I OSK 2506/23

I OSK 2506/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2111/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-06
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano od organu sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 154 § 1 i 7, art. 2 i 3, art. 188, art. 203, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i M. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2111/22 w sprawie ze skargi A. M. i M. F. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 56/21 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 3; 2. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących: A. M. i M. F., sumy pieniężne w wysokości po 7.000,- (siedem tysięcy) złotych; 3. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A. M. i M. F., solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA" lub "Sąd I instancji") wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Wa 2111/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M. i M.F. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 56/21:
1. wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych;
2. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4. zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz A.M. i M.F. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 56/21 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania, w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, wniosku S.M. z 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...] – [...]. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i aktami sprawy został doręczony Prezydentowi m.st. Warszawy w dniu 15 grudnia 2021 r.
A.M. i M.F. (dalej: Skarżący) pismem 18 lipca 2022 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r. Skarżący wnieśli o: 1) wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu przy rozpoznaniu wniosku z 18 stycznia 1949 r.; 2) przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 7000 zł na rzecz każdego ze skarżących; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu wyroku z 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt I SA/Wa 2111/22) Sąd I instancji wyjaśnił, iż w sprawie poza sporem jest, że wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 56/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku S.M. z 18 stycznia 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis powyższego wyroku ze stwierdzeniem prawomocności wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 15 grudnia 2021 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) , rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem Sądu termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on bezskutecznie 14 kwietnia 2022 r. Zauważono, że do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi organ wyroku nie wykonał. Jedyną odnotowaną w aktach sprawy czynnością organu jest zwrócenie się 22 marca 2022 r. do komórki organizacyjnej Urzędu m.st. Warszawy, tj. Biura Spraw Dekretowych, o nadesłanie umów dzierżawy nieruchomości oraz zawiadomienie z 17 sierpnia 2022 r. wystosowane – po wniesieniu przedmiotowej skargi – do stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. Natomiast opracowanie geodezyjne, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę zostało sporządzone 29 listopada 2021 r. przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że przez prawie rok – licząc od 15 kwietnia 2022 r. do kiedy wyrok z dnia 5 sierpnia 2021 r. powinien być wykonany – organ pozostawał przy wykonywaniu powyższego wyroku w stanie bezczynności, która w tych okolicznościach przybiera postać kwalifikowaną, a więc rażąco narusza prawo, w tym przede wszystkim narusza w ten sposób przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 12 k.p.a. WSA uznał, iż rażący charakter bezczynności czyni zasadnym wymierzenie organowi grzywny z tytułu niewykonania prawomocnego wyroku w wysokości 2.000 zł.
Odnosząc się z kolei do wniosku przyznanie od organu sumy pieniężnej WSA zauważył, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję kompensacyjną oraz prewencyjną – i ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zauważono, że przyznanie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy pozostawiona została sądowi. Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Według Sądu I instancji, ten dodatkowy środek może być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. WSA uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu dodatkowym środkiem prawnym w postaci przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Ustawodawca w art. 154 § 7 p.p.s.a. posłużył się bowiem zwrotem "sąd może". Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Sąd nie stwierdził, aby organ celowo nie realizował obowiązków przewidzianych w przepisach prawa. W świetle wskazanych okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej i w związku z tym skargę w tym zakresie oddalił, na mocy art. 151 p.p.s.a.
A.M. oraz M.F. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części tj. w zakresie punktu 3, którym oddalono skargę w zakresie wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej.
Skarżący podnieśli zarzut:
1. naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powierzchowne zbadanie zasadności przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżących biorąc tylko pod uwagę rzekomy brak konieczności dodatkowego dyscyplinowania organu w niniejszej sprawie, bowiem w ocenie Sądu zwłoka organu w niniejszej sprawie nie przybrała szczególnie drastycznego charakteru, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od Organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, podczas gdy, WSA badając zasadność przyznania sumy pieniężnej powinien brać pod uwagę wszystkie aspekty sprawy i okoliczności które mają znaczenie dla oceny zasadności przyznania sum pieniężnych, a nie tylko wybrane z nich, w tym powinien brać pod uwagę okoliczności nie podniesione w skardze, a znane mu z urzędu, w tym wynikające z akt sprawy oraz szczególny przedmiot i charakter sprawy administracyjnej, a ponadto WSA błędnie ocenił, że zwłoka organu w niniejszej sprawie nie przybrała szczególnego drastycznego charakteru uzasadniającego przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej;
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest gdy brak okoliczności, które stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy, art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż sąd uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej, tj. przepis ten nie zawiera żadnych innych przesłanek, którymi miałby się kierować Sąd ustalając zasadność przyznania jak i wysokość przyznanej sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, a jednocześnie tryb przyznania sumy pieniężnej jest oddzielny względem dochodzenia odszkodowania, które zostało przewidziane w art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a. i nie podlega pod ten tryb, w tym nie podlega pod zasady ustalone dla dowodzenia doznanej szkody, co sprawia, że w przypadku stwierdzenia przez sąd kwalifikowanej formy bezczynności w zakresie wykonania wyroku zobowiązującego, sąd powinien szczególnie brać pod uwagę możliwość przyznania od organu na rzecz skarżącego, sumy pieniężnej wobec dotychczasowego okresu bezczynności organu w wykonaniu wyroku zobowiązującego, a tym samym okresu w którym strona oczekiwała wydania rozstrzygnięcia, niezależnie czy skarżący wykazał, iż bez przyznania sumy pieniężnej na jego rzecz organ nie wyda rozstrzygnięcia w sprawie, czy też dowodzenia przez skarżącego, iż organ celowo narusza swoje obowiązki prawne w zakresie terminowego wykonania wyroku zobowiązującego.
