I OSK 250/13

I OSK 250/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Łd 635/12 - Wyrok WSA w Łodzi z 2012-10-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 43 i 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 635/12 w sprawie ze skargi B. D., T. M., A. M. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej w szkołę filialną szkoły podstawowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz B. D., T. M. i A. M. solidarnie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi B. D., T. M. i A. M., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie przekształcenia szkoły podstawowej w szkołę filialną szkoły podstawowej oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
B. D., T. M. i A. M. wnieśli w dniu 21 czerwca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Rady Gminy w P. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w C. Zarzucili uchwale naruszenie:
– art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że procedura określona w tym przepisie została prawidłowo przeprowadzona przed podjęciem uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Rady Gminy w P. w sytuacji, gdy wymagana procedura nie została przeprowadzona w sposób zgodny z ww. przepisem prawa,
– art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 6 powołanej wyżej ustawy poprzez przyjęcie, że kurator oświaty wydał opinię w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialna Szkoły Podstawowej w C. w sytuacji, gdy takiej opinii nie wydał.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Wójt Gminy P. nie powiadomił w sposób skuteczny wszystkich rodziców o podjęciu uchwały Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru przekształcenia S.P. w P. w S.F.S.P w C.
W ocenie Rady Gminy doręczenie korespondencji z informacją o zamiarze przekształcenia szkoły zostało dokonane wobec wszystkich rodziców prawidłowo i skutecznie. Wójt Gminy P. jako organ wykonawczy gminy dochował wszelkich aktów staranności, by zawiadomić rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły. Organ nie może ponosić konsekwencji braku aktualizacji przez rodziców swoich danych adresowych w szkole. Ponadto na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Gminy podniósł, że nie było podstaw do ponownego zawiadomienia rodziców o konieczności przekształcenia szkoły, bowiem rodzice byli o tym fakcie zawiadamiani na bieżąco na stronie internetowej Gminy oraz w drodze spotkań, z których jedno odbyło się w lutym 2012 r. w siedzibie Rady Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały stwierdził, że zachowano wymogi formalne. W ocenie Sądu uchwała w sprawie przekształcenia szkoły podstawowej wprost dotyka interesów prawnych rodziców uczniów, które w danej szkole realizują obowiązek szkolny. Stwierdzenie, że zaskarżona uchwała miała bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków skarżących, jako rodziców uczniów uczęszczających do szkoły, pozwoliło sądowi przejść do oceny legalności uchwały poprzez pryzmat zarzutów skargi i w kontekście regulacji prawnej wiążącej się z podejmowaniem tego rodzaju uchwał.
Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto jak stanowi drugie zdanie przepisu, organ prowadzący szkołę, jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ponadto w myśl art. 59 ust. 6 przepisy ustępów od 1 do 5 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły.
W niniejszej sprawie Rada Gminy otrzymała pozytywną opinię Kuratora Oświaty w Łodzi z dnia 1 lutego 2012 r. w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły. Kurator opinię powyższą potwierdził w piśmie z dnia 12 marca 2012 r. skierowanym do Wójta Gminy P., po zapoznaniu się treścią uchwały Rady Gminy [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] stycznia 2012 r. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący braku pozytywnej opinii kuratora w przedmiocie przekształcenia szkoły.
