I OSK 2482/19

I OSK 2482/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Po 66/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-05-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 124 ust. 1 i 3 art 124 b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art.3 pkt 6 pkt 7a i pkt 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Dnia 2 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 66/19 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 grudnia 2018 r., nr SN-III.7536.65.2018.2 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek E. S.A. z siedzibą w G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 maja 2019 r. oddalił skargę M. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 10 grudnia 2018 r., nr SN-III.7536.65.2018.2 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Starosta K. decyzją z 26 lipca 2018 r. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w miejscowości N., gmina K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0.4000 ha poprzez udzielenie zezwolenia spółce E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w K., na przebudowę istniejącej napowietrznej linii energetycznej SN-15kv relacji O. odgałęzienie za odłącznikiem nr 112 kierunek N., na długości 29,6 m i szerokości 5,6 m - polegająca na wymianie trzech przewodów napowietrznych typu AFL-6 35 na nowe typu AFL-6 70 po istniejącej trasie, w pasie terenu o powierzchni 0,0235 ha.
Decyzją z 10 grudnia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania M. O., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i w tym zakresie orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości poprzez zezwolenie wnioskodawcy E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w K., na przebudowę istniejącej napowietrznej linii energetycznej SN-15kV relacji O. odgałęzienie za odłącznikiem nr 112 kierunek N. Obszar ograniczenia wynosi ogółem 118,4 m, tj. pas o wymiarach 29,6 m x 4 m zgodnie z załączoną mapą - będącą integralną częścią decyzji. W pozostałej części, tj. w części, iż prace polegać będą na demontażu istniejącej linii napowietrznej SN-15kV typuAFL-6 35 mm i budowie nowej linii napowietrznej SN-15kV typu AFL-6 70 mm po istniejącej trasie, w pasie terenu określonym w ust. 1, oznaczonym na planie zagospodarowania terenu kolorem zielonym oraz iż obowiązek udostępnienia nieruchomości, o której mowa w pkt 1, podlega egzekucji administracyjnej - Wojewoda utrzymał decyzję w mocy.
Zdaniem Wojewody, w sprawie ziściły się przesłanki uprawniające do wydania przez Starostę K. decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na długości 29,6 m i szerokości 5,6 m - polegającej na demontażu istniejącej linii napowietrznej Sn-15kV typu AFL-6 35 mm2 i budowie nowej linii napowietrznej SN-15kV typu AFL-6 70 mm2, po istniejącej trasie. Organ II instancji stwierdził, że zaplanowana inwestycja mieści się w hipotezie normy prawnej zakodowanej w art. 124 ust. 1 u.g.n., a to dlatego iż polega ona na przebudowie linii energetycznej, ponadto zastosowane zostaną inne przewody o większej średnicy - AFL-6 70. W aktach sprawy znajduje się projekt budowlany, z którego wynika, iż prace na obiekcie liniowym jakim jest napowietrzna linia energetycznej SN-15kv relacji O. polegać mają na wymianie istniejących słupów na nowe, wymianie istniejących przewodów na nowe, wymianie istniejących odłączników w trzonie linii napowietrznej oraz na odgałęzieniach, rozłączniki w tym rozłączniki sterowane radiowo, budowa linii kablowej, budowa stacji transformatorowej. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania objęta jest ostateczną decyzją Wójta Gminy K. z 7 września 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z załącznikiem mapowym, polegającej na przebudowie istniejącej magistrali SN-15 kV relacji O. odgałęzienie za odłącznikiem nr 112 kierunek N.. Zaplanowany zakres prac odpowiada ustaleniom decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda nie zgodził się z argumentacją strony odwołującej, dotyczącą nieprzeprowadzenia rokowań i niezaproponowania odwołującym "konkretnych propozycji". Wskazał, że rokowania były prowadzone od lipca 2015 r., co potwierdza dokumentacja zebrana w sprawie. Zdaniem Wojewody, taki okres czasu jest wystarczający na zawarcie porozumienia w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac na nieruchomości. Organ podniósł, że służebność przesyłu nie ma pierwszeństwa przed postępowaniami administracyjnymi, o których mowa w art. 124 u.g.n. i przedsiębiorca przesyłowy ma swobodę w zakresie wyboru odpowiedniej regulacji.
