I OSK 2510/19

I OSK 2510/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1247/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-27
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Dnia 16 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1247/18 w sprawie ze skarg A. T., M.T., R.P., S. V., S.T., V. F., W. T. oraz Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1247/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek rozpoznania skargi: A.T., M.T., R.P., S.V., S.T., V. F. i W. T. na pkt 1 i 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – uchylił pkt 1 i 2 tej decyzji (pkt 1 wyroku), natomiast – orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę Gminy [...], wniesioną na pkt 4 w/w decyzji (pkt 2 wyroku), a ponadto zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz: A.T., M.T., R.P., S.V., S.T., V. F. i W. T. zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 680 zł (pkt 3 wyroku).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w części (cyt.): " dotyczącej punktu 1 i 2" decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (cyt.): "oraz oddalającego skargę Gminy [...] w zakresie pkt 4 decyzji", Gmina [...] zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
I. prawa materialnego, a to:
1. art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późniejszymi zmianami) - polegające na zastosowaniu innych, niż określone w tym przepisie przesłanek podpadania pod działanie dekretu PKWN, podczas gdy prawidłowo sąd oraz organy administracyjne winny wziąć pod uwagę jedynie normy obszarowe (wielkość areału), które w ustalonym stanie faktycznym zostały spełnione,
2. art. 2 ust.1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji mogą badać czy poszczególne, nawet niewielkie fragmenty nieruchomości ziemskiej, przekraczającej ponad 100 ha, podpadają pod działanie tego przepisu, podczas, gdy z jego treści wynika, iż pod działanie dekretu, podpadały całe nieruchomości ziemskie o określonym areale, a nie ich poszczególne fragmenty,
3. art. 1, art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN - poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość ziemska" i "związek funkcjonalny" oraz błędną wykładnię celów reformy rolnej, w sposób sprzeczny z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/89 oraz uchwałą NSA z dnia 5.06.2006 r. sygn. akt OPS 2/06.
4. art. 87 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji - poprzez zastosowanie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz.51 z późniejszymi zmianami), pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08, iż akt ten utracił moc prawną,
II. prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
5. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez ich niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji organów II, jaki i I instancji, które to decyzje zostały oparte na orzecznictwie sądowym oraz pozaustawowej przesłance "związku funkcjonalnego" z pominięciem obowiązujących konstytucyjnie określonych w art. 87 - źródeł prawa, oraz niezastosowanie wykładni językowej i celowościowej postanowień dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r., co narusza (cyt.): "szereg postanowień k.p.a." a w szczególności art. 6 i art. 7;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 16 k.p.a.- polegające na nieuwzględnieniu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] oraz ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...], które to decyzje zostały wydane w oparciu o taki sam stan faktyczny i prawny i korzystają z powagi rzeczy osądzonej,
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż:
organ II instancji błędnie ustalił, iż część parceli katastralnej nr [...] stanowiła nieruchomość rolną,
cały obszar działki parcelacyjnej nr 81 był ogrodzony,
obszar objęty wnioskiem odpowiadał wyłącznie terenowi tartaku i był ogrodzony, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego w sprawie w postaci zeznań .świadka G.B., zdjęć terenu tartaku, map tego terenu i protokołów parcelacyjnych wynika, iż parcela ta stanowiła użytek rolny, który nie był ogrodzony i znajdował się poza ogrodzeniem tartaku;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie pkt 4 decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja organu II instancji w zakresie pkt 4 decyzji została wydana pomimo wykazanych rozbieżności w zakresie odniesienia parcel katastralnych do współczesnych działek ewidencyjnych, co powoduje, iż decyzja została wydana pomimo braku zindywidualizowanego przedmiotu, co do którego możliwe było podjęcie rozstrzygnięcia, a tym samym z naruszeniem w/w przepisów, zwłaszcza, iż sąd I instancji z tych samych powodów uchylił pkt 1 i 2 przedmiotowej decyzji,
