonych czy pominiętych przez organ w postępowaniu administracyjnym, które by podważały wiarygodność czy zupełność analizy biegłego odnośnie rynku nieruchomości o funkcji mieszkaniowo – usługowym, w tym odnośnie niedostrzeżenia istnienia wyspecjalizowanego rynku obrotu nieruchomościami wielkopowierzchniowymi.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty została wydana z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Powołując się na podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.
a) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania ustalać należy również w oparciu o inne kryteria niż unormowane w art. 154 u.g.n., w tym o kryterium uznania nieruchomości za las w rozumieniu art. 3 ustawy z 28 września
1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.);
b) art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu cechy przeznaczenia nieruchomości, ustalonej w zgodzie z art. 154 u.g.n, w procesie określania wartości wywłaszczanej nieruchomości;
c) § 36 ust. 1 i § 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem przeznaczenia nieruchomości również na podstawie innych kryteriów niż treść wskazanych w ostatnim z w/w przepisów dokumentów planistycznych;
d) art. 21 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) polegające na niezastosowaniu pierwszego z w/w przepisów i przyjęciu, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, iż przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
e) art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez WSA w Bydgoszczy samodzielnej weryfikacji wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego w zakresie określenia rynku właściwego dla doboru nieruchomości podobnych w sytuacji, gdy analiza rynku, uznanie jego miarodajności i dobór przez biegłego nieruchomości podobnych oraz eliminacja nieruchomości nie uznanych za podobne - jako czynności wymagające wiedzy specjalistycznej - pozostają poza zakresem merytorycznej kontroli Sądu;
f) art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 4 pkt 17 oraz art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, iż nakaz uwzględniania w procesie wyceny cech składających się na stan nieruchomości modyfikuje zasadę ustalenia przeznaczenia nieruchomości - przy braku planu miejscowego - w oparciu o studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
g) § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż sporządzony operat szacunkowy winien uwzględniać dane o cenach i indywidualnych cechach nieruchomości, które z uwagi na brak podobieństwa nie zostały przyjęte do porównania z nieruchomością poddaną wycenie.
2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego tj. nie narusza art. 4 pkt 17 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 18 ust 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także - wobec uznania wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a, co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody [...];
b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na:
- niewłaściwym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania przyczyn dla których uznanie danej nieruchomości za nieruchomość leśną wywiera wpływ na sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości i stanowi uzasadnienie odstępstwa od regulacji art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.,
- nie ustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o ochronie gruntów leśnych,
- braku wskazania przyczyn dla których regulację przewidzianą w art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, odnoszącą się do opisu cech oraz cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, Sąd postanowił zastosować także do nieruchomości, które z uwagi na brak podobieństwa nie stały się podstawą wyceny,
- lakonicznym sformułowaniu wskazań co do dalszego rozpatrywania sprawy poprzez nakazanie uwzględnienia zawartej w uzasadnieniu wyroku argumentacji,
co utrudnia polemikę z podjętym rozstrzygnięciem oraz kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyżej sformułowane podstawy kasacyjne, Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie na wypadek stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację wskazującą na prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, tak w zakresie ustalenia przeznaczenia spornych działek w oparciu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i w zakresie dokonanej przez rzeczoznawcę analizy rynku drogowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.
Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, iż istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją Starosty B. z dnia [...] września 2010 r. na podstawie której organ zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulic [...] i [...] w M. i L. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy B. części nieruchomości – działek nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B..
Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej stwierdził, że organy obydwu instancji błędnie ustaliły wysokość odszkodowania. Odnośnie do działek nr [...] i [...] Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przy określaniu przeznaczenia nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwość wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Nadto Sąd zakwestionował dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego analizę rynku nieruchomości drogowych.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w sytuacji braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.
W przypadku ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, punktem wyjścia jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania w takiej sytuacji ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 23 specustawy, nakazuje natomiast w sprawach nieuregulowanych w dziale 3 tej ustawy regulującym nabywanie nieruchomości pod drogi, w tym kwestie odszkodowania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie stanu nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 17 u.g.n. jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania - w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy, rzeczoznawca musi mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności treść § 36, który w ustępie pierwszym stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia ustawodawca wskazał zaś, że w operacie szacunkowym musi się znaleźć m. in. opis stanu nieruchomości oraz wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z elementów (obok m.in. stanu nieruchomości) jakie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania (również za tytułu przejęcia gruntu po inwestycję drogową) obowiązany jest wziąć pod uwagę.
Ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła –jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w charakterze samego studium. Nie kwestionując oceny prawnej tego aktu planistycznego dokonanej przez WSA w Bydgoszczy, zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 154 u.g.n. nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał zróżnicować ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty Sądu odwołujące się do "słabszej" rangi studium, którego treść nie jest wystarczająca do uzyskania prawnej możliwości określenia zagospodarowania nieruchomości.
Za przyjęciem wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie mogą również przemawiać inne uwarunkowania prawne wpływające na możliwość wykorzystania danej nieruchomości. Istnienie takiego ograniczenia Sąd wywiódł ze sposobu faktycznego użytkowania części spornych działek stanowiących grunt leśny. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ustawy, traktujący między innymi o konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Uszło jednak uwadze Sądu, że w analizowanym przypadku istotne znacznie ma treść w art. 21 ust. 1 specustawy drogowej, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wprost, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że nawet przyjęcie tezy wyrażonej przez Gminę B. w piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2016 r., że celem przepisu art. 21 ust. 1 specustawy było usprawnienie procesu budowy dróg, a nie wprowadzanie sztucznych regulacji w odniesieniu do zasad określania wysokości odszkodowania, nie może doprowadzić do konkluzji, iż przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wpływa na możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium. Ponadto, mając na uwadze dokonaną wyżej ocenę wpływu charakteru prawnego studium na możliwość odstąpienia od zastosowania literalnej wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n., stwierdzić należy, że dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę, zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12, LEX nr 1456960)
Wskazać należy, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie specustawy doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, iż przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, przywołując stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne.
Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że działki te położone są w ramach kompleksów leśnych, ze znajdującą się w okolicy zabudową. Rzeczoznawca uwzględnił również stan zagospodarowania nieruchomości i stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości z pod zabudowę produkcyjno -usługową i częściowo pod drogi ( dz. nr [...] i [...]). Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na ich otoczenie i sąsiedztwo oraz infrastrukturę techniczną. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nim organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd I instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, art. 134, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.
Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z [...] lipca 2012 r., zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, w pełni podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., co w konsekwencji prowadzi również do uznania zasadności pozostałych zarzutów naruszania prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. a-d i f petitum skargi kasacyjnej koncentrujących się wokół tej kwestii.
Przechodząc do rozważań dotyczących drugiego zagadnienia, a odnoszącego się do niewłaściwej, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oceny przez Sąd operatu szacunkowego w zakresie analizy rynku nieruchomości drogowych, stwierdzić należy, że zarzucenie zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia art. 156 ust. 1 w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n. jest chybione. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, zaś zgodnie treścią art. 157 ust. 1 ustawy, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Zarzut naruszenia tych przepisów skierowany do Sądu pierwszej instancji jest więc bezzasadny.
Trafny jest natomiast zarzut naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonując oceny zasadności tego zarzutu, podkreślić jednak na wstępie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji oceniając analizę rynku nieruchomości drogowych dokonał weryfikacji wiadomości specjalnych, do czego nie był uprawniony. Dokonana ocena powyższego dowodu mieściła się bowiem w zakresie merytorycznej kontroli Sądu. W myśl powołanego przepisu rozporządzenia, dla określenia wartości nieruchomości przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, że z ww. regulacji, jak też z innych przepisów rozporządzenia nie wynika, aby rzeczoznawca majątkowy był zobowiązany do szczegółowego przedstawienia cen transakcyjnych oraz danych pozwalających zidentyfikować nieruchomości uznane za niepodobne do nieruchomości wycenianej. Taki obowiązek, jak wynika z treści cytowanego przepisu, odnosi się jedynie do opisu cech transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotowej wyceny. W sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy w sposób szczegółowy przedstawił rynek nieruchomości drogowych na terenie gminy B., uznając występujące na nim nieruchomości za niepodobne do nieruchomości wycenianej. W odniesieniu zaś do rynku okolicznych gmin wskazał zbiorczo na cechy nieruchomości drogowych, które nie pozwalają uznać je za podobne do nieruchomości wywłaszczonej i tym samym uniemożliwiają dobór odpowiedniego materiału porównawczego. W tej sytuacji, rzeczoznawca majątkowy nie miał obowiązku dokonania szczegółowej analizy rynku regionalnego. Stwierdzając bowiem brak nieruchomości podobnych na terenie gminy B., biegła - powołując się na zasadę korzyści (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) – dokonała analizy rynkowej w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny i sporządzania operatu szacunkowego, a więc na podstawie wartości nieruchomości przyległych. Zgodzić się więc należy ze skarżącym kasacyjnie, iż brak szczegółowej analizy rynku nieruchomości drogowych dokonanej w pobliskich gminach, nie mógł stanowić o wadliwości operatu szacunkowego.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada wymogom tego przepisu i choć nie odnosi się do wszystkich kwestii, które według skarżącego kasacyjnie powinny stać się przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, to możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, czego wyrazem są poczynione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.
Przyjmując zatem, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych, były jedynie konsekwencją przyjętej przez ten Sąd wadliwej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. został o tyle błędnie skonstruowany, że za pomocą przepisów art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego decyzji. Przepisy te mają bowiem jedyne charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.
Mając na uwadze powyższe i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.