Zdaniem organu II instancji, zaproponowany przez spółkę E. przebieg inwestycji odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla skarżącego. Ponadto przebieg ten jest zgodny z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a zatem o zmianie przebiegu linii można było mówić co najwyżej na etapie postępowania lokalizacyjnego. Wojewoda wskazał, że długość wnioskowanego pasa wynosi 29,6 m i odpowiada ona planowanej długości linii (na działce nr [...]) 29,6 mb, szerokość wnioskowanego pasa ograniczenia 4 m (po 2 m od osi istniejącej linii) umożliwia swobodne przeprowadzenie prac oraz manewrowanie nowozakładanymi przewodami typu AFL-6 70 mm2 - a zatem jest on obiektywnie niewielkim obszarem przewidywanym jako teren, na którym realizowane będą roboty budowlane względem przedmiotowej linii.
Wojewoda podniósł, iż organ I instancji w punkcie I decyzji orzekł niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Wnioskodawca w piśmie z 12 czerwca 2018 r., wskazał, iż "pas technologiczny, niezbędny do konserwacji i usuwania awarii wynosi 29,6 m x 4 m", co znalazło odzwierciedlenie w załączniku graficznym dołączonym do przedmiotowego pisma. Tymczasem organ I instancji orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na długości 29,6 m i szerokości 5,6 m. W związku z powyższym uchybieniem - w celu uniknięcia jakichkolwiek rozbieżności - organ II instancji uznał za zasadne uchylenie ww. punktu i orzeczenie odpowiednio w tym zakresie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w pasie o długości 29,6 m i szerokości 4 m.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. O.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 8 kwietnia 2019 r. E. S.A. wniosła o oddalenie skargi, w całości podzielając argumentację organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "P.p.s.a"). Sąd I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące dopuszczalność zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, unormowanej w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."). Planowana inwestycja – polegająca na istniejącej napowietrznej linii energetycznej SN-15kV relacji O. – obejmuje swym zakresem m.in. demontaż istniejącej linii napowietrznej SN-15 kV typu AFL-6 35 mm i budowę nowej linii napowietrznej SN-15 kV typu AFL-6 70 mm, tj. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w rozumieniu art. 124 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. WSA podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową. Odwołując się do treści art. 3 pkt 6, pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego, wskazał, że jeśli zaplanowane przedsięwzięcie inwestora polega wyłącznie na np. wymianie przewodów roboczych - a nie np. zwiększeniu ilości przewodów, słupów - to taka inwestycja stanowi remont istniejącej linii napowietrznej, gdyż polega na odtworzeniu jej stanu pierwotnego i nie mieści się ona w obrębie znaczenia jakie przypisuje się "założeniu i przeprowadzeniu" sieci energetycznych. WSA podniósł, że co prawda inwestycja obejmuje wymianę przewodów, to jednak należy mieć na uwadze, że mają zostać zamontowane inne przewody o większej średnicy - AFL-6 70. Ponadto z projektu budowlanego wynika, że prace polegać mają na wymianie istniejących słupów na nowe, wymianie istniejących przewodów na nowe, wymianie istniejących odłączników w trzonie linii napowietrznej oraz na odgałęzieniach, rozłączniki w tym rozłączniki sterowane radiowo, budowa linii kablowej, budowa stacji transformatorowej. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie remontem jak sugeruje to strona skarżąca. Ponadto podał, że wbrew zarzutom skargi organ w uzasadnieniu decyzji wskazał jakie to parametry inwestycji (patrz choćby średnica kabli) ulegną zmianie. Realizacja przedmiotowej inwestycji znajduje swoje oparcie w ostatecznej decyzji Wójta Gminy K. z 7 września 2017r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu działek nr [...] oraz 416 położonych w miejscowości N., gmina K. zgodnie z załącznikiem mapowym, polegającej na przebudowie istniejącej magistrali SN-15 kV relacji O. odgałęzienie za odłącznikiem nr 112 kierunek N. Zaplanowany zakres prac odpowiada ustaleniom decyzji lokalizacyjnej, a to przede wszystkim w zakresie jej przebiegu. Poza tym złożenie wniosku zostało poprzedzone wymaganymi rokowaniami, które wszakże nie doprowadziły do wyrażenia zgody przez właściciela na wnioskowane ograniczenie prawa własności jego nieruchomości, to jednakże zostały przeprowadzone. WSA wskazał, że spółka E. S.A. wielokrotnie podejmowała próby polubownego załatwienia sprawy, świadczą o tym m.in. pisma z 3 lipca 2015 r., z 20 lipca 2015 r., z 25 lipca 2015 r.,. z 5 listopada 2015 r., z 5 listopada 2015 r. W odpowiedzi na propozycje inwestora właściciel nieruchomości w piśmie z 30 lipca 2015 r. oświadczył, iż nie wyraża zgody na ustanowienie służebności przesyłu za jednorazowym wynagrodzeniem. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2015 r. skarżący wskazał, iż w nawiązaniu do rozmowy z 4 sierpnia 2015 r. potwierdza swoje stanowisko, iż bez przeniesienia stacji transformatorowej z działki nr [...] nie wyrażam zgody na żadne prace. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że inwestor czyniąc zadość wymaganiom przeprowadzenia rokowań dokonał "badania" możliwości innej lokalizacji infrastruktury przesyłowej, która okazała się jednak niemożliwa. Ponadto po dokonanej modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku spółka ponownie podjęła próby polubownego zakończenia sporu, przy pismach z 13 października 2017 r., 6 listopada 2017 r., proponując współwłaścicielom nieruchomości ustanowienie odpłatnej służebności przesyłu.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów co do braku podstawy prawnej do określania takiego terminu w decyzji wydawanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Nie zgodził się również z zarzutem, iż nieprecyzyjnie określono zakres ograniczenia prawa własności, zakresu uszczuplenia oraz niewskazania w sposób jednoznaczny przebiegu planowanej inwestycji. Odnosząc się do pierwszej kwestii wskazał, że w sentencji decyzji organ jednoznacznie wskazał zakres ograniczenia tj. 118,4 m (pas o wymiarach 29,6 m x 4 m zgodnie z załączoną mapą). Również lokalizacja inwestycji nie budzi wątpliwości, ponieważ w sposób jednoznaczny została nakreślona na załączniku graficznym do decyzji.
WSA zgodził się z Wojewodą, że zaproponowany przez spółkę przebieg inwestycji odznacza się najmniejszą możliwą uciążliwością dla skarżącego. Ponadto przebieg ten jest zgodny z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, a zatem o zmianie przebiegu linii można było mówić co najwyżej na etapie postępowania lokalizacyjnego. Jak słusznie wskazał organ długość wnioskowanego pasa wynosi 29,6 m i odpowiada ona planowanej długości linii (na działce nr [...]) 29,6 mb, szerokość wnioskowanego pasa ograniczenia 4 m (po 2 m od osi istniejącej linii) umożliwia swobodne przeprowadzenie prac oraz manewrowanie nowozakładanymi przewodami typu AFL-6 70 mm2 -. a zatem jest on obiektywnie niewielkim obszarem przewidywanym jako teren, na którym realizowane będą roboty budowlane względem przedmiotowej linii. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż dojazd do przedmiotowej nieruchomości odbywać się będzie z drogi gminnej oraz przez teren sąsiednich działek nr 405, 406, 407. Powyższy obszar ograniczenia umożliwia inwestorowi swobodny wjazd, wyjazd samochodem technicznym oraz przeprowadzenie niezbędnych prac przy stacji demontażu oraz montażu infrastruktury elektroenergetycznej, tak określony obszar pasa technicznego umożliwia wykonanie prac polegających na wymianie przewodów na przewody AFL-6 70 mm2, a zarazem jest dla właściciela nieruchomości najmniej uciążliwy.
Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, a zarazem zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. WSA wskazał, że toczące się postępowanie o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Służebność przesyłu nie ma bowiem pierwszeństwa przed postępowaniami administracyjnymi, o których mowa w art. 124 u.g.n. i przedsiębiorca przesyłowy ma swobodę w zakresie wyboru odpowiedniej regulacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracji w Poznaniu właściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niezastosowaniu środka określonego w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie w całości postępowania zainicjowanego wnioskiem przedsiębiorstwa przesyłowego jako bezprzedmiotowego, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ze względu na wydanie tak określonej decyzji z naruszeniem licznych przepisów prawa procesowego oraz materialnego;
2. art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną, mimo wydania jej bez zebrania i starannego rozważenia całego materiału dowodowego, a także bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istniejących w sprawie, z naruszeniem przepisów postępowania, polegających na nierozważeniu:
(a) czy w wyniku planowanych prac ma dojść do zmiany parametrów technicznych inwestycji, tj. zmiany napięcia, długości linii napowietrznej, zmiany jej przebiegu, wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów lub kabli, zwiększenia mocy lub zwiększenia pola elektromagnetycznego, mimo że rozstrzygnięcie w przedmiocie tego rodzaju okoliczności determinuje możliwość uznania prowadzonych prac za remont albo za przebudowę;
(b) czy wprowadzone ograniczenia pozostają zgodne z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego i ograniczeniu się jedynie do powołania na wskazaną decyzję;
3. art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania mimo zawisłości postępowania cywilnego w sprawie stwierdzenia zasiedzenia służebności, które ze względu na subsydiarność postępowania administracyjnego i zastrzeżenia jego stosowania wyłącznie dla sytuacji, w których niemożliwe okazuje się rozstrzygnięcie sporu polubownie lub na drodze cywilnej, ma względem niego charakter prejudycjalny;
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 124 u.g.n. przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające do stosowaniu ograniczenia prawa własności nieruchomości w tym trybie, zastrzeżonych do sytuacji poprzedzających rozpoczęcie konkretnego procesu inwestycyjnego na danej, ściśle określonej nieruchomości lub wyjątkowo w trakcie realizacji inwestycji do uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji przesyłowych;
2. art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1202; dalej: P.b.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:
(a) błędnym zakwalifikowaniu planowanej inwestycji jako przebudowy w sytuacji, gdy aktywność inwestora obejmować będzie jedynie wykonywanie w już istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a zatem remont w rozumieniu P.b.;
(b) wydaniu decyzji o bezterminowym ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości w sytuacji, gdy ze względu na charakter zleconych prac, tj. planowaniu czynności związanych jedynie z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, dla ich przeprowadzenia całkowicie wystarczające było wydanie decyzji w tym trybie, tj. obowiązanie właściciela nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości na okres do 6 miesięcy;
3. art. 124 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, mimo:
(a) subsydiarności postępowania administracyjnego i zastrzeżenia jego prowadzenia wyłącznie do sytuacji niemożności rozstrzygnięcia sporu w trybie polubownym, także w ramach postępowania cywilnego;
(b) zawisłości sprawy o stwierdzenie zasiedzenia służebności, zainicjowanej przez wnioskodawcę i prowadzonej aktualnie przed Sądem Rejonowym w Kaliszu, I Wydziałem Cywilnym, pod sygnaturą akt: I Ns 927/17;
4. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na prowadzenie inwestycji, niespełniającej rygorów precyzyjności i szczegółowości, będącej źródłem zagrożenia dla prawa własności skarżącego oraz stanowiącej podstawę do dowodowego działania przedsiębiorstwa przesyłowego, polegające na nieokreśleniu warunków technicznych prowadzonej inwestycji, niewskazaniu w sposób jednoznaczny przebiegu planowanej inwestycji oraz nieprecyzyjnym określeniu zakresu ograniczenia prawa własności, zakresu uszczuplenia służącego mu władztwa, skutkującego przyznaniem inwestorowi uprawnień zbliżonych, a nawet przekraczających te, przypisywane tradycyjnie właścicielom, znacznie wykraczających poza niezbędne do wykonania prac;
5. art. 124 ust. 3 u.g.n. przez ograniczenie w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości mimo nieprzeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, tj. przeprowadzenie ich w sposób pozorny, związany z prowadzeniem ich w złej wierze, polegającej na przedkładaniu propozycji obiektywnie niemożliwych do przyjęcia, co w oczywistym zamierzeniu miało doprowadzić do ich odrzucenia.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności, prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Kaliszu, I Wydział Cywilny, pod sygnaturą akt: I Ns 927/17 ze względu na tożsamość przedmiotową i podmiotową obu tych postępowań, pierwszeństwo postępowania cywilnego jako mającego na celu polubowne rozstrzygnięcie istniejącego zagadnienia, a także ze względu na fakt zainicjowania postępowania administracyjnego przez wnioskodawcę w złej wierze, mimo zawisłości sprawy cywilnej, bez oczekiwania na wydanie w niej rozstrzygnięcia oraz w celu zabezpieczenia się przed ewentualnymi negatywnymi jego skutkami, stanowiących przejaw nielojalności procesowej wnioskodawcy.
Postanowieniem z 7 listopada 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie służebności przesyłu prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Kaliszu pod sygnaturą akt I Ns 927/17.
W dniu 19 października 2020 r. Sąd Rejonowy w Kaliszu I Wydział Cywilny przesłał odpis postanowienia z 13 października 2019 r., sygn. akt I Ns 927/17 o oddaleniu wniosku E. spółka akcyjna w G. Oddział w K. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu 9 stycznia 2020 r.
Postanowieniem z 5 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy przede wszystkim oceny charakteru robót stanowiących projektowaną inwestycję w kontekście zastosowania jako podstawy prawnej ograniczenia właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości przepisów art. 124 ust. 1 albo art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 dalej "u.g.n.").
Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącym podstawę materialną kwestionowanych decyzji, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z kolei zgodnie z art. 124b ust. 1 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel nie wyraża na to zgody.
Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy miało zatem ustalenie czy planowane przez Spółkę prace są remontem linii elektroenergetycznej, czy też stanowią one jej przebudowę.
Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej P.b), zgodnie z którym przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. By określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu.
Przebudowa zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a P.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Dokonanie kwalifikacji inwestycji z punktu widzenia art. 3 pkt 6 – 8 P.b., wymaga wnikliwej oceny całokształtu okoliczności sprawy, w tym w szczególności dokumentacji projektowej i technologicznej planowanych robót. Dokonanie ustaleń w oparciu o powyższe okoliczności, że planowane prace budowlane doprowadzą do zmiany takich parametrów dotychczasowej inwestycji, jak chociażby wysokość słupów energetycznych lub szerokość ich rozstawu, zmian w zakresie napięcia lub natężenia elektroenergetycznego albo zmian mocy pola elektroenergetycznego, powinno prowadzić do konkluzji, że tego rodzaju prace nie stanowią czynności związanych z remontem, konserwacją lub usuwaniem awarii w rozumieniu art. 124b u.g.n., lecz powinny być kwalifikowane odpowiednio do ich zakresu, a podstawą ich przeprowadzenia powinno być rozstrzygnięcie ograniczające właścicielowi sposób korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie zarówno w sytuacji budowy infrastruktury (art. 3 pkt 6 P.b.), jak i jej przebudowy (art. 3 pkt 7a P.b.).
Zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy wskazuje, że planowana inwestycja ma polegać na przebudowie linii napowietrznej SN-15kV łączącej magistrale O. i P. Z dokumentacji technicznej (m.in. projekt budowalny tom II w sprawie przebudowy istniejącej napowietrznej linii energetycznej SN-15kv relacji O. odgałęzienie za odłącznikiem nr 112 kierunek N. oraz budowy linii kablowej SN-15 kV) wynika, że w ramach przebudowy przewiduje się wymianę istniejących słupów na nowe (w miejscach skrzyżowań projektowanej linii napowietrznej z istniejącymi liniami przewidziane zostały dłuższe żerdzie), wymianę istniejących przewodów na nowe, wymianę istniejących odłączników w trzonie linii oraz na odgałęzieniach rozłączniki, w tym rozłączniki sterowane radiowe, budowę linii kablowej, budowę stacji transformatorowej. Działania planowane przez inwestora nie ograniczają się wyłącznie do wymiany zużytych elementów - przewodów i słupów - projektowane są słupy w innej lokalizacji i wysokości, a także budowa linii kablowej i stacji transformatorowej. Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie przyjął, że w analizowanym przypadku mamy do czynienia z przebudową a nie remontem, jak sugeruje strona skarżąca. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu liniowego, a tylko realizowane etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowa obiektu budowalnego. Okoliczność, że chodzi o obiekty liniowe ma zatem decydujące znaczenie przy ocenie rozumienia takich określeń ustawowych jak "przebudowa" (art. 3 pkt 7a P.b.), "odbudowa", "rozbudowa", "nadbudowa" (art. 3 pkt 6 P.b.), czy "remont" (art. 3 pkt 8 P.b.). W konsekwencji ma wpływ na ustalenie czy w sprawie mamy do czynienia z udostępnianiem nieruchomości w celu zakładania i przeprowadzania na nieruchomości urządzeń przesyłowych (art. 124 ust. 1 u.g.n.), czy też z udostępnianiem nieruchomości w celu wykonania konserwacji, remontu lub usunięcia awarii (art. 124b ust. 1 u.g.n.). Przy czym nie można tracić z pola widzenia tego, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie udostępnienia działki nr [...], dlatego we wniosku wszczynającym postępowanie wskazano te prace, które miały być wykonane na tym terenie i miały dotyczyć jedynie demontażu istniejącej linii napowietrznej AFL – 6 35, a następnie budowy linii napowietrznej AFL – 6 70. Zakres prac dotyczących tej działki trzeba jednak rozpatrywać w kontekście całej inwestycji jako tzw. "inwestycji liniowej". W odniesieniu zaś do tak postrzeganej inwestycji zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują, że jest to przebudowa, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b. Tak też zakres robót budowlanych dla terenu działki nr [...] w odniesieniu do całej linii został zakwalifikowany w decyzji Wójta Gminy K. z 7 września 2017 r. o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości strony jest zgodna z postanowieniami decyzji lokalizacyjnej w zakresie przebiegu planowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Wojewoda jednoznacznie wskazał zakres ograniczenia, tj. 118,4 m (pas o wymiarach 29,6 m x 4 m) precyzyjnie wskazany na załączonej do decyzji (jako jej integralnej części) mapie z wrysowanymi na niej niezbędnymi danymi.
Podobnie niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące na konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Regulacja taka nie ma umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy"). Przepis ten jednak, jak wyjaśniono to wyżej, nie miał w tej sprawie zastosowania.
Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a właścicielami działki. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16 - CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie i inwestor nie doszli do porozumienia.
Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 - CBOSA).
Z opisanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., a także zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci art. 124 u.g.n. oraz art. 124b u.g.n. w zw. z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a także art. 124 ust. 1 u.g.n. i art. 124 ust. 3 u.g.n.
Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia art. 125 § 1 P.p.s.a. oraz art. 124 u.g.n. nawiązujące do kwestii zawisłości sprawy o stwierdzenie zasiedzenia służebności przesyłu, skoro ostatecznie wniosek inwestora w tym przedmiocie został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Kaliszu z 13 września 2019 r., sygn. akt I Ns 927/17.
W konsekwencji brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Wniosek E. S.A. z siedzibą w G. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ stosownie do art. 204 pkt 1 i 2 P.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej, zwrot poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego przysługuje jedynie organowi - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, albo skarżącemu - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W żadnym w tych przypadków zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego nie przysługuje uczestnikowi postępowania.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).