W ocenie Sądu trafny natomiast jest zarzut skargi, że wobec zmiany przez organ pierwotnie ustalonego terminu przekształcenia szkoły na termin wcześniejszy zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia całej procedury przekształceniowej. W uchwale z dnia 20 stycznia 2012 r. Rada Gminy P. podjęła zamiar przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r. Natomiast w kolejnej uchwale z dnia 22 lutego 2012 r. o zmianie uchwały z dnia 20 stycznia 2012 r. podjęła zamiar przekształcenia szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 r. Określona w uchwale data przekształcenia szkoły jest jej istotnym postanowieniem. Dlatego obowiązkiem organu podejmującego uchwałę było powiadomienie o zmianie uchwały podmiotów wskazanych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy. Organ ograniczył się do powiadomienia jedynie kuratora oświaty. Uznał arbitralnie, że pozostałe osoby wymienione w art. 59 ust. 1 mogą zostać pominięte. Art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie różnicuje podmiotów w nim wymienionych w zakresie uprawnienia do informowania o treści uchwały o zamiarze likwidacji bądź przekształcenia szkoły. Każdy z tych podmiotów ma prawo zapoznać się z nową treścią uchwały i ewentualnie odnieść się do niej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że data przekształcenia wskazana w uchwale z dnia [...] stycznia 2012 r. była prawidłowa, a zatem o nowej dacie nie należało powiadamiać rodziców dzieci uczęszczających do przekształcanej szkoły. Data przekształcenia szkoły – 1 września 2012 r. nie odpowiadała dacie zakończenia roku szkolnego, a tylko z końcem roku szkolnego może nastąpić przekształcenie szkoły. W myśl art. 63 ww. ustawy rok szkolny we wszystkich placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września, a kończy z dniem 31 sierpnia następnego roku. Jeżeli organ uznał, że faktycznie prawidłową datą z jaką zamierza przekształcić szkołę jest dzień 1 września 2012 r., to powinien te datę pozostawić w treści uchwały i poddać się kontroli uchwały w postępowaniu określonym w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponadto trafny jest zarzut skarżących, iż rodzice poinformowani o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r. mogli być przekonani o jej faktycznym przekształceniu dopiero w 2013 r., skoro wg. obowiązujących przepisów przekształcenie nastąpić może jedynie z końcem roku szkolnego. Także ze względu na konieczność wyjaśnienia powyższej okoliczności organ zobowiązany był powiadomić o zmianie terminu wszystkich rodziców. Dopiero po prawidłowym zawiadomieniu o zamiarze przekształcenia szkoły mogła zostać podjęta uchwała w sprawie likwidacji szkoły.
Zdaniem Sądu, nie jest także właściwe stanowisko organu w zakresie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r., to jest w terminie określonym w uchwale Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., wszystkich rodziców dzieci uczęszczających do S.P. w P. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach wyraził stanowisko, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty o zamiarze likwidacji bądź przekształcenia szkoły należy powiadomić indywidualnie każdego z rodziców. Do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (v. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 374/09, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1143/09 – Lex nr 1143/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z załączonych do akt sprawy dokumentów zawierających dowody nadania i odbioru przesyłek pocztowych wynika, że przynamniej trojgu rodziców nie doręczono skutecznie zawiadomień o przekształceniu szkoły. Zawiadomienia wysłane A. M. i T. M. odebrała i podpisała osoba im obca – B. Ż., która nie podjęła się oddania pisma adresatom. B. Ż. w pisemnym oświadczeniu z dnia 26 września 2012 stwierdziła, że nie zna T. i A. M. a przesyłkę, którą odebrała od listonosza przekazała M. E. Wyjaśniła ponadto, że nie informowała listonosza, iż jest siostrą któregoś z adresatów i nie zobowiązywała się do przekazania przesyłek adresatom. Tym samym organ nie miał podstaw do przyjęcia, by przesyłki ww. rodzicom uczniów doręczone zostały w trybie art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wadliwie przyjął także okoliczność doręczenia zawiadomienia W. J. w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni powinno zostać umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej lub w drzwiach mieszkania adresata. Jak wynika z zapisów poczty, poczynionych na kopercie i druku potwierdzenia odbioru, listonosz nie pozostawił żadnej informacji dla adresata o pozostawieniu pisma w drzwiach mieszkania lub w oddawczej skrzynce pocztowej. Wobec powyższego nie można uznać, by zawiadomienie o przekształceniu szkoły dotarło także do tego adresata. Pozostałe przesyłki skierowane do D. L., R. G., S. O. i S. D. zostały odebrane i pokwitowane przez dorosłych domowników, którzy zobowiązali się przekazać je adresatom. Wobec tego organ miał podstawy uznać, iż zostały doręczone zgodnie z art. 43 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd przyjął, że obowiązkiem organu w przypadku zmiany pierwotnie ustalonego terminu przekształcenia szkoły było przeprowadzenie ponownie całej procedury przekształceniowej, przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