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu II instancji w zakresie pkt 4 decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo, iż materiał dowodowy był niepełny z uwagi na brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety sądowego na okoliczność sporządzenia wykazu zmian gruntowych i stosownej mapy do celów prawnych w zakresie ustalenia jakiem działkom ewidencyjnym odpowiadają obecnie parcele ewidencyjne objęte postępowaniem, na okoliczność ustalenia przedmiotu sporu, albowiem opracowania zawarte w aktach sprawy zostały wykonane nieprawidłowo, błędnie odnosząc ówczesne parcele gruntowe do obecnych działek ewidencyjnych, co powoduje, iż obszar objęty postępowaniem został określony wadliwie i nieprecyzyjnie wpływając na niewykonalność zaskarżonej decyzji,
10. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak odniesienia się przez Sąd do podnoszonego przez skarżącego zarzutu w zakresie błędnego ustalenia, iż części parceli katastralnej nr [...] odpowiada obecnie m.in. działce ewidencyjnej nr [...], podczas gdy parcela ta leżała w innym miejscu i nie mogła odpowiadać działce ewidencyjnej nr [...] oraz braku odniesienia się do zarzutu w postaci niepoczynienia przez organy administracyjne ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystania gruntów objętych pkt 4 decyzji dla rozbudowy miasta, co
uzasadniało przejęcie gruntów na potrzeby reformy rolnej, a które to grunty zostały wykorzystane dla rozbudowy miasta w postaci stworzenia na nich miejskiego pasażu handlowego, Miejskiej Świetlicy Profilaktycznej wraz z parkiem rekreacyjno - wypoczynkowym, oraz osiedlem mieszkaniowym. Brak odniesienia się do powyższych zarzutów powoduje niemożność dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie;
11. art. 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez nie uwzględnienie wniosku dowodowego w zakresie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety sądowego na okoliczność sporządzenia wykazu zmian gruntowych i stosownej mapy do celów prawnych w zakresie ustalenia jakiem działkom ewidencyjnym odpowiadają obecnie parcele ewidencyjne objęte postępowaniem, na okoliczność ustalenia przedmiotu sporu, albowiem opracowania zawarte w aktach sprawy zostały wykonane nieprawidłowo, błędnie odnosząc ówczesne parcele gruntowe do obecnych działek ewidencyjnych, co powoduje, iż obszar objęty postępowaniem został określony wadliwie i nieprecyzyjnie wpływając na niewykonalność zaskarżonej decyzji, podczas gdy sporządzenie w/w dokumentu potwierdziłoby nieprawidłowości w zakresie określenia przedmiotu postępowania, co ma fundamentalny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Gmina wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku (cyt.): "w całości" i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną W.T., A.T., M.T., R. P., S.V., S.T. i V.F. wnosili o jej oddalenie.
W dniu 23 stycznia 2020 r. zmarł W. T.a spadkobierczyniami jego zostały: M. T., S.M. i A.V. (vide: poświadczenie dziedziczenia z dnia 21 sierpnia 2020 r. wraz uwierzytelnionym tłumaczeniem z dnia 7 września 2020 r. Rep. [...]).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 4 lutego 2021 r. - wydanym na zasadzie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, gdyż przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Pismem z dnia 18 lutego 2021 r,. uczestnicy postępowania: A.T., M. T., R.P., S. V., S. T. i V. F., M.T., S.M. i A. V. podtrzymali stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną i dodatkowo przytoczyli orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące sąsiednich nieruchomości położonych przy ulicy [...] na terenie miasta [...] (podobnych a nieraz – jak podkreślili - niemalże identycznych ze sprawą rozpoznawaną).
W piśmie z dnia 19 lutego 2021 r., działający w imieniu Skarbu Państwa, Starosta [...] poparł stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na: obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, art. 87 ust. 1, art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP) a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 16 k.p.a., 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona a ponadto nie została ona w pełni prawidłowo skonstruowana.
Przede wszystkim nie bardzo wiadomym było, w jakim zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1247/18), został objęty zaskarżeniem. Na wstępie skargi kasacyjnej skarżąca określiła bowiem niniejszą skargę jako skargę kasacyjną Gminy [...] wniesioną (cyt.): "od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział I z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1247/18, uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].05.2018 r., ZNAK: [...], w części dotyczącej punktu 1 i 2 tej decyzji oraz oddalającego skargę Gminy [...] w zakresie pkt 4 decyzji ...". Powyższe zatem sugerowało, że skarga kasacyjna jest wniesiona tylko na pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku. Następnie jednak autor skargi kasacyjnej oświadczył, że (cyt.): "Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnoszę o: I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości..."- str. 5 skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu Wojewódzkiego, jak przedstawiono to na wstępie, składał się zaś z trzech punktów.
