I OSK 2499/12

I OSK 2499/12 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2013-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-10-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Dorota Jadwiszczok
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 675/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-07-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
art. 4 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 § 2, art. 147 § 1, art. 183 1 i 2 pkt. 1, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 691
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 75
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 675/12 w sprawie ze skargi B. M. na uchwałę Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 675/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy P. W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania B. M. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w W.
Z ustaleń faktycznych przytoczonych przez Sąd wynikało, że w/w uchwała została podjęta w oparciu o § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy.
Jak stwierdził bowiem Zarząd Dzielnicy B. M., po śmierci w dniu [...] maja 2011 r. ojca – T. W., który był najemcą w/w lokalu i po oddaleniu przez Sąd Rejonowy dla W. jej powództwa, wniesionego w trybie art. 691 k.c. , wystąpiła do władz Dzielnicy z wnioskiem o regulację tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. Organ wyjaśnił jednak, że powyższy wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż najemca nie mieszkał w tym lokalu od września 2009 r. Zgodnie zaś z § 31 ust. 1 w/w uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, z osobami, które pozostawały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c., może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli m. in. osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat.
Wyżej przedstawiona uchwała, po spełnieniu – jak zaznaczył Sąd - ustawowych wymogów formalnych, stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podnoszono, że zaskarżona uchwałę została podjęta wskutek błędnie poczynionych ustaleń faktycznych.
Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy P. W. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Stwierdzając – na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) zwana dalej: "P.p.s.a." – nieważność zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd przytoczył treść § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy stwierdził, że choć rozpoznawana - w świetle powyższego przepisu - sprawa miała charakter typowo ocenny, to jednak organ w sposób dowolny nie mógł kwalifikować stanu faktycznego sprawy a taka sytuacja w rozpatrywanym przypadku zachodziła. W szczególności bowiem Sąd zauważył, iż podniesione przez organ okoliczności, że skarżąca zerwała kontakty z ojcem i że "wyrejestrowała" go z grona osób, za które winno się ponosić opłaty komunalne, oraz to, iż jej siostry umieściły ojca w domu pomocy społecznej przed śmiercią, wcale nie świadczyły jeszcze o tym, że zainteresowana przestała prowadzić z ojcem wspólne gospodarstwo domowe, i że z nim nie zamieszkiwała. T. W. nie przestał być bowiem głównym najemcą przedmiotowego lokalu, a skarżąca wraz z rodziną w tym lokalu zamieszkiwała.
Ponadto Sąd akcentował, iż zarówno sytuacja zdrowotna ojca skarżącej, jak i jej stan zdrowia mógł mieć wpływ na decyzję skarżącej i członków jej rodziny, by ojciec mógł korzystać także z pomocy swych pozostałych córek.
Zdaniem Sądu - nie oznaczało to jednak, że w ten sposób zostały zerwane jakiekolwiek więzi, a poza tym organ nie powinien czynić z tego argumentu udaremniającego możliwość zawarcia umowy najmu lokalu, zważywszy że sytuacja materialna strony nie wskazywała, by skarżąca mogła zapewnić ojcu stałą opiekę, kiedy sama tej pomocy – z uwagi na stan zdrowia – mogła potrzebować.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, poprzez fakt, że ojciec skarżącej korzystał także z pomocy swych pozostałych córek, niezależnie od tego, gdzie wówczas przebywał, nie utracił on jednak statusu głównego najemcy i (cyt.) "więź współzamieszkiwania oraz współgospodarowania nie zostały zerwane".
W rezultacie Sąd Wojewódzki zauważył, że jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które należy chronić (art. 75 ust. 1 Konstytucji RP) a organ, gdy ma możliwość pozytywnego załatwienia sprawy z tej możliwości powinien skorzystać.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, po jej sprostowaniu, Zarząd Dzielnicy P. W. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 3 §2 pkt 6 i art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga podlegała właściwości sądów administracyjnych,
2. prawa materialnego przez błędną wykładnię określenia " wspólne gospodarstwo domowe", użytego w § 31 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Zarząd Dzielnicy P. W. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że przedmiotowa sprawa miała swoje oparcie w przepisie § 31 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, a więc nie występował w niej tzw. I etap postępowania, o którym mowa w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08). W rozpatrywanej sprawie zarząd dzielnicy ocenia bowiem tylko, w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały, czy wnioskodawca spełnia wymogi § 31 ust. 1 uchwały, i jeżeli tak, to kieruje wnioskodawcę do zarządcy budynku celem zawarcia umowy najmu. Jeżeli zaś zarząd uzna, że zainteresowana osoba nie spełnia w/w wymogów, to odmawia zawarcia z nią umowy. Zarząd działa więc w tej sytuacji (tak samo, jak w przypadku określonym w art. 691 k.c.) to jest bez czynności pierwszego etapu.
Ponadto, kwestionowano również dokonaną przez Sąd Wojewódzki interpretację pojęcia "prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego", występującego jako jedna z przesłanek w § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r.
Przytaczając wypowiedzi zawarte w orzeczeniach sądowych, autor skargi kasacyjnej akcentował, że o istnieniu bądź nie istnieniu wspólnego gospodarstwa domowego, stanowi zespół czynności materialnych, wykonywanych przez członków tego gospodarstwa to jest: współpraca w załatwianiu spraw domowych, prowadzenie domu, robienie zakupów dla wspólnoty, wspólne korzystanie z wyposażenia domu itp. Wszystkie te zaś czynności wymagają bezpośredniego pobytu w wspólnym miejscu zamieszkania.
Tymczasem, Sąd Wojewódzki, nie wyjaśniając tego bliżej uznał, że umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej, bez przejawów zainteresowania skarżącej (ojca w DPS umieściły pozostałe córki - bezsporne), bez utrzymywania z nim kontaktów (skarżąca nie zaprzeczyła zarzutom braku kontaktów podniesionym przez organ w odpowiedzi na skargę), bez wspomagania go materialnego podczas pobytu w DPS (również temu nie zaprzeczyła), nie przerywa prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego.
Podkreślano też, że fakt, iż dana osoba posiada status głównego najemcy nie ma wpływu na ustalenie więzi wspólnotowej, gdyż główny najemca może sam prowadzić gospodarstwo domowe a pozostałe osoby, mieszkające w danym lokalu, mogą odrębnie prowadzić wspólne gospodarstwo.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. Z tej zatem przyczyny, niezależnie od faktu, że wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna – w zakresie zarzutu procesowego ( art. 3 §2 pkt 6 i art. 147 § 1 P.p.s.a.) - była zasadną, zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był również uwzględnić z urzędu. W analizowanej sprawie występowała bowiem istotnie sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania (uzasadniająca działanie Sądu Kasacyjnego z urzędu) zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.
Na wstępie należy zauważyć, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.
W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych.
W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy ( w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.
W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.
Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Pismo B. M. z dnia [...] sierpnia 2011 r., kierowane do władz Dzielnicy M. [...] W. nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawczyni tytułu prawnego do konkretnego lokalu ("lokalu po rodzicach"), to jest do lokalu nr [...] w budynku przy ul. K. [...], w którym ojciec zainteresowanej mieszkał jako najemca lokalu do września 2009 r. Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.
Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych - (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1( w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad".
Podzielając powyższe stanowisko, skład orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.
Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy.
Omawiana zatem regulacja prawna, przewidziana w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu.
Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały).
Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m. st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.
W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania dokonane zostanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.