I OSK 2499/20

I OSK 2499/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Karol Kiczka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1904/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-23
Skarżony organ
Minister Gospodarki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 935
art 16
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 1918 nr 21 poz 67
art. 1 pkt 3 i art 2
Dekret w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Karol Kiczka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1904/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1904/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr [...], którą organ ten uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 sierpnia 2017 r. nr [...] i stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 października 1949 r. nr [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Miasto [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
1) art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 oraz art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.935) a także art. 1 pkt 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P.P. Nr 21, poz. 67 z późn. zm.) - poprzez uznanie w niniejszej sprawie, iż ustanowienie przymusowego zarządu nad przedsiębiorstwem pn. [...] było niezgodne z prawem i nie leżało w interesie Państwa, podczas gdy - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przedmiotowe ustanowienie przymusowego zarządu nad w/w przedsiębiorstwem było zgodne z prawem i leżało w interesie Państwa - w rozumieniu art. 1 pkt 3 i art. 2 w/w dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego - albowiem Państwo w okresie odbudowy powojennej nie mogło spełniać swoich podstawowych funkcji bez zapewnienia działania przedsiębiorstw zajmujących się produkcją materiałów budowlanych, nadto produkcja materiałów budowlanych w okresie odbudowy Państwa po ogromnych zniszczeniach wojennych miała również istotne znaczenia dla gospodarki narodowej,
2) art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie z uwagi na brak spełnienia przesłanki interesu Państwa nastąpił brak kumulatywnego wystąpienia wszystkich przesłanek warunkujących ustanowienie przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem, podczas gdy - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przesłanka interesu Państwa została spełniona albowiem w czasie powojennym w okresie odbudowy Państwa po zniszczeniach wojennych Państwo nie mogło spełniać swoich funkcji bez zapewnienia nieprzerwanego działania bądź objęcia przymusowym zarządem przedsiębiorstw zajmujących się produkcją materiałów budowlanych,
3) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki, podczas gdy od wydania zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 października 1949 nr [...] upłynął okres 70 lat, zarządzenie w czasie obowiązywania wywołało określone skutki, nadto art. 156 § 2 - w zakresie, w jakim pozwala stwierdzić nieważność w/w aktu w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem bez żadnych ograniczeń czasowych, narusza art. 2 i 7 Konstytucji RP.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto [...] wnosiło o zmianę zaskarżonego wyroku i (cyt.): " orzeczenie iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949r. nr [...]", ewentualnie - uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego [...] Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.Z. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2020 r. również J. K. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zaś nie tylko okazały się nieuzasadnione, ale – w części - zostały one również nieprawidłowo sformułowane. Zarzuty, oparte na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.935) i na art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, nie zostały bowiem w żaden sposób uzasadnione a z tego powodu były zupełnie niezrozumiale. Wyjaśnić zaś tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Natomiast przepis art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, stanowi, że (cyt.): "ustanowienie, wykonywanie i uchylenie zarządu państwowego należy do tego ministra, którego właściwości podlegają sprawy, stanowiące przedmiot działalności danego przedsiębiorstwa, instytucji, fundacji lub mienia. W razie wątpliwości co do poszczególnych ministrów, decyduje Rada Ministrów. Przymusowy zarząd państwowy będzie uchylony, gdy odpadnie powód, dla którego został ustanowiony." Tymczasem – jak wyżej wspomniano - próżno szukać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśnienia, na czym miało w niniejszej sprawie miało polegać naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 16 ustawy nowelizującej z 2017 r. oraz art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. chociaż, w myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie zarówno podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie.
Natomiast zarzuty oparte na art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. a które – wbrew stanowisku skarżącego - nie miały charakteru prawnomaterialnego a wyłącznie procesowy, całkowicie nie były prawidłowo przytoczone. Aby bowiem zarzuty kasacyjne, oparte na w/w przepisach procesowych, mogły być uznane za skuteczne to – co do zasady – zarzucane sądowi wojewódzkiemu uchybienia procesowe musiałyby mieć charakter istotny. Tymczasem, przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. (nie tylko odnosiły się do postępowania administracyjnego a nie sądowoadministracyjnego) , ale przede wszystkim miały jedynie charakter blankietowy (wynikowy).