W zaistniałej więc sytuacji, biorąc pod uwagę, że zasądzenie zwrotu kosztów postępowania jest – co do zasady - powiązane z wynikiem kontroli sądowej zaskarżonego aktu, skład orzekający przyjął, że zaskarżeniu podlegał cały wyrok Sądu Wojewódzkiego.
Ponadto wprawdzie w skardze kasacyjnej jej autor dokonał rozdzielenia zarzutów materialnoprawnych od zarzutów procesowych, tym niemniej rozdzielenie to nie było całkowicie poprawne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak przyjmuje zgodnie doktryna i orzecznictwo, choć jest zamieszczony w ustawie mającej generalnie charakter procesowy (Kodeksie postępowania administracyjnego), jest jednak przepisem prawa materialnego a w związku z tym winien być łączony z odpowiednim przepisem, mającym ten właśnie charakter. Wiązanie zatem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z przepisem procesowym (i to w dodatku z przepisem procedury sądowej a nie administracyjnej) bo z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. czyniło tak sformułowany zarzut całkowicie nieczytelnym.
Niezrozumiale było także zakwestionowanie w zarzutach materialnoprawnych możliwości generalnie orzekania w niniejszej sprawie przez organy i sąd administracyjny a także podważanie uprawnienia sądów do dokonywania jakiejkolwiek wykładni prawa. Wyjaśnić w tym miejscu zatem trzeba, że nie jest możliwe – już co do zasady – stosowanie prawa bez dokonywania jego (w mniejszym lub większym zakresie ) wykładni. Wykładnia zaś dokonywana przez sąd, w tym wypadku sąd administracyjny, ma charakter szczególny. Zgodnie bowiem z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Po myśli więc art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m. in. kontrolę działalności administracji publicznej, a która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaakcentować przy tym również trzeba, iż na zasadzie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny posiada ustawową kompetencję do podejmowania uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Z uwagi zaś na treść art. 269 § 1 p.p.s.a., uchwały te są wiążące dla wszystkich składów orzekających zarówno na szczeblu wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczność zaś, że autor skargi kasacyjnej nie podzielał treści zawartej w w/w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzasadniała jednak ani podważania możliwości podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju orzeczeń, ani kwestionowania ich mocy wiążącej.
Rozpatrywana sprawa dotyczyła wniosku: W.T., R. T., S.T., R.P., A.V. z d. T.i A. T. z 2006 r. o wydanie decyzji, stwierdzającej, że nieruchomość zabudowana budynkami fabrycznymi, położona przy ul. [...] w [...] (dawniej w [...]) w dniu 13 września 1944 r. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13).
Zgodnie zaś z treścią uchwał 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06) oraz z dnia 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13).
Odnosząc się zatem w tym miejscu do zarzutu opartego na art. 2, art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w którym autor skargi kasacyjnej upatrywał naruszenia tych przepisów przez Sąd Wojewódzki (cyt.): " poprzez zastosowanie przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 06 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 z późniejszymi zmianami), pomimo stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08, iż akt ten utracił moc prawną", wyjaśnić należy, że w/w postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie stanowiło orzeczenia - w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Nie wywołało ono bowiem skutków, jakie wiązać należy z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie został uchylony a zatem funkcjonując nadal w systemie prawnym, może stanowić podstawę do orzekania na jego podstawie w trybie administracyjnym.
Skoro też, jak wyżej wspomniano, treść uchwał składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego była w tej sprawie wiążąca dla Sądu I instancji a ponadto jest ona również wiążąca dla składu Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie orzekającego, to nie można było twierdzić, że zaskarżona decyzja, z racji tego, że została oparta na art. 2 ust. 1 lit. e) w/w dekretu PKWN (a więc miała charakter merytoryczny) była z tego powodu nielegalna.