Skarżący wnieśli o uchylenie w części wyroku WSA w Warszawie tj. w zakresie pkt 3 i zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości po 7 000,00 złotych na rzecz każdego z nich, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w części tj. w zakresie pkt 3 i w tej części przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi, według norm przypisanych prawem.
W uzasadnieniu zrzutów naruszenia przepisów postępowania zwrócono uwagę, iż w rozpoznawanym przypadku nie chodzi wyłącznie o okres oczekiwania na rozpatrzenie wniosku z 18 stycznia 1949 r. wynoszący blisko rok od wydania wyroku zobowiązującego, ale o okres wynoszący już 74 lata od złożenia samego wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego , w tym o międzypokoleniowe oczekiwanie na rozpoznanie tego wniosku. Zdaniem skarżących WSA w Warszawie pobłażliwie ocenił skutki bezczynności organu, bowiem ograniczył się wyłącznie do wymierzenia grzywny w wysokości 2000,00 złotych oraz stwierdzenia, że bezczynność organu w wykonaniu Wyroku zobowiązującego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie WSA w Warszawie oddalił wniosek skarżących o przyznanie sum pieniężnych czyniąc poniekąd wewnętrznie sprzecznym sentencję swojego wyroku. Tym samym organ nie doznał tak naprawdę dolegliwości finansowej w wyniku niewykonania wyroku zobowiązującego mimo, iż to na nim obecnie ciąży obowiązek rozpoznania wniosku z 1949 r. Zaznaczono, że Sąd I instancji doszedł do sprzecznych wniosków, bowiem z jednej strony stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku zobowiązującego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przedstawił sposób rozumienia tego pojęcia, tym samym wskazując opisowo bezczynność organu w niniejszym postępowaniu, a z drugiej strony WSA oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, bowiem w jego ocenie zwłoka organu nie miała charakteru szczególnie drastycznego. Zauważono też, iż WSA w Warszawie powierzchownie ocenił fakt wydania zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a., skoro do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o ustanowienie użytkowana wieczystego i wobec tego zwłokę organu należy kwalifikować jako szczególnie drastyczną rozumieniu przedstawionym w zaskarżonym wyroku.
W uzasadnieniu zrzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, iż z jednej strony WSA uznał, że bezczynność organu po wyroku z 5 sierpnia 2021r. miała charakter rażący, a jednocześnie oddalił wniosek strony o przyznanie sumy pieniężnej, bowiem przyjął, że przesłanką przyznania od Organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej jest zaistnienie stanu szczególnie drastycznej zwłoki organu, tj. gdy brak okoliczności, które stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. WSA w Warszawie jako przesłankę przemawiającą za przyznaniem sumy pieniężnej przyjęło zaistnienie potrzeby dyscyplinowania organu dodatkowym środkiem prawnym w przypadku gdy organ celowo nie realizuje obowiązków przewidzianych w przepisach prawa. Zdaniem skarżących art. 154 § 7 p.p.s.a. nie przewiduje takiego szczególnego wymogu do zasądzenia na rzecz skarżących od organu sumy pieniężnej. Jedyny wymóg statuowany przez ten przepis to uwzględnienie skargi o wymierzenie grzywny w związku z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność czy przewlekłość postępowania. WSA w Warszawie uwzględniając skargę o wymierzenie grzywny Prezydentowi m.st. Warszawy, jednocześnie stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu Wyroku zobowiązującego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że warunek do skorzystania z uprawnienia dyskrecjonalnego Sądu wskazanego w art. 154 § 7 p.p.s.a był spełniony.