Przepisy te bowiem są tylko procesową podstawą prawną dla wydawania przez organ drugoinstancyjny określonego rodzaju decyzji. Decyzja taka jest jednak wydawana z powodu określonej oceny prawnej, wyrażonej przez organ. Z tego więc powodu można było by mówić o naruszeniu tego rodzaju przepisów - jako występujących samodzielnie (w skardze kasacyjnej jej autor nie powiązał bowiem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 k.p.a. z innymi przepisami procesowymi) - tylko wówczas, gdyby przepisy te zostały zastosowane ewidentnie wbrew ustaleniom faktycznym i wynikom postępowania dowodowego, jakie wynikały z treści zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w analizowanym stanie.
Rozstrzygające znaczenie w niniejszej sprawie miały kwestie materialnoprawne.
Zaskarżoną (reformatoryjną) decyzją z dnia 8 sierpnia 2018 r., Minister Przedsiębiorczości i Technologii stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949 r. nr [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 października 1949 r. nr [...]. Zarządzenie to zostało wydane w oparciu art. 1 ust. 3 dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.Pr.P.P. Nr 21, poz. 67 ze zm.). Zdaniem zaś Sądu Wojewódzkiego, organ nadzoru prawidłowo uznał, że objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa zarządem państwowym odbyło się z naruszeniem prawa, czyli z naruszeniem art. 1 pkt 3 w/w dekretu a naruszenie to miało charakter rażący – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd Wojewódzki, odwołując się bowiem, z jednej strony, do utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumienia pojęcia "rażącego naruszenie prawa", z drugiej strony, podkreślił, że w/w przepis stanowił o możliwości objęcia zarządem państwa przedsiębiorstw przemysłowych, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch leżało w interesie państwa. Odwołanie się w treści tego przepisu do potrzeby "utrzymania w ruchu" lub "puszczenia w ruch" przedsiębiorstwa – jako jednej z dwóch przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego (obok względu na interes państwa) oznaczało zaś, że hipoteza normy prawnej w nim zawarta obejmuje wyłącznie sytuacje, w których działalność przedsiębiorstwa przemysłowego jest zagrożona lub wręcz ustała, a ze względu na "interes państwa" zasadnym jest zapewnienie jego dalszego funkcjonowania (ponownego uruchomienia). Jednocześnie, celem powyższych przepisów dekretu z 1918 r. – jak kontynuował Sąd - nie było upaństwowienie zakładów lecz jedynie podtrzymanie ich w działalności gospodarczej w przypadku, gdy ich właściciele nie mogli lub nie chcieli tej działalności prowadzić, a interes państwa wymagał ich prowadzenia.
W związku z tym, odnosząc przesłankę, dotyczącą bezruchu przedsiębiorstwa lub zagrożenia bezruchem bezpośrednio przed ustanowieniem przymusowego zarządu państwowego do przedmiotowego przedsiębiorstwa (w którym produkowano papę i cement), Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynikało, iż w dacie wydawania kontrolowanego orzeczenia z 1949 r. w dziale produkującym papę nie prowadzono jej produkcji, natomiast dział cementowy (betoniarnia) był czynny do dnia 6 lipca 1949 r. Po zaprzestaniu produkcji papy właściciel wydzierżawił zaś halę produkcyjną oraz część magazynów w celu prowadzenia przędzalni. Taka zatem zmiana profilu produkcji wskazywała, że przedsiębiorstwo było nieczynne.