Zwrócić przy tym należy również uwagę, że w przytoczonych wyżej uchwałach, Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko przesądził o dopuszczalności dochodzenia przedmiotowego roszczenia na drodze administracyjnej, ale jednocześnie dopuścił możliwość orzekania zarówno o całej nieruchomości, jak i o jej części. Poza tym w treści wyżej wskazanych uchwał mowa jest także o "nieruchomości ziemskiej". W związku z tym, zarzuty materialnoprawne, odnoszące się do zakwestionowania możliwości orzekania o podpadaniu pod działanie w/w dekretu fragmentów nieruchomości, jak i kwestionowaniu faktu, że działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej obejmowało tylko nieruchomości, który były nieruchomościami ziemskimi, nie mogło w żadnym przypadku odnieść spodziewanego skutku. Powyższe prowadzi więc tym samym do wniosku, że nie można było również zgodzić się ze skarżącą, iż jedynie normy obszarowe stanowiły o podpadaniu lub niepodpadaniu danej nieruchomości pod działanie wspomnianego dekretu. Decydował bowiem w tym przypadku także charakter danej nieruchomości.
Jedynie zatem uzupełniająco skład orzekający pragnie w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 2 ust.1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Po myśli zatem w/w przepisu na rzecz reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie, które przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia. Chociaż też w/w dekret nie zawiera definicji legalnej "nieruchomości ziemskiej" to jednak w orzecznictwo sądowoadministracyjne przejęło definicję tego pojęcia, która została wyrażona w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt TK W 3/89 OTK 1990/1/26). W uchwale tej Trybunał stwierdził zaś, że "ustawodawca przez określenie nieruchomości przymiotnikiem <
> miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje bowiem uzasadnienie zarówno w tytule dekretu (o przeprowadzeniu reformy rolnej), jak też w treści niektórych jego przepisów (art. 1 ust. 2 lit. a) i b), art. 6, art. 11 ust. 1) oraz w przepisach cytowanego rozporządzenia wykonawczego (§ 6)".
Analiza tych przepisów – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – prowadziła zatem do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tylko tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru a więc nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego, choć oczywiście nie stanowi źródła prawa to jednak niewątpliwie ma charakter dyrektywy interpretacyjnej w procesie stosowania prawa.
W związku z powyższym, oceniając czy dana nieruchomość podpadała pod działanie omawianego dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, konieczne jest zbadanie, czy dana nieruchomość miała charakter rolny lub pozostawała z taką nieruchomością w związku funkcjonalnym. Zgodnie zaś z ogólnie przyjmowaną wykładnią tego ostatniego sformułowania, związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez owej nieruchomości.
Z tych powodów zarzuty obrazy praw amaterialnego oparte na art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 87 ust. 1, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP nie były trafne.
Odnosząc się do zarzutów procesowych, a których ocena zasadności, w tym przypadku była uzależniona od wyniku kontroli zarzutów prawnomaterialnych, stwierdzić wypada, że również i one nie były uzasadnione.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 16 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] oraz ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]5 maja 2005 r. nr [...], a które to decyzje zostały wydane w oparciu o taki sam stan faktyczny oraz prawny a zatem – jego zdaniem - korzystały z powagi rzeczy osądzonej.
Wyjaśnić więc w tym miejscu trzeba, że wprawdzie poprzednio toczyło się przed Wojewodą [...] postępowanie, które swoim zakresem obejmowało część nieruchomości ziemskiej, objętej niniejszym postępowaniem i decyzja Wojewody [...] z dnia [...]sierpnia 2004 r. kończyła merytorycznie to wcześniejsze postępowanie, ale decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. Mocą zaś tej ostatniej decyzji, postępowanie prowadzone poprzednio przez Wojewodę, zostało umorzone z powodu – jak przyjął to organ odwoławczy – braku właściwości organów administracji do rozpoznania wniosku o zbadanie prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) cyt. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. części majątku "[...]" położonego obecnie w [...].
W związku z tym, skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. została uchylona, to tym samym nie wywierała obecnie żadnych skutków prawnych. Decyzja zaś organu II instancji o umorzeniu postępowania nie korzystała w tym wypadku z powagi rzeczy osądzonej, gdyż przesłanką wydania tego rodzaju decyzji były wyłącznie względy formalne, wywołane wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej postanowienia z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08).
