I SA/Wa 1978/05

I SA/Wa 1978/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch
Gabriela Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich.
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Sygn. powiązane
I OSK 1457/06 - Wyrok NSA z 2007-10-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska - Macioch asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim - Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez Gminę Miejską W. oddala skargę.
Uzasadnienie
I SA/WA 1978/05
UZASADNIENIE
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka Akcyjna Centrali Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...], jako działka nr [...] utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczyła następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2003r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Miejską W. z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie decyzji. Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji podkreślił, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się we władaniu P. bez tytułu prawnego, podlegała zatem komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej W.
Odwołanie od decyzji Wojewody wniosły P. Spółka Akcyjna Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 5 z dnia 28 marca 2003r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) w zw. z art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późno zm.).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zawiesiła postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny sprawy zgodności z Konstytucją RP art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) bądź art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 z późno zm.), w zakresie, w jakim przepisy te dotyczą komunalizacji, która już nastąpiła z mocy samego prawa na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990r. Nr 32 poz. 191 z późno zm.).
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. podjęła z urzędu zawieszone postępowanie odwoławcze z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia [...] kwietnia 2005 r. (K [...], Dz. U. Nr 69, poz. 625). Zgodnie z punktem 1 sentencji tego wyroku, art. 1 pkt 19 i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami jako niedotyczące mienia (gruntów), o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie są niezgodne z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 2, art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (... ),a zatem przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że organem założycielskim dawnego p.p. P. nie był żaden z organów wymienionych wart. 5 ust. 1 lub 2 (także w ust. 3) tzw. ustawy komunalizacyjnej. Z tego powodu ustalenie, że w dniu 27 maja 1990 r. określone mienie państwowe "należało do" p.p. P. wyłączało komunalizację tego mienia. Przeciwne zaś ustalenie prowadziło, jak w niniejszej sprawie, do komunalizacji takiego mienia.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły P. Spółka Akcyjna Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w W. i zarzuciły naruszenie przepisów art. 1 ust 19. i art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 80, poz. 720), w związku z art. 18 ust 2 oraz art. 5 ust.1, art. 11 pkt 1ust. 2 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 84, poz. 948 ze zm.).
Skarżąca podnosiła, że przedmiotowa nieruchomość nie może podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, według których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990r. z mocy prawa własności na rzecz właściwych gmin (art. 5 ust 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych), gdyż przedmiotem skarżonej decyzji na dzień 27 maja 1990r. były składniki mienia ogólnonarodowego państwowego, które nie stały się mieniem komunalnym, gdyż należały do przedsiębiorstwa państwowego P., wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym.
Zdaniem strony skarżącej przedmiotowa nieruchomość podlega wyłączeniu z komunalizacji z mocy prawa, ponieważ tak stanowi przepis, art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz.191 ze zm) jako nie należąca do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego na dzień 27 maja 1990r.
Skarżący podniósł, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze węzła kolejowego dworca W. Ponadto działka usytuowana jest w granicy trzymetrowego pasa gruntu przyległego od osi toru.
Skarżący podnosił, że P. zawsze posiadało na przestrzeni lat własną, odrębną regulację prawną: od 1926r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP, kolejno od 1960r. ustawa o kolejach, od 1989r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym PKP, ustawa o transporcie kolejowym (ostatnio obowiązująca z 28 marca 2003r.), ustawa z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), ustawa nowelizująca z 28 marca 2003r.
W dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138), której art. 16 ust. 1 przesądzał, że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego.
Skarżący wskazał również, że organ II instancji pominął, iż art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) stanowił, że grunty państwowe, będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodziły w zarząd tych jednostek. Organ II instancji pominął, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana przed rokiem 1961 r. w związku z czym wykluczone jest stosowanie oceny z punktu widzenia przepisów wydanych w tym roku i później.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga jest bezzasadna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku Prezydenta miasta W. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie mienia komunalnego, i toczyło się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 171 z późn. zm.).
Organ prawidłowo uznał, że komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( ... ) nastąpiła z mocy prawa, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja komunalizacyjna, która potwierdza jedynie przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę, ma charakter deklaratoryjny.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( ... ) mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ( ... ) stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa wart. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.
Decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych.
Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm), przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób.
Stosownie do art. 38 powołanej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy z 1985r, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami ( ... ) państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu.
Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty takie mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Tak więc brak jest podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że nieruchomość nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż należała do P.
Zgodnie, bowiem z punktem 1 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] grudnia 1992 r., W [...] (OTK 1992, nr 2, poz. 37), termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych ( nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów.
Trafne jest stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że skoro postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( ... ), to przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, w tym między innymi jej art. 34a, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r., mogą dotyczyć wyłącznie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, a nie mogą odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu 27 maja 1990r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.
Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] kwietnia 2005r.
Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa działka gruntu stanowiła bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa oraz należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego – oznacza to przy braku przesłanek wyłączeniowych, że stała się z tym dniem z mocy prawa mieniem Gminy i utraciła charakter mienia ogólnonarodowego (państwowego).
Strona skarżąca wywodzi prawnorzeczowy tytuł do spornej nieruchomości z powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, lecz nie wskazała konkretnego przepisu prawa, z którego ten tytuł miałby wynikać.
Przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położona jest przy tzw. łączniku ulicy [...] z ulicą [...]. Jest odgrodzona płotem od ulicy i wykorzystywana jest na parking o utwardzonej nawierzchni. Nieruchomość jest dzierżawiona przez firmę [...].
Sama powierzchnia działki i jej obecne przeznaczenie wskazują, że twierdzenie skarżącej, iż działka mieści się w granicy trzymetrowego pasa od osi toru nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Skarżąca wskazała, że P. utworzone zostało rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r.
Jednakże utworzone powołanym wyżej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 1926 roku Przedsiębiorstwo P. prowadziło eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji, obejmując je w zarząd i użytkowanie (co do nieruchomości ) i nabywając na własność majątek ruchomy, ale dotyczyło to tylko majątku znajdującego się na obszarze, który w dacie wejścia w życie tegoż rozporządzenia należał poprzednio do polskiego Ministerstwa Komunikacji.
Tak, więc nie dotyczyło to majątku istniejącego na tzw. Ziemiach Zachodnich, w skład których wchodziło Miasto W. włączone do Państwa Polskiego po drugiej wojnie światowej.
Skarżący powołał się w skardze również na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 roku o przedsiębiorstwie państwowym PKP, powołał się na art. 87 ustawy z dnia 29.04.1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie wywiódł z nich zarządu P. do przedmiotowego gruntu.
Z akt administracyjnych nie wynika, aby P. przysługiwały prawa do przedmiotowej działki gruntu. Jak wskazano wyżej na dzień 27 maja 1990 roku przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa oraz znajdowała się we władaniu P., jednakże bez tytułu prawnego w formie prawem przewidzianej. P. nie przedłożyło żadnego dokumentu z którego wynikałoby prawo zarządu do przedmiotowej działki gruntu według stanu na dzień 27 maja 1990 roku. Oznacza to, że P. nie może wylegitymować się dokumentem potwierdzającym jej prawo zarządu nieruchomością.
Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak dokumentu, który wskazywałby tytuł prawny P. do władania tą nieruchomością, przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, należy uznać, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (... ), a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] są zgodne z prawem.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.