Nawet w przypadku uznania, iż zmiana określonego w uchwale terminu przekształcenia szkoły nie jest zmianą istotnego postanowienia uchwały i nie wymaga powiadomienia o tej zmianie rodziców uczniów, to zaskarżoną uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie przekształcenia szkoły należałoby unieważnić, bowiem o zamiarze przekształcenia szkoły w terminie określonym w uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zostały powiadomione wszystkie podmioty wymienione w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Organ nie wykazał zaistnienia zgłoszonych podczas rozprawy sądowej okoliczności, że rodzice niezawiadomieni drogą pocztową o zamiarze przekształcenia szkoły dowiedzieli się o tym zamiarze poprzez stronę internetową gminy lub byli obecni na spotkaniach organizowanych w siedzibie Rady Gminy w P. Uwzględniając wyżej wymienione okoliczności Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] o przekształceniu szkoły podstawowej w filialną szkołę podstawową.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy w P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
1) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572) zwana dalej u.s.o. poprzez przyjęcie, takiego rozumienia tego przepisu, iż dla zachowania wymogów prawidłowego przeprowadzenia procedury przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w C. koniecznym było po zmianie uchwały Rady Gminy w P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., którą zmieniono termin przekształcenia szkoły o jeden dzień, tj. z dnia 1 września 2012 r. na 31 sierpnia 2012 r. przeprowadzenie całej procedury powtórnego zawiadomienia wszystkich rodziców uczniów o zamiarze przekształcenia szkoły w sytuacji, gdy art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 6 ustawy o u.s.o. wymaga zawiadomienia podmiotów tam wskazanych co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia o zamiarze przekształcenia. Innymi słowy doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 6 poprzez nieprzyjęcie przez sąd I instancji, że spełnia przewidziany powyższym przepisem obowiązek zawiadomienia, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia zawiadomienie rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r. i w konsekwencji unieważnienie uchwały, w sytuacji gdy uchwała i procedura jej uchwalenia odpowiada prawu,
2) trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego – art. 147 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek naruszenia z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęcie, iż nie doręczono skutecznie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły trojgu rodzicom uczniów w sytuacji gdy doręczenie było prawidłowe, a zatem sąd I instancji niewłaściwie i w sposób niespójny ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy gdyż błędna i niespójna ocena tegoż materiału dowodowego spowodowała uwzględnienie skargi i unieważnienie uchwały, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
3) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego – art. 147 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenia zasady orzekania na podstawie akt sprawy poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. przyjęcie, iż nie doręczono skutecznie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły trojgu rodzicom uczniów w sytuacji gdy doręczenie było prawidłowe, a zatem sąd I instancji niewłaściwie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy gdyż błędna i niespójna ocena tegoż materiału dowodowego spowodowała uwzględnienie skargi i unieważnienie uchwały, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
4) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, iż organ administracji dopuścił się naruszenia prawa procesowego w postaci art. 43 i art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na nie doręczeniu w sposób tam określony przesyłek poleconych trojgu rodzicom, tj. p. T. i A. M. i p. W. J. w sytuacji gdy doręczenie zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły wskazanym rodzicom nastąpiło prawidłowo co miało bezpośrednio wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uwzględnienie skargi i unieważnienie uchwały, w sytuacji gdy skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,
5) art. 152 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 zaskarżonego wyroku, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w sytuacji gdy w dniu orzekania przez sąd I instancji była uchwałą opublikowaną i wykonaną i wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Wskazując na powyższe Rada Gminy w P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie na wypadek uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Rada Gminy w P. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w C. wskazując w treści uchwały termin jej przekształcenia z dniem 1 września 2012 r. Po jej podjęciu zgodnie z procedurą przekształcenia szkoły o zamiarze przekształcenia szkoły zostali powiadomieni wszyscy rodzice dzieci uczęszczających do szkoły poprzez doręczenie korespondencji listami poleconymi za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, na adresy, którymi dysponowała szkoła podane przez samych rodziców, z zachowaniem ustawowego terminu, tzn. na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia. W ocenie organu przepis art. 59 ust. 1 stanowi, iż rodzice uczniów powinni być powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły – nie stanowi natomiast o zawartości treści tegoż powiadomienia, w szczególności nie wskazuje, iż treścią tego zawiadomienia ma być objęta data przekształcenia. Powiadomienie rodziców o zamiarze przekształcenia szkoły jest czynnością materialno techniczną i fragmentem procedury warunkującej zgodne z prawem podjęcie uchwały o przekształceniu szkoły. Co prawda Rada Gminy w P. uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniła termin przekształcenia szkoły w ten sposób, że wskazała datę przekształcenia o jeden dzień wcześniejszą jednakże nie miało to istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości przebiegu procedury przekształceniowej. Nawet, gdyby przyjąć, iż treścią zawiadomienia ma być objęty również termin przekształcenia szkoły, to zmiana tegoż terminu o jeden dzień, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie powinna skutkować koniecznością powtórzenia całej procedury powiadamiania rodziców uczniów. A zatem na gruncie niniejszej sprawy w tym konkretnym przypadku nie można odczytywać przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w sposób wskazany przez sąd I instancji tj. iż wobec zmiany przez organ pierwotnie ustalonego terminu przekształcenia szkoły na termin o dzień wcześniejszy zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia całej procedury przekształceniowej. Należy zgodzić się z twierdzeniem sądu I instancji, iż określona w uchwale data przekształcenie szkoły jest istotnym postanowieniem uchwały, jednakże na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy rygorystyczne rozumienie przepisu nie powinno zostać zastosowane, albowiem termin przekształcenia szkoły został zmieniony tylko o jeden dzień tj. z dnia 1 września 2012 r. na 31 sierpnia 2012 r. i o ile w przypadku likwidacji szkoły, czyli unicestwienia bytu jednostki jest to termin końcowy istnienia szkoły o tyle w przypadku przekształcenia szkoły jest to termin początkowy dalszego istnienia szkoły. W związku z tym nieuprawnione i niczym nie poparte jest twierdzenie sądu I instancji, że były podstawy do uznania, iż rodzice powiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły z dniem 1 września 2012 r. mogli pozostawać w przekonaniu, iż faktyczne przekształcenie szkoły nastąpi w 2013 r. Rodzice zawiadomieni o zamiarze przekształcenia szkoły zostali zawiadomieni, iż od dnia 1 września 2012 r. Szkoła Podstawowa w P. będzie Szkołą Filialną Szkoły Podstawowej w C., a zatem można przyjąć, iż rodzice uczniów szkoły zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia na 6 miesięcy przed terminem jej przekształcenia.
Rada Gminy zwróciła uwagę, iż przepis art. 59 ust. 1 powinien być interpretowany łącznie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który to przepis nakazuje przepisy o likwidacji stosować do przekształcenia odpowiednio a nie wprost. Wobec powyższego w ocenie Rady Gminy pierwsza uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w C. wskazująca jako termin przekształcenia szkoły dzień 1 września 2012 r. była podjęta prawidłowo i prawidłowo zostali powiadomieni o zamiarze przekształcenia rodzice uczniów przekształcanej szkoły. Nawet w sytuacji przekształcenia szkół w drodze ustawy (np. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 205, poz. 1206) ustawodawca nakazuje przekształcać szkoły organom prowadzącym z dniem 1 września a nie z końcem roku szkolnego (cytując przepis: "Z dniem 1 września 2012 r. organy prowadzące dotychczasowe zasadnicze szkoły zawodowe o okresie nauczania krótszym niż 3 lata przekształcą je w zasadnicze szkoły zawodowe, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejsza ustawą), a zatem na gruncie niniejszej sprawy można przyjąć, iż zawiadomienie rodziców uczniów o terminie przekształcenia szkoły podstawowej z dniem 1 września 2012 r. odpowiada prawu i nie powinno stanowić podstawy do unieważnienie uchwały z tego powodu.
Podniesiono, iż w najnowszym orzecznictwie NSA pojawił się pogląd, w świetle którego "skoro przepisy ustawy o systemie oświaty nie regulują sposobu doręczania tych zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły, to należy przyjąć, iż w grę wchodzi ogólny tryb doręczania pism przez organy administracji publicznej. Oznacza to w konsekwencji, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego. Za powyższą interpretacją przemawiają również względy wykładni celowościowej. Po pierwsze data nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego stanowi jednakowe w stosunku do wszystkich adresatów kryterium oceny, czy termin dokonania zawiadomienia został dochowany, które realnie może zostać zweryfikowane w postępowaniu sądowo administracyjnym. Po drugie kryterium faktycznej możliwości zapoznania się z treścią przesyłki jest niemożliwe do zweryfikowania, zwłaszcza jeżeli wziąć pod uwagę ilość rodziców, których interesu prawnego dotyka sprawa likwidacji szkoły (tak wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 NSA, w sprawie I OSK 1024/12). W świetle powyższego nie sposób uznać za prawidłową taką wykładnię przepisu art. 59 ust. 1 w związku z ust. 6 u.s.o. by organ prowadzący szkołę miał obowiązek podważania prawidłowości