Niezasadny był także zarzut oparty na art. 106 § 3 p.p.s.a. Skoro bowiem zgodnie z treścią w/w przepisu, sąd administracyjny może (a nie musi) z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, to zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem, odmowa przeprowadzenia dowodu przez sąd administracyjny nie może być – już co do zasady - podstawą zarzutu kasacyjnego. Zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego, przeprowadzanego przez sąd administracyjny mają rację bytu, ale tylko wtedy, gdy takie postępowanie dowodowe faktycznie miało miejsce a nie było jedynie objęte wnioskiem dowodowym strony.
Ubocznie zatem niejako należy w tym miejscu również dodać, że przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest – co do zasady – możliwe przed sądem administracyjnym, gdyż dowód z opinii biegłego jest odrębnym rodzajem dowodu od dowodu z dokumentu. Z mocy art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Dowód z dokumentu normuje zaś Rozdział 2 Oddział 2 Kodeksu postępowania cywilnego, podczas natomiast, gdy dowód z opinii biegłego – Rozdział 2 Oddział 4.
Nie można też było twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wyczerpująco wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia, zatem zaskarżony wyrok, jak wyżej wspomniano, spełniał wymagania przewidziane art. 141 § 4 p.p.s.a. Dotyczy to w szczególności kwestii prawidłowości dokonanych w tej sprawie ustaleń faktycznych, gdyż to właśnie zagadnienie odgrywało w analizowanym przypadku zasadniczą rolę.
Z treści zaskarżonego wyroku wynikało, że rozpoznając w/w wniosek rodziny [...] z 2006 r., Wojewoda [...], decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], stwierdził, że:
I. parcele katastralne nr: pgr [...], pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pb [...] i część pb [...] stanowiące obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...], część pgr [...] i część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew.nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pb [...] i część pb [...] stanowiące obecnie dz. ew. nr [...] do [...]; część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...]część pb [...] i część pb [...] stanowiące obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr [...] stanowiąca obecnie dz. ew. nr [...]; część pgr: [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część pgr [...], część [...], część pgr [...], część pgr [...], pb [...], pb [...], pb [...] oraz pb [...] stanowiące obecnie w części dz. ew. nr [...] i [...] położone w [...] (poprzednio [...]) nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.);
II. umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do parcel katastralnych pgr [...] oraz [...], w związku z cofnięciem w tym zakresie wniosku.
W wyniku zaś rozpatrzenia odwołania Gminy [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...]maja 2018 r. nr [...]:
1. uchylił decyzję Wojewody [...] w zakresie, w jakim orzeka, że część parceli katastralnej [...] i część parceli katastralnej [...], wchodzących w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz części parceli katastralnej [...] wchodzących w skład aktualnych działek ew. [...],[...],[...] i [...], nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;
2. stwierdził, że część parceli katastralnej [...] i część parceli katastralnej [...], wchodzące w skład aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz części parceli katastralnej [...] wchodzących w skład aktualnych działek ewidencyjnych [...],[...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;
3. uchylił decyzję Wojewody w zakresie, w jakim orzekała ona, że część parceli katastralnej nr [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], nie podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN i umorzył postępowanie w tym zakresie;
4. utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy w pozostałym zakresie.