Wedle Skarżących, wbrew stanowisku WSA, występuje konieczność dyscyplinowania Prezydenta m.st. Warszawy. Zwrócili uwagę na doniosłość funkcji kompensacyjnej jaką spełnia suma pieniężna oraz jej szczególne znaczenie dla skarżącego, a więc dla strony postępowania, z uwagi na okres czasu który musi oczekiwać na wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność czy przewlekłość postępowania. Mając na uwadze znaczny upływ czasu od terminu wynikającego z wyroku zobowiązującego tj. obecnie blisko dwa lata, jak również biorąc pod uwagę bardzo rozległy okres w którym skarżący oczekują na rozpoznanie wniosku o ustanowienie praw użytkowania wieczystego tj. ponad 74 lata, skarżący kasacyjnie pozostają w odczuciu braku zrekompensowania im bezczynności organu jakiej zarówno doznają oni, jak i ich poprzednicy prawni. Z tych też przyczyn skarżący kasacyjnie w dalszym ciągu pozostają w uzasadnionym przekonaniu o słuszności przyznania na ich rzecz od Prezydenta m.st. Warszawy sumy pieniężnej celem swoistego zadośćuczynienia doświadczonego ww. niedostatku, a opis charakteru bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy zawarty w Wyroku WSA w Warszawie, tylko ich w tym przekonaniu utwierdza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną przez A.M. oraz M.F. należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Skarżący kasacyjnie zaskarżając punkt 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2111/22, podnieśli m.in. zarzut naruszenia art. 154 § 1 i 7 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedmiotowy przepis uprawnia Sąd do przyznania od organu sumy pieniężnej jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, gdy tymczasem przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi jedynie, iż sąd uwzględniając skargę może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną oraz określa maksymalną wysokość sumy pieniężnej.
Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z kolei przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. stanowi, że uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Niewątpliwie przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Jedyną przesłanką warunkującą przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Podejmując rozstrzygnięcie w kwestii przyznania sumy pieniężnej, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie pełni ten środek.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd że przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna obok charakteru dyscyplinująco-represyjnego pełni także funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a.
Przyznawana na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swoistą, zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania pomimo wcześniejszego orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania ( zob. m.in. wyroki NSA 26 lipca 2022r o sygn. akt I OSK 2041/21 lub z 07 grudnia 2022r o sygn. akt I OSK 2173/21 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej ma również mu uświadomić, że nie jest on bezbronny, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich on doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy, i że obejmuje skarżącego swoją ochroną (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17).
Skarżący kasacyjnie słusznie podnoszą w uzasadnieniu zarzut naruszenia art. 154 § 7 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a., wskazując że Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął kompensacyjny charakter sumy pieniężnej skupiając się na charakterze dyscyplinująco-represyjnym i stwierdzając, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu dodatkowym środkiem prawnym w postaci przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. W konsekwencji WSA nie odniósł się w swoich rozważaniach do podnoszonych przez skarżących uwag dotyczących kompensacyjnego charaktery sumy pieniężnej i zasadności jej przyznania, w związku z niewykonywaniem wyroku sądu, w którym stwierdzono bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku złożonego w 1949 r. Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni wskazanego wyżej przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a.
Ponadto, nieodniesienie się przez WSA do argumentacji zawartej w skardze, dotyczącej kompensacyjnego charakteru wnioskowanej sumy pieniężnej stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Jakkolwiek z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, niemniej w rozpoznawanej sprawie pominięcie w uzasadnieniu argumentów istotnych dla oceny zasadności przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej, niewątpliwe mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie (zob. wyrok NSA z 24 maja 2023 r., II OSK 338/22).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie rozpoznawanej sprawy za przyznaniem skarżącym sumy pieniężnej przemawiało uznanie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 154 § 2 p.p.s.a. W orzeczeniach Naczelnego Sąd Administracyjnego, prezentowany jest pogląd, podzielany przez skład rozpoznający niniejszą sprawę, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (zob. wyroki NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17; z 10 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2036/21, czy też z dnia 11 października 2023 r. o sygn. I OSK 1731/22). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w p.p.s.a. nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu w wykonaniu orzeczenia sądu są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty (por. wyrok z dnia 7 grudnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 2173/21).
Zatem, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej miało przede wszystkim na celu danie im "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie ich uzasadnionego interesu w załatwieniu sprawy w terminie wyznaczonym przez sąd.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 w związku z art. art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku i przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz A.M. i M.F. sumy pieniężne w wysokości po 7.000,- złotych.
Określając wysokość przyznanych sum pieniężnych Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości trwa już przeszło 70 lat, a prawomocnym wyrokiem z 5 sierpnia 2021r. (sygn. akt I SAB/Wa 56/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zwłoka organów w załatwieniu tej sprawy stanowiła rażące naruszenie prawa. Co istotne, mimo ww. wyroku z 5 sierpnia 2021 r., zobowiązującego organ do załatwienia sprawy w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, tj. do 15 kwietnia 2022 r., Prezydent m.st. Warszawy nadal pozostawał bezczynny do dnia wniesienia skargi. Sprawy nie załatwiono też do dnia wydania wyroku przez Sąd I instancji. Z informacji nadesłanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż decyzje w przedmiotowej sprawie zostały wydane dopiero w dniach 6 października 2023 r. i 18 grudnia 2023r. Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie skarżącym sumy pieniężnej w wysokości przez nich żądanej, to jest po 7000 zł. dla każdego ze skarżących. Tak określona suma pieniężna spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest też adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do bezczynności.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w z w. § 14 ust. 1 pkt 2 lit b) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.