doręczenia rodzicom uczniów zawiadomień o przekształceniu szkoły. Na dzień podejmowania uchwały o likwidacji szkoły organ posiadał kompletną dokumentację potwierdzającą zachowanie procedury z art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Działał w zaufaniu do przekazanych ze szkoły danych adresowych rodziców, dokonał wszelkich aktów staranności by ustalić adresy rodziców w sytuacjach gdy miał ku temu wątpliwości np. gdy przesyłki wracały z adnotacją – adresat nie przebywa pod wskazanym adresem lub brak takiego adresu). W dotychczasowym orzecznictwie uwzględniającym skargi z uwagi na naruszenie procedury z art. 59 ustawy zawsze podstawą był fakt niezawiadomienia rodziców uczniów, albo zawiadomienie jednego rodzica, albo podjęcie całej procedury zbyt późno, co przekreślało szansę jej terminowej realizacji ewentualnie chodziło o ewidentne naruszenie procedury doręczeń określonej w art. 43 i 44 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy są wątpliwości co do konieczności stosowania rygorystycznych zasad doręczania procesowego do zawiadomień o przekształceniu szkoły na gruncie art. 59 ust. 1 i ust. 6 u.s.o., które to doręczenie nie ma charakteru procesowego sąd I instancji nie powinien ściśle stosować reguł doręczeń wskazanych w art. 43 i 44 k.p.a., lecz winien odnieść się do ogólnych reguł doręczania pism przez operatora publicznego – Pocztę Polską ewentualnie przyjąć pogląd jeszcze dalej idący – iż za datę dokonania zawiadomienia rodziców o zamiarze przekształcenia przyjęcie szkoły wystarczającym jest przyjęcie daty nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego. Ocena dokumentacji w przedmiotowej sprawie nie pozwala na postawienie organowi zarzutu niedopełnienia obowiązków spoczywających na nim na mocy art. 59 ust. 1 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 152 p.p.s.a. – zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Wydaje się zatem, iż przepis ma zastosowanie do aktów, które mają być wykonane w przyszłości. W niniejszej sprawie orzeczenie w tym zakresie przez sąd I instancji wydaje się bezprzedmiotowe, gdyż na dzień wydania wyroku, tj. 10 października 2012 r. Uchwała [...] Rady Gminy w P. z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. w Szkołę Filialną Szkoły Podstawowej w C. była uchwałą opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Łd. z dnia [...] kwietnia 2012 r. pod poz. [...], a wobec jej niezakwestionowania przez Wojewodę Łódzkiego została wykonana, tj. dokonano przekształcenia szkoły i zmiany jej struktury organizacyjnej, a zatem uchwała wywołała już nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji orzeczenie z pkt 2 wyroku było bezprzedmiotowe.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, B. D., T. M. i A. M. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy P. na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach Sąd odwoławczy nie uznał za zasadne podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W przypadku gdy skarga kasacyjna oparta jest o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje najpierw zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bądź też nie został skutecznie podważony możliwa jest ocena stosowania przepisów prawa materialnego.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania został ustalony przez Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i nie doszło przy orzekaniu do naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 43 i 44 k.p.a.
Przepis art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty wymaga aby organ prowadzący szkołę, co najmniej 6 miesięcy przed terminem przekształcenia zawiadomił o zamiarze przekształcenia rodziców uczniów, właściwego kuratora oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie budzi wątpliwości, iż o zamiarze przekształcenia szkoły został skutecznie powiadomiony Kurator Oświaty w Łodzi, natomiast nie został spełniony warunek powiadomienia w ustawowym terminie wszystkich rodziców uczniów przekształconej szkoły.
Należy uznać za trafną ocenę prawidłowości doręczenia zawiadomień o treści uchwały intencyjnej Gminy w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. rodzicom uczniów i przyjęcie przez WSA, że nie został prawidłowo spełniony warunek z art. 59 ust. 1 ustawy w odniesieniu do T. i A. M. oraz W. J. W przypadku doręczeń zastępczych, które miały miejsce w odniesieniu do tych osób do uznania doręczenia za skuteczne konieczne jest zachowanie warunków przewidzianych w tych przepisach.
W przypadku doręczenia w trybie art. 43 k.p.a., co miało miejsce w odniesieniu do T. i A. M., pismo, gdy adresat jest nieobecny w domu, doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej pocztowej lub gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.
Jak ustalił Sąd pierwszej instancji zawiadomienia do skarżących T. i A. M. doręczono obcej osobie – B. Ż., nie będącej ani krewną, ani domownikiem stron, która nie doręczyła im pisma przekazując je innej osobie, a adnotacja o doręczeniu "siostrze" zamieszczona w zwrotnym potwierdzeniu odbioru okazała się nieprawdziwa. Wobec niezachowania warunków doręczenia zastępczego i w kontekście twierdzenia stron zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że osoby te nie zostały prawidłowo zawiadomione o zamiarze przekształcenia szkoły.