Z ustaleń faktycznych, zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, wynikało zaś, że objęte wnioskiem działki - zarówno na dzień wybuchu II Wojny Światowej, jak i w dniu 13 września 1944 r. (tj. w dacie wejścia w życie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ) były wykorzystywane wyłącznie na cele przemysłowe. Po południowej stronie ul. [...] w [...], pomiędzy istniejącym wówczas stawami [...] i [...], zorganizowany był na nich tartak. W procesie parcelacji teren ten oznaczony został jako działka nr [...] (vide: plan Parcelacyjny Majątku [...]z dnia 4 czerwca 1946 r. – k. 937 akt adm., rejestr pomiarowo-szacunkowy gruntów rozparcelowanych z dnia 15 listopada 1946 r. – k. 107 akt adm.). Od strony południowej, poprzez parcelę drogową nr [...] (w planie parcelacyjnym majątku [...] oznaczoną jako działki nr [...]) graniczył on z częścią rolną majątku, oznaczoną pierwotnie jako parcela nr [...] (w planie parcelacyjnym jako działki nr [...]). Po północnej stronie ul. [...] znajdowały się z kolei tereny zajęte pod bocznicę kolejową wykorzystywaną do załadunku drewna z tartaku i plac do jego składowania (teren ten oznaczony został w w/w planie parcelacyjnym jako działka nr [...]). Taki stan wykorzystywania nieruchomości potwierdzał również protokół z oględzin resztówki z majętności [...] z dnia 18 marca 1950 ( k. 91 akt adm.) i odręczny szkic części resztówki w majątku [...] (k. 87 akt adm.). Ponadto wspomniany tartak był trwale ogrodzony, a na jego ternie znajdowały się obiekty kubaturowe, wykorzystywane na potrzeby prowadzonej tam działalności, to jest: budynek przeznaczony na mieszkania dla pracowników tartaku, szopy, hala tartaczna i maszynowa, elektrownia. Tego rodzaju zagospodarowanie terenu potwierdzały przy tym wspomniane wyżej archiwalne dokumenty (w tym pochodzące z okresu przeprowadzania reformy rolnej szkice nieruchomości) jak i zeznania szeregu świadków, w osobach: J. B., J. H., .S. i S.C. oraz zeznania świadków, złożone w toku postępowania przed Sądem Grodzkim w [...] w 1948 r. prowadzonego w sprawie z wniosku J.T. o przywrócenie posiadania (k. 270-278 akt adm.) jak również słuchanych w drodze pomocy prawnej w postępowaniu o sygnaturze akt [...] (k. 250-258 akt adm.). Z dowodów tych w szczególności wynikało, że teren ten stanowił spójnie urządzoną całość, zagospodarowaną w sposób determinowany prowadzoną tam działalnością przemysłową i był on wyodrębniony w sposób faktyczny od pozostałej części majątku. Dodatkowo znajdował się on w części przemysłowo - mieszkalnej miasta a zatem nie był powiązany z rolniczą częścią majątku [...]-w sposób, który powodowałaby, że część rolna majątku bez części wykorzystywanej pod przemysł drzewny nie mogła funkcjonować.
Z tych powodów, odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą zeznań świadka G.B., przesłuchiwanej przed Sądem Rejonowym w [...], która twierdziła, że na terenie tartaku wypasane było bydło (na jego obrzeżach – kozy), które stanowiło własność zatrudnionych w tartaku pracowników, Sąd Wojewódzki podkreślił, że po pierwsze, okoliczności te nie znajdowały potwierdzenia w zeznaniach pozostałych świadków ani w dokumentach archiwalnych a po drugie, nawet gdyby przyjąć, że istotnie czasowo lub stale na obszarze zajmowanym przez tartak przebywały zwierzęta hodowlane będące własnością jego pracowników, to fakt ten nie mógł rzutować w sposób zasadniczy na ocenę charakteru użytków tworzących nieruchomości, na których tartak ten był urządzony.
Z tym stanowiskiem zgadza się w pełni skład orzekający. Wypasanie bowiem przez pracowników zakładu produkującego drewno zwierząt hodowlanych na terenie, na którym zakład ten się znajdował, w żaden sposób nie dowodzi charakteru rolnego nieruchomości zajętej pod tartak. Słusznie również zauważył Sąd Wojewódzki, że charakteru takiego nie można było dowodzić z faktu, że na terenie dawnej parceli 7895/4 znajdował się rów, który łączył z tartakiem stawy.
Nie można także było uznać, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia przez organy dodatkowych dowodów z opinii geodety na okoliczność sporządzenia wykazu zmian gruntowych i stosownej mapy do celów prawnych w zakresie ustalenia, jakim działkom ewidencyjnym odpowiadają obecnie parcele ewidencyjne objęte postępowaniem tylko z tego powodu, że - zdaniem skarżącej - opracowania zawarte w aktach sprawy zostały wykonane błędnie.