Jednocześnie jednak Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze skarżącym Miastem [...], iż omawiane przedsiębiorstwo było tym, którego utrzymanie w ruchu leżało w interesie Państwa. Zdaniem Sądu, na tę okoliczność strona skarżąca, poza polemiką ze stanowiskiem organu nadzoru, nie przedstawiła bowiem żadnych dowodów. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym m. in. w wyrokach: z dnia 21 grudnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 2182/96, LEX nr 45854) i z dnia 8 września 1999 r. (sygn. akt IV SA 2404/99, LEX nr 48633), jak kontynuował Sąd I Instancji - pojęcie "leży w interesie Państwa" - w rozumieniu art. 1 pkt 3 dekretu w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego - oznaczało, że rygorem ustanowionym w tym dekrecie mogły być objęte wyłącznie przedsiębiorstwa, bez działania których Państwo nie mogłoby spełniać swoich podstawowych funkcji. Rozciąganie działania dekretu na drobne zakłady przemysłowe o charakterze lokalnym, jakie miało miejsce w okresie pierwszego dziesięciolecia PRL, uznane musi być za naruszenie prawa, albowiem przepisów o charakterze restrykcyjnym nie można interpretować rozszerzająco.
Ponadto – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - argumentem przesądzającym omawianą kwestię był fakt, że, jak ustalono to w postępowaniu administracyjnym, w okresie powojennym właściciele przedsiębiorstwa nie otrzymali od Państwa żadnych zleceń na produkcję papy czy betonu i z tego powodu przedsiębiorstwo musiało zaprzestać produkcji oraz wydzierżawić hale i magazyny do prowadzenia przędzalni.
Poza tym Sąd Wojewódzki podkreślił również, iż (cyt.): " obiektywnie biorąc, ilość wytwarzanej papy i betonu przez małe przedsiębiorstwo (jakich na lokalnym rynku było wiele) nie mogła mieć wpływu na ich dostępność nie tylko na rynku krajowym, ale też regionalnym. (...) przepisy powołanego dekretu dotyczyły przedsiębiorstw mających znaczenie dla gospodarki narodowej, nie zaś dla potrzeb lokalnych, co oznacza, że wykorzystywanie tych przepisów w stosunku do małych prowincjonalnych przedsiębiorstw i zakładów wychodziło poza cele dekretu i pozostawało w sprzeczności z treścią jego przepisów".
Konkludując zatem, Sąd I instancji stwierdził, że (cyt.): "Mając na uwadze konieczność kumulatywnego spełnienia przesłanek ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, to w rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony". W tej więc sytuacji, organ nadzoru prawidłowo uznał, że objęcie przedmiotowego przedsiębiorstwa zarządem państwowym odbyło się z naruszeniem prawa, czyli art. 1 pkt 3 powołanego dekretu, a naruszenie miało charakter rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej
Z tym stanowiskiem nie zgadzało się Miasto [...], które w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w szczególności podnosiło, że Państwo w okresie odbudowy powojennej nie mogło spełniać swoich podstawowych funkcji bez zapewnienia działania przedsiębiorstw zajmujących się produkcją materiałów budowlanych. Nadto produkcja materiałów budowlanych w okresie odbudowy Państwa po ogromnych, niespotykanych dotychczas i będących na naszych ziemiach ewenementem na skalę światową (przyjmuje się iż w wyniku działań wojennych i przesunięcia granic Polska straciła ok. 38% majątku narodowego) zniszczeniach wojennych miała również istotne znaczenia dla gospodarki narodowej. Ocena zastosowania przepisów prawnych musi być dokonywana w aspekcie konkretnych sytuacji, ówczesnych warunków społeczno- gospodarczych i funkcjonującego ustroju. Taka ocena, w oparciu o ówczesne warunki powojenne, i wówczas obowiązujące stosunki gospodarczo-społeczne, prowadzi - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - do wniosków, iż nawet funkcjonowanie mniejszych zakładów przemysłowych, jednakże nastawionych na produkcję materiałów budowlanych w okresie odbudowy niespotykanych zniszczeń wojennych, leżało w interesie Państwa.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 pkt 3 cyt. dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leży w interesie państwa mogą być objęte pod zarząd państwowy.