W świetle przepisu art. 44 § 1–3 k.p.a. nie mógł Sąd uznać za skuteczne doręczenia dla nieobecnego w lokalu W. J., awizowanego zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły skoro z poczynionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji nie wynika, że doręczyciel pozostawił dla adresata zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej i terminie jej odbioru.
Uznanie fikcji prawnej doręczenia, o której stanowi przepis art. 44 § 4 k.p.a., jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie warunki przewidziane w paragrafach poprzedzających.
Nie można natomiast uznać za trafny argumentu skarżącego organu, że nie dysponował on pełnymi danymi adresowymi rodziców uczniów, gdyż nie zostały one ujęte w dokumentacji szkolnej. Przystępując do procedury przekształcenia szkoły organ prowadzący we własnym zakresie, bądź w drodze zlecenia kierownictwu szkoły dane te winien uzupełnić, bądź zaktualizować, tak aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego w stosunku do wszystkich rodziców. Nie można bowiem przyjąć, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy miał zastosowanie przepis art. 41 k.p.a. nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu, skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone, a obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach dziecka obciąża szkołę.
Z powyższych względów nie można zaskarżonemu wyrokowi przypisać zarzutu naruszenia prawa, gdyż Sąd ustalił prawidłowo stan faktyczny a sporządzone uzasadnienie odpowiada wymaganiom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Ocena Sądu, że brak skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przekształcenia szkoły ww. rodzicom uczniów uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], jako sprzecznej z prawem znajduje swe umocowanie w art. 147 § 1 p.p.s.a.
Nadto dodać należy, że jest ona zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m.in. ze stanowiskiem wyrażonym w wyrokach z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 374/09, z dnia 27 stycznia 2010 r. I OSK 1143/09, z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 2376/11 (wszystkie opubl. w internecie: https:cbois.nsa.gov.pl).
Nie podzielił natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska Sądu, iż po zmianie terminu przekształcenia szkoły z dnia 1 września 2012 r. na dzień 31 sierpnia 2012 r. zachodziła konieczność powtórzenia całej procedury informacyjnej. Zmiana ta była bowiem nieistotna, a ponadto należy zgodzić się ze skarżącym organem, że odesłanie zamieszczone w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty do ust. 1 tegoż artykułu mówi o odpowiednim stosowaniu. Uprawnione jest więc stosowanie przepisu z odpowiednimi modyfikacjami, uzasadnionymi występującymi różnicami w obu instytucjach.
W przypadku likwidacji placówki winno nastąpić to z końcem roku szkolnego, bowiem oznacza to, że szkoła ta już w następnym roku szkolnym skończyła swój byt prawny. Dla osób pobierających naukę i ich rodziców oznacza to konieczność kontynuowania nauki w innej placówce. Natomiast przekształcenie szkoły może nastąpić z dniem 1 września, gdyż szkoła zmienia jedynie stopień organizacyjny, tracąc samodzielność i stając się częścią innej placówki. Oznacza to tym samym możliwość kontynuowania procesu nauczania z dniem 1 września. Trafnie organ swą argumentację wspiera odwołaniem się do regulacji ustawowej zamieszczonej w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 205, poz. 1206), w której wprost do procedury przekształcenia szkół zastosowano datę 1 września. Zmianę terminu przekształcenia szkoły dokonaną uchwałą z dnia 22 lutego 2012 r. i przyjęcie daty przekształcenia szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 r. w uchwale z dnia 29 marca 2012 r. należy uznać za nieistotną, bo nie wpływającą na prawa uczniów i rodziców. Należało zatem uznać, że pominięcie procedury informacyjnej w odniesieniu do uchwały z dnia [...] lutego 2012 r. skutkiem czego podjęto uchwałę z dnia [...] marca 2012 r. o przekształceniu szkoły w filię Szkoły Podstawowej w C. z dniem 31 sierpnia 2012 r. nie stanowi istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie z tej przyczyny nieważności uchwały o przekształceniu Szkoły Podstawowej w P.
Nie stanowi naruszenia prawa, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisu art. 152 p.p.s.a., gdyż tylko takie naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy może być skutecznie zarzucone w skardze kasacyjnej. Już z samego uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że ta część kwestionowanego orzeczenia nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.
Z powyższych względów uznając podstawy skargi kasacyjnej za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.