Jak wyjaśnił bowiem Sąd Wojewódzki, zgromadzone dotychczas w toku postępowania administracyjnego dokumenty, w postaci choćby sporządzonej przez geodetę uprawnionego Z. S. mapy synchronizacji (porównania katastru i ewidencji gruntów - k. 881 akt adm.) oraz operaty geodety uprawnionego J.Z. (w t. II akt administracyjnych) były w tym zakresie wystarczające. Brak zaś podstaw do podważania ich wiarygodności prowadził Sąd I instancji do wniosku, że mogły one stanowić w sprawie miarodajny dowód, pozwalający na rekonstruowanie niezbędnych dla jej rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego.
Stanowisko to także podziela skład orzekający. Podkreślenia bowiem wymaga, że mimo, iż w postępowaniu administracyjnym skarżąca korzystała z pomocy zawodowego pełnomocnika, to jednak w odwołaniu nie kwestionowała prawidłowości w/w opracowań geodezyjnych. Problem ten został dopiero podniesiony w skardze wniesionej do Sądu I instancji, w której zawarto wniosek o dopuszczenie przez Sąd Wojewódzki, niemożliwego – jak wyżej to wyjaśniono - do przeprowadzenia przed tego rodzaju sądem, dowodu z opinii biegłego geodety.
Brak możliwości przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przed sądem administracyjnym oznacza, że dowód ten nie może być przeprowadzony zarówno przez sąd wojewódzki, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty geodezyjne, mające charakter opinii geodety, sporządzonej na zlecenie skarżącej już po wydaniu zaskarżonego wyroku, nie mogły być w ogóle oceniane przez skład orzekający. Na marginesie zatem jedynie należy zauważyć, że dołączając do skargi kasacyjnej owe dokumenty skarżąca nawet nie wyjaśniła dokładnie, co dokumenty te miałyby wnieść nowego do niniejszej sprawy i dlaczego ich treść miałaby akurat dowodzić, że dokumentacja, na której oparły się organy obu instancji oraz Sąd Wojewódzki była niewiarygodna. Ogólne na ten temat wypowiedzi, zawarte w skardze kasacyjnej, nic konstruktywnego do sprawy nie wnosiły. Niemniej jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby w toku postępowania administracyjnego, które będzie się obecnie toczyło, organ - o ile uzna to za konieczne - dopuścił dowód zgłoszony ewentualnie przez Gminę w postaci w/w dokumentacji.
Ponadto zgodzić się także trzeba z poglądem, że skoro opisany wyżej sporny teren był zabudowany budynkami związanymi z działalnością tartaku, to tym samym nie mógł być on wykorzystany na cele określone w art. 1 ust. 2 lit. d) i e) dekretu PKWN, tj. jako rezerwa odpowiednich terenów dla szkół lub ośrodków podnoszenia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego oraz rezerwa terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Przywołany bowiem przepis posługuje się takim pojęciem jak: "tereny" pod którym należy rozumieć grunty, a nie znajdujące się na nich obiekty (vide: uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r. I OPS 2/06 ONSAiWSA 2006/5/123).
Z tego powodu akcentowanie w skardze kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki nie odniósł się do podnoszonego w skardze zarzutu o niepoczynieniu przez organy administracyjne ustaleń faktycznych w zakresie wykorzystania gruntów, objętych pkt 4 decyzji, dla rozbudowy miasta (grunty te są bowiem obecnie wykorzystywane pod pasaż handlowy i Miejską Świetlicę Profilaktyczną wraz z parkiem rekreacyjno - wypoczynkowym oraz osiedlem mieszkaniowym) było pozbawione doniosłości prawnej. Sąd Wojewódzki ma bowiem obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, ale tylko takich, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zaś w tym stanie rzeczy, jak wyżej to wyjaśniono, sporne parcele były zabudowane budynkami związanymi z działalnością tartaku a zatem fakt ten wykluczał uznanie ich za tereny, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. d) i e) dekretu PKWN, to nie można było twierdzić, że Sąd Wojewódzki naruszył w sposób istotny przepisy proceduralne. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko istotne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów proceduralnych może stanowić skuteczną podstawę zarzutu kasacyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, należało więc uznać, że również zarzuty procesowe oparte na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie były uprawnione.
Z tych powodów, uznając – jak wyżej wspomniano – skargę kasacyjną za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.