Z przepisu tego zatem wprawdzie istotnie nie wynika rodzaj działalności przedsiębiorstw, które to unormowanie mogło obejmować, ale wymienienie w nim także posiadłości ziemskich, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa, pozwala wyłożyć treść tego przepisu jako regulację prawną dotyczącą zarówno przedsiębiorstw, jak i posiadłości ziemskich o dużym potencjale gospodarczym dla gospodarki narodowej. Dodać przy tym trzeba, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie również w fakcie, iż i pozostałe rodzaje mienia, które obejmuje art. 1 omawianego dekretu (np. ordynację książąt Warszawskich hrabiów Paskiewiczów-Erywańskich, majątek pocerkiewny, majątek instytucji kolejowych, bankowych itp.) również charakteryzuje znacząca wartość.
Stanowisko to jest także zbieżne z poglądami wyrażanymi w literaturze przedmiotu, która analizując powyższą regulację prawną, zwraca jednocześnie uwagę, że wspomniany dekret był po zakończeniu II Wojny Światowej traktowany instrumentalnie. Najpierw wśród nowych władz (cyt.) "wykluł się pomysł z ustanowieniem zarządów państwowych, a potem – w miarę narastania antagonizmów klasowych – wystąpiły tendencje do rozszerzania zakresu nacjonalizacji (Jakub Berman, Teresa Torańska w: Oni Omnipress 1989 r. s. 97). Ostatnie stadium nacjonalizacji nastąpiło w latach pięćdziesiątych, w tym na mocy ustawy z 25 lutego 1958 r. (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Pod szyldem uporządkowania stosunków majątkowych przedsiębiorstw nadal będących pod zarządem państwowym znacjonalizowała prawie wszystkie z nich (Anna Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981, Wyd. Uniwersytetu Gdańskiego 2010 s. 237-241, przypisy 299, 302, 313 )".
Ponadto podkreślić także wypada, iż treść art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. ma charakter restrykcyjny. Z tego więc powodu jego wykładnia powinna być dokonywana w sposób ścieśniający a nie rozszerzający. Reasumując zatem skład orzekający podzielił pogląd dotąd wyrażany w orzecznictwie, że objęcie w zarząd państwowy - w trybie w/w przepisu – powinno dotyczyć tylko tych przedsiębiorstw bez których Państwo nie mogło by spełniać swoich podstawowych funkcji i które mogły mieć kluczowe, strategiczne znaczenie dla Państwa.
W skardze kasacyjnej akcentowano m. in, że (cyt.): "Państwo w okresie odbudowy powojennej nie mogło spełniać swoich podstawowych funkcji bez zapewnienia działania przedsiębiorstw zajmujących się produkcją materiałów budowlanych", w sytuacji zaś, gdy tuż po zakończeniu wojny nie funkcjonowały jeszcze duże przedsiębiorstwa państwowe , to istotne znaczenie miały zakłady drobne.
Uszło jednak uwagi autora skargi kasacyjnej, że jak wynikało z dokonanych w rozpoznawanej sprawie ustaleń faktycznych, a które to ustalenia nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, gdyż – jak wyżej wskazano - poza omówionymi wyżej zarzutami opartymi na art. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. inne zarzuty procesowe nie zostały zgłoszone, właściciele objętego zarządem państwowym przedsiębiorstwa nie otrzymali w okresie powojennym od Państwa żadnych zleceń na produkcję papy czy cementu i z tego powodu przedsiębiorstwo to musiało zaprzestać poprzedniej produkcji i wydzierżawić hale oraz magazyny do prowadzenia przędzalni. W związku z tym, przytoczone wyżej twierdzenie skarżącego nie mogło być - w realiach rozpoznawanej sprawy – uznane za wiarygodne a zatem - w konsekwencji - zarzuty kasacyjne oparte na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 3 dekretu z 1918 r. nie mogły mieć w tym przypadku skuteczności prawnej.
Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma zaś miejsce wtedy, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej a ponadto, gdy w wyniku owego naruszenia powstały skutki (społeczne lub gospodarcze) niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W świetle tego zaś co zostało wyżej powiedziane, taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Objęte przymusowym zarządem państwowym przedsiębiorstwo nie miało bowiem większego znaczenia z punktu widzenia interesu całego Państwa.
