I OSK 2510/23

I OSK 2510/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2747/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 105 § 1 w zw. z art. 28, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 134 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2747/22 w sprawie ze skargi T.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2022 r., nr DAP-WN-727-32/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2747/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 września 2022 r. nr DAP-WN-727-32/2022/KKW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T.S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wojewoda Świętokrzyski, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.), decyzją z 5 czerwca 2000 r. stwierdził nabycie przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości wraz z zabudowaniami S. o pow. [...] ha oznaczonej w ewidencji gruntów gminy N. obrębu D. ark. [...] nr działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie księgi wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
T.S. wnioskiem z 9 maja 2014 r. wystąpił do Ministra Administracji i Cyfryzacji o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego.
W odrębnym postępowaniu Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 21 października 2014 r. nr IN.IV.7515.4.2014 orzekł, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy znajdujący się w granicach działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie D., w gminie N., powiat J., województwo [...], stanowiąca przed przejęciem na własność Skarbu Państwa własność G.S., nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania Gminy N. decyzją z 28 grudnia 2017 r. nr GZ.rn.625.385.2014 uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 października 2014 r. w zakresie, w jakim dotyczy północno-wschodniej części działki ewid. nr [...] (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi), stwierdził, że część działki nr [...], opisana w pkt 1, podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej oraz utrzymał w mocy decyzję z 21 października 2014 r. w pozostałym zakresie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 15 marca 2022 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000 r. stwierdzając, że w związku z istnieniem na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, brak jest podstaw do przyjęcia, że właścicielem spornej nieruchomości w dacie komunalizacji był inny podmiot - co miałoby uzasadniać rażącą niezgodność z prawem kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 27 września 2022 r. nr DAP-WN-727-32/2022/KKW uchylił w całości decyzję własną z 15 marca 2022 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 5 czerwca 2000 r. Minister wskazał, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do tego czy podmiot, który wykaże, że kilkanaście czy kilkadziesiąt lat przed komunalizacją był właścicielem nieruchomości - posiada przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego komunalizacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje także utrwalona linia orzecznicza - którą podziela organ odwoławczy - że w przypadku ustalenia ostateczną decyzją administracyjną, iż w danej sprawie nie istniały przesłanki do przejęcia nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a tym samym Skarb Państwa nie nabył własności danej nieruchomości, to następca prawny przeddekretowego właściciela nieruchomości ma interes prawny i może żądać stwierdzenia nieważności zapadłej w sprawie decyzji komunalizacyjnej. Innymi słowy - wnioskodawca legitymujący się ostateczną decyzją o niepodpadaniu majątku ziemskiego pod przepisy dekretu o reformie rolnej, nie musi w celu udowodnienia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej niejako dodatkowo wykazywać, że przysługiwało mu prawo własności danej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej.
Zdaniem organu, wobec ustaleń dokonanych w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 grudnia 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 21 października 2014 r. uznać należy, że T.S. ma interes prawny i może być uznany za stronę w postępowaniu dotyczącym wzruszenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000 r.
Rozpoznając sprawę ze skargi T.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, Skarżący nie posiada w sprawie przymiotu strony. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000r. stanowił art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Sąd I instancji wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady wyłącznie Skarb Państwa – jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina – jako podmiot nabywający własność nieruchomości. Ich bowiem praw i obowiązków bezpośrednio dotyczą skutki decyzji komunalizacyjnej. Inne osoby, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji (tj. 27 maja 1990 r.), to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Nie jest przy tym wystarczające samo powoływanie się na taki tytuł prawnorzeczowy, lecz konieczne jest jego udokumentowanie na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzić należy, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący nie legitymował się i nadal nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej działki, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że zarówno w dacie 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej sporna działka ujawniona była w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa.
Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno-prawnego danej nieruchomości. Wpis w księdze wieczystej jest bowiem, stosownie do art. 626 8 § 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1575), dalej zwanej "k.p.c.", orzeczeniem sądu cywilnego. W konsekwencji treść tego wpisu, z mocy art. 365 § 1 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Ponadto, na co trafnie zwrócił uwagę Minister, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204) prawo ujawnione tego rodzaju wpisem objęte jest domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. To natomiast, że powyższe domniemanie ma charakter wzruszalny i zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego może być obalone w oparciu o dostępne środki dowodowe nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej, ale w każdym innym postępowaniu, w którym kwestia ta stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, nie uprawnia do wyprowadzenia wniosku że może to nastąpić także w postępowaniu administracyjnym. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest bowiem wyłącznie zagadnieniem prawa cywilnego. Organ administracji nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, gdyż wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Taka zaś sytuacja jest z oczywistych przyczyn prawnie niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, Lex nr 2106421). Skoro zatem w dacie komunalizacji sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ I instancji, że Skarżący nie wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Przedstawionej oceny nie mogła także podważyć zawarta w skardze argumentacja dotycząca pominięcia przez organy nadzoru skutków prawnych wywołanych przez pozostające w obrocie decyzje Wojewody Świętokrzyskiego oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie stwierdzającym niepodpadanie spornej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. Powołane decyzje są o tyle wiążące prawnie, że ustalają, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. To zaś właśnie ten moment, jak już wyjaśniono wyżej, jest kluczowy w punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji komunalizacyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 lutego 2021 r., sygn. akt. I SA/Wa 1633/19). Jak prawidłowo wyjaśnił Minister, związanie organu administracji wpisem w księdze wieczystej skutkuje brakiem jego uprawnienia do badania prawidłowości wynikających z tej księgi wpisów. Możliwe jest bowiem wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w wyniku działań organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe.
Sąd I instancji uznał za wadliwą ocenę organu II instancji, że pomimo braku udokumentowania przynależnego Skarżącemu tytułu prawnorzeczowego do objętej wnioskiem skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. ma on oparty na normach prawa materialnego własny interes prawny legitymujący go do skutecznego żądania weryfikacji, w oparciu o art. 156 § 1 i n. k.p.a. legalności ostatecznej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000 r. Skutki prawne wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od dnia wydania (ex tunc) nie mogłyby bowiem oddziaływać w sposób bezpośredni na sferę przynależnych Skarżącemu praw do objętych tą decyzją nieruchomości.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono dwie skargi kasacyjne:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył wyrok w całości. Zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie:
I. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:
1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Skarżący nie wykazał się interesem prawnym, a w konsekwencji nie posiada legitymacji do skutecznego żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r., znak: GN.IV-7723/46/l/2000, orzekającej o nabyciu przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomości wraz z zabudowaniami S. o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów gminy N. obrębu D. ark. [...] numerem działki [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie księgi wieczystej nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji, pomimo, że wykazał się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje jemu (Skarżącemu) przymiot strony w tym postępowaniu;
2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnione zastosowanie i błędne uznanie, że Minister SWiA, jako organ nadzoru, działający w trybie art. 156 k.p.a. nie mógł wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie oceny legalności ostatecznej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r., znak: GN.IV-7723/46/l/2000, ponieważ zobowiązany był umorzyć postępowanie
3) art. 156 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie, pomimo, że zaistniały wszelkie przesłanki prawem wymagane do merytorycznej oceny legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r., znak: GN.IV-7723/46/l/2000
II. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie;
2) art. 134 § 2 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie i wydanie orzeczenia na niekorzyść Skarżącego.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia przepisów postępowania, podczas, gdy organ nadzoru po zgromadzeniu całości materiału dowodowego prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 156 § 1 k.p.a.;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku 80 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister SWiA orzekając w niniejszej sprawie orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym;
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego w rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie od Skarżącego na rzecz Ministra SWiA kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył również T.S., zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt 1 wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r.. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, p. 13 z zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez błędne ich zastosowanie i jedynie częściowe uwzględnienie zarzutów skargi na skutek bezzasadnego przyjęcia, iż Skarżący nie ma interesu prawnego do zainicjowania niniejszego postępowania administracyjnego, a tym samym nie można mu przyznać przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r. podczas, gdy jest on następcą prawnym właściciela spornej nieruchomości stanowiącej zespół dworsko-parkowy, znajdujący się w granicach działki ewidencyjnej nr [...], o pow. [...] ha, położonej w obrębie D., w gm. N., powiat J., województwo [...], a w sprawie orzeczono decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2014 r., znak: IN.IV.7515.4.2014 oraz częściowo utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: GZ.m.625.385.2014, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, znajdujący się w granicach części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb D., gmina N., powiat J., województwo [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej, a która to nieruchomość nigdy nie została przejęta na podstawie tegoż dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa;
b) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny prawnej przepisów prawa i wskazań zawartych w orzeczonym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 roku, sygn. akt I SA/Wa 35/21, orzeczonym w sprawie zespołu dworsko parkowego w D., w którym stwierdzone zostało " Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu nieważnościowym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokona oceny legitymacji T.S. do bycia stroną postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 kpa. Organ nadzoru winien ocenić w pierwszej kolejności, czy ostateczna decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 21 października 2014 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 grudnia 2017 r. w zakresie orzeczenia o niepodpadaniu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu części nieruchomości opow. [...] ha, zawierającej się w działce nr [...] o pow. [...] ha z obrębu D., gm. N., potwierdza, że T.S. miał do części działki nr [...] tytuł prawny dokumentujący przysługujące jemu prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę N. z mocy prawa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Innymi słowy organ nadzoru winien ocenić, czy wskazana wyżej ostateczna decyzja kreuje dla T.S. bezpośredni i aktualny interes prawny, umożliwiający wykazanie w postępowaniu administracyjnym innego stanu własnościowego spornego mienia, niż ten ustalony przez organ wojewódzki w oparciu o treść Kw. nr [...]. "
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2022 r. nr DAP-WN-727- 32/2022/KKW na skutek:
- błędnego przyjęcia, iż "Powołane decyzje [Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2014 r., znak: IN.IV.7515.4.2014 oraz częściowo utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: GZ.m.625.385.2014 - przyp. PB] są o tyle wiążące prawnie, że ustalają, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.) Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji.", podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości poprzednika prawnego Skarżącego zawierającej się w działce nr [...] o pow. [...] ha z obrębu D., gm. N., na dzień 27 maja 1990 r., ani też w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 5 czerwca 2000 r., znak: GN.IV-7723/46/l/2000 objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także
- błędnego przyjęcia, iż "Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Po analizie zebranej w spawie dokumentacji stwierdzić należy, że na dzień 27 maja 1990r. Skarżący nie legitymował się i nadal nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej działki, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji.", co skutkowało uchyleniem decyzji z naruszeniem zasad prawdy obiektywnej oraz praworządności wbrew zebranemu w sposób kompletny materiałowi dowodowemu w sprawie, albowiem w rzeczywistości nieruchomość poprzednika prawnego Skarżącego nigdy nie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy N., bowiem Skarb Państwa nie nabył jej prawa własności na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- błędnego przyjęcia, iż "Skoro zatem w dacie komunalizacji sporna działko stanowiła własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ 1 instancji, że Skarżący nie wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości ", podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej nieruchomości poprzednika prawnego Skarżącego;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art 7 K.p.a., art 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 września 2022 r. przy braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jedynie w części uwzględniając zarzuty skargi, a pomijając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie:
- nierzetelnego przenalizowania skutków prawnych wydanej w sprawie Skarżącego decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2014 r., znak: IN.IV.7515.4.2014 oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: GZ.m.625.385.2014, którymi stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, znajdujący się w granicach części działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb D., gmina N., powiat J., województwo [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- niedopuszczalnego pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezspornego i stwierdzonego ostateczną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r. faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości w dniu nacjonalizacji tj. w dniu 13 września 1944r., a w konsekwencji w dniu 27 maja 1990 r., a w konsekwencji również w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 5 czerwca 2000 roku;
- błędne przeprowadzenie dowodu z wpisów widniejących w księdze wieczystej nr [...] oraz w księdze hipotecznej "Dobra Ziemskie D.", pomimo, iż na dzień 27 maja 1990r. oraz na dzień 5 czerwca 2000 r. właścicielem spornej działki nie był Skarb Państwa, a przed jego ujawnieniem - w dawnej księdze hipotecznej "Dobra Ziemskie D.", G.B., poprzednik prawny Skarżącego;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 k.p.a.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki pozostające w jaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem sądów, a zatem przez to naruszenie zasady jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do władzy publicznej i organów państwa, a co stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia gwarantowanej przez Konstytucję RP gwarancji ochrony własności;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., p. 935, obecnie art. 8 § 1 i 2 K.p.a.) w zw. z art. 16 K.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji z pominięciem zasady trwałości decyzji ostatecznych, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jak też zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw poprzez faktyczne wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonym rozstrzygnięciem ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak GZ.rn.625.385.2014, stwierdzającej, w sprawie nie podpadania spornej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,
g) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art 80 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:
- błędnej i niepełnej oceny prawnej stanu faktycznego ustalonego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż powołane decyzje [Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 21 października 2014 r., znak: IN.IY.7515.4.2014 oraz częściowo utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia2017 r., znak: GZ.m.625.385.2014-przyp. PB] są o tyle wiążące prawnie, że ustalają, że nie doszło do ustawowej nacjonalizacji nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. w dacie 13 września 1944 r.). Nie oznacza ona jednak automatycznie posiadania prawa własności nieruchomości w dacie komunalizacji. podczas gdy z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż Skarb Państwa nie był właścicielem spornej zabudowanej nieruchomości poprzednika prawnego Skarżących na dzień 27 maja 1990 r., ani też w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 5 czerwca 2000 roku znak: GN.IV-7723/46/l/2000 objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a także iż "Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzić należy, że na dzień 27 maja 1990 r. Skarżący nie legitymował się i nadal nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej działki, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji a także "Skoro zatem w dacie komunalizacji sporna działka stanowiła własność Skarbu Państwa, to prawidłowo uznał organ I instancji, że Skarżący nie wykazał się Dosiadaniem tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości" oraz na pominięciu przez Sąd bezspornego faktu braku przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności spornej nieruchomości a to wskutek ostatecznego i prawomocnego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
- braku wskazań co do dalszego postępowania, tj. sprowadzenia wywodu do stwierdzenia, że Skarżący nie ma interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie winno być również uzależnione od wyniku prejudycjalnego postępowania w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
h) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137 tj. z dnia 2021.01.21) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnych wskazań co do dalszego postępowania, co z uwagi na związanie organu wskazaniem Sądu zawartym w wyroku Sądu uniemożliwia wydanie w sprawie decyzji zgodniej z prawem;
i) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący nie ma bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego skoro prejudycjalne postępowanie administracyjne zakończone jest ostateczną i prawomocną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak GZ.rn.625,385.2014, stwierdzającą, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i potwierdza, że Skarżący miał tytuł prawny dokumentujący przysługujące mu prawo własności, które stało na przeszkodzie wydaniu decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę N. z mocy prawa własności spornej nieruchomości
- co miało ten wpływ na wynik sprawy, iż Sąd ł instancji uchylając zaskarżoną decyzję niewłaściwie w części ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zawarł w uzasadnieniu wyroku niepełne wskazania (częściowo błędne) co do dalszego postępowania w sprawie, albowiem odmawiając przyjęcia mocy wiążącej decyzji w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, co ma ten skutek, iż organ rozpoznając ponownie sprawę pozostając związanym zawartym w wyroku nie w pełni prawidłowym (niepełnym) wskazaniem będzie mógł wydać w części rozstrzygnięcie nie odpowiadające prawu poprzez umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyby natomiast Sąd 1 instancji zastosował prawidłowo prawo to zapadłoby zupełnie odmienne uzasadnienie rozstrzygnięcia w części dotyczącej skutków prawnych decyzji w przedmiocie niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wobec widniejącego w księdze wieczystej nr [...] wpisu w dziale II prawa własności Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 28 K.p.a. . w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 7 1990 r., Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) w zw. z art 2 ust. 1 lit e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945, nr 3, p. 13 z zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i jedynie częściowe uwzględnienie skargi (w zasadzie z urzędu) pomimo, a nie na skutek zarzutów Skarżącego pomimo tego, iż Skarżący ma bezpośredni i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania nieważnościowego, gdyż w sprawie przedmiotowej nieruchomości wydano ostateczną i prawomocną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak; GZ.rn.625.385.2014, którą potwierdzono, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13 z zm.), a która to nieruchomość nigdy nie została przejęta na podstawie tegoż dekretu, a zatem nie mogła być skomunalizowana, jako nieruchomość nie stanowiąca własności Skarbu Państwa, a więc nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania;
b) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147) wyrażającym się w błędnej interpretacji tych przepisów; Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że dla oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r., własność spornej nieruchomości przysługiwała Skarbowi Państwa znaczenie ma jedynie fakt ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej nr [...], pomijając okoliczność, że fakt przysługiwania prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa został podważony poprzez ostateczne i prawomocne wykazanie, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w sprawie nie wykazano, że Skarb Państwa miał nabyć prawo własności spornej nieruchomości na jakiejkolwiek innej podstawie;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 w zw. art. 18 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r.. Nr 32, poz. 191, z późn. zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu rzekomego braku posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w byciu stroną w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy w rzeczywistości podstawą stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 5 czerwca 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę N. nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej nr [...] w sytuacji, gdy podstawą podważenia tytułu prawnego do spornej nieruchomości winna być decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: GZ.m.625.385.2014 w przedmiocie niepodpadania pod działanie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., Nr 3, poz. 13), a zatem nie stanowiła własności Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r.
d) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 roku (Dz. U 1982 nr 19 poz. 147), w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie wbrew poglądowi ugruntowanemu w orzecznictwie, iż podważenie
e) art. 365 § 1 K.p.c. w zw. z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż podważenie domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w niniejszej sprawie naruszałoby powołaną ostatnio normę, podczas gdy w rzeczywistości w takiej sytuacji organ ministerialny nie ustala niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym w sentencji orzeczenia, lecz jedynie w uzasadnieniu (jako przesłankę rozstrzygnięcia), a tym samym z obaleniem domniemania w takim postępowaniu nie wiążą się skutki przewidziane w art. 365 K.p.c. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1960 r., sygn. akt 3 CR 328/60, LEX nr 1634043);
f) art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 , art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie prowadzące do uznania, że wynikające z tych przepisów: zasada państwa demokratycznego, zasada państwa prawnego i zasada sprawiedliwości społecznej, a także zasady równości i zakazu dyskryminacji oraz poszanowania własności, które winny być stosowane bezpośrednio, pozwalają na wydanie przez sąd administracyjny orzeczenia pozostającego wjaskrawej sprzeczności z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem zajmowanym dotychczas konsekwentnie w analogicznych sprawach, a przez to naruszenie zasad: jednolitości orzecznictwa oraz co za tym idzie zasady zaufania obywatela do organów władzy państwowej, zasady równości wobec prawa, a także w konsekwencji do naruszenia prawa do poszanowania własności;
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie w/w zarzutów.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w punkcie 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.S., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, T.S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935) – dalej jako "p.p.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne okazały się skuteczne, ponieważ podniesione w nich zarzuty w zasadniczej części, w szczególności zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okazały się uzasadnione. Zarzuty skargi kasacyjnej T.S. były tylko częściowo zasadne z uwagi na to, że niektóre z nich dotyczyły innego postępowania, niż to, które było przedmiotem sprawy.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi kasacyjnej, rozpoznać należy w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa materialnego, które zostały sformułowane na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) przepisu art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), art. 28 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. a także w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, stwierdzić należy, że zarzuty te zasługują na uwzględnienie.
Kwestia przyznania przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej osobom, które uzyskały decyzje o niepodpadaniu nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną pod działanie dekretu o reformie rolnej, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 10 kwietnia 2024 r., I OSK 2316/23, 24 kwietnia 2024 r., I OSK 2294/22, i 9 lipca 2024 r., I OSK 245/23).
Mając na uwadze stanowisko prezentowane konsekwentnie w judykaturze, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że samo pojęcie interesu prawnego nie jest zdefiniowane w ustawie. Brak jest również uniwersalnych reguł, które pozwalałyby automatycznie rozstrzygnąć kwestię interesu prawnego i statusu strony na gruncie art. 28 k.p.a. w każdym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Przyjmuje się jednak, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko podmiot, który uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, ale także każdy, kogo interes prawny lub obowiązek mogą być dotknięte skutkami stwierdzenia nieważności tej decyzji. W każdym postępowaniu administracyjnym organ ma zatem obowiązek samodzielnie ustalić, komu przysługuje status strony, tj. kto posiada interes prawny w tym, aby brać udział w danym postępowaniu (por. np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. I OSK 724/23).
Nie może być uzasadnionych wątpliwości co do tego, że podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może wykazywać swój interes prawny za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Nie oznacza to, że organ administracji jest uprawniony do rozstrzygania sporów o prawo własności nieruchomości. Zadaniem organu jest wyłącznie ocena, czy dowody przedłożone przez stronę uzasadniają przyznanie jej interesu prawnego niezbędnego do uzyskania statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Sam fakt uznania interesu prawnego na podstawie przedstawionych dokumentów nie skutkuje zmianą wpisów w księdze wieczystej, gdyż taka zmiana pozostaje wyłączną kompetencją sądu powszechnego. Tym samym przedstawienie przez stronę dokumentów potwierdzających jej interes prawny nie jest równoznaczne z obaleniem istniejących wpisów w księgach wieczystych. W judykaturze konsekwentnie przyjmuje się, że decyzja administracyjna, o jakiej mowa w § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51), ma charakter deklaratywny, wywiera skutek rzeczowy (tj. stwierdza, że prawo własności przysługiwało przez cały czas pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa) i stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. np. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; uchwały SN z 17 lutego 2011 r., III CZP 121/10; z 18 maja 2011 r., III CZP 21/11). Podkreślić też należy, że dopóki decyzja komunalizacyjna jest w obrocie prawnym, sąd wieczystoksięgowy nie jest uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego (por. uchwała 7 sędziów SN z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07).
Kwestia przeprowadzenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej dowodu przeciwko domniemaniu nabycia prawa własności przez Skarb Państwa w związku z przejęciem nieruchomości na cele reformy rolnej, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej, jest zagadnieniem prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w przypadku przyjęcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej braku legitymacji wnioskodawcy, który uzyskał decyzję stwierdzającą niepodpadanie danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zostaje zamknięta dla niego zarówno droga do usunięcia niezgodności wpisów w księdze wieczystej, jak i możliwość obrony w postępowaniu nadzorczym swego interesu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji właściwego organu stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. I OSK 447/23).
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, skarżący T.S. wykazał swój interes prawny do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Świętokrzyskiego z 5 czerwca 2000r. Zgodnie z orzecznictwem NSA, osoba legitymująca się ostateczną decyzją administracyjną stwierdzającą, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, posiada interes prawny w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym komunalizacji tej nieruchomości. W niniejszej sprawie T.S. na potwierdzenie przysługującego mu interesu prawnego powołał się na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 października 2014 r. oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 grudnia 2017 r. (obie decyzje omówione wyżej), Tym samym, w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego oraz przedstawionych dowodów, skarżący wykazał swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., co niesłusznie zakwestionował Sąd pierwszej instancji.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece należy podkreślić, że wpis w księdze wieczystej tworzy domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Jednakże, zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z 9 października 2007 r., III CZP 46/07), organ administracji publicznej jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu przeciwko temu domniemaniu w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy jest to konieczne do oceny legalności decyzji administracyjnej będącej podstawą wpisu wieczystoksięgowego.
Mając na uwadze, że interes prawny skarżącego został niesłusznie zakwestionowany, podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej o zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania (pkt 2 lit. a i b skargi kasacyjnej), tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Odmowa rozpoznania merytorycznego wniosku skarżącego jednoznacznie narusza zasadę zaufania do organów administracji publicznej i może prowadzić do faktycznego pozbawienia jej możliwości ochrony prawa własności, co jest niedopuszczalne z punktu widzenia art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji.
Naruszony został ponadto art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji orzekł bowiem na niekorzyść skarżącego, uznając, że nie posiada on przymiotu strony, w sytuacji gdy status ten przed organem odwoławczym nie był kwestionowany i w sprawie zapadła decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę.
Jednakże, wobec braku zajęcia w tej sprawie stanowiska przez Sąd pierwszej instancji, ocena zasadności zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. (pkt 1 lit. a skargi kasacyjnej) byłaby przedwczesna. Zważywszy natomiast na fakt, że uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na niesłusznie zarzucany brak interesu prawnego skarżącej skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania kwestii nieważności decyzji komunalizacyjnej, należało w pierwszej kolejności zobowiązać Sąd pierwszej instancji do ponownego rozpoznania sprawy pod kątem przesłanek z art. 156 k.p.a.
Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżony wyrok w całości, a sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania miedzy stronami postanowiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., a to z tego względu, że z powodu uwzględnienia obu skarg kasacyjnych, koszty te podlegają wzajemnemu zniesieniu.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.