Odnosząc się natomiast do zarzutów opartych na art. 156 § 2 w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., skład orzekający pragnie wyjaśnić, że skarżący upatrywał naruszenia tych przepisów w tym, iż nie zostały one w niniejszej sprawie zastosowane. Jednocześnie skutki nieodwracalne kontrolowanego w trybie nadzorczym zarządzenia - zdaniem skarżącego – należało w tym przypadku upatrywać w tym, że (cyt.): "od wydania Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 25 lipca 1949 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem pn. [...], zmienionego zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 11 października 1949 nr [...] upłynął okres 70 lat, zarządzenie w czasie obowiązywania wywołało określone skutki."
W związku z powyższym wskazać należy, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. jest pojęciem wyłącznie prawnym a zatem nie należy go łączyć ze skutkami faktycznymi. Pojęcie to nie ma wprawdzie definicji legalnej, ale doczekało się bogatego orzecznictwa, zgodnie z którym, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie taki skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Przedstawiona wyżej sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż – jak słusznie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki – kontrolowane w trybie nadzorczym zarządzenie mogło powodować tylko czasowe ograniczenie właściciela przedsiębiorstwa w prawie swobodnego nim dysponowania, gdyż w okresie trwania zarządu uprawnienia te przechodziły na zarządcę przymusowego. Stąd powoływanie się w tym zakresie w skardze kasacyjnej jedynie na kwestię upływu czasu licząc od daty wydania omawianego zarządzenia, nie miało żadnego znaczenia.
Nie mogło także w niniejszej sprawie mieć żadnego znaczenia twierdzenie, że zastosowanie w tym przypadku art. 156 § 2 k.p.a. bez żadnych ograniczeń czasowych naruszało art. 2 i 7 Konstytucji RP.
W dacie orzekania przez organ a także w dacie wydawania zaskarżonego wyroku przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. A contrario, w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki nie istniał w obrocie prawnym przepis, który pozwalałby na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa chyba, że decyzja ta wywołała skutki nieodwracalne. Ta ostatnia sytuacja – jak wyżej to wskazano - nie miała jednak miejsca w tym przypadku.
Aktualnie wyżej przedstawiona regulacja prawna uległa zmianie. Obecnie bowiem przepis art. 156 § 2 k.p.a. przewiduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zmiana ta jednak miała miejsce dopiero w dniu 16 września 2021 r., mocą wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491).
W niniejszej sprawie, w której wniosek wpłynął w 2015 r., istotne jest jednak to, że w myśl art. 2 ust. 2 w/w ustawy zmieniającej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Unormowanie zawarte w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest jednak objęte wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 88 ust. 2 a także art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a który to wniosek został zaewidencjonowany pod sygnaturą K 2/22.
W takiej więc sytuacji – zdaniem składu orzekającego - nie byłoby uzasadnione dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w wersji poprzednio obowiązującej w kontekście treści art. 2 i 7 Konstytucji RP. Jak wyżej to bowiem przedstawiono, materia związana z ograniczeniem czasowym w dochodzeniu przez osobę uprawnioną wydania decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej z powodu rażącego naruszenia przez nią prawa, jest na tyle zagadnieniem złożonym i niejednoznacznym, że w pierwszej kolejności powinna być przesądzona zgodność konstytucyjna obecnej wersji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. po to by oceniając jego wcześniejszą wersję, można byłoby do tej oceny się odwoływać. Zwłaszcza, że skoro ustawodawca, nowelizując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przewidział konieczność wprowadzenia do obrotu prawnego przepisu przejściowego w postaci art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, to brak jest podstaw do wykładania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w poprzednio obowiązującej wersji tak, jak chciałby tego skarżący.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania dla Ministra Rozwoju i Technologii orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Wnioski uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie miały podstawy prawnej dla ich uwzględnienia. Osoby te bowiem nie były skarżącymi w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim.