I OSK 2480/17

I OSK 2480/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III SA/Łd 410/17 - Wyrok WSA w Łodzi z 2017-06-28
Skarżony organ
Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 60
art. 213, art. 215
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
Dz.U. 1994 nr 124 poz 607
art. 11
Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 16 ust. 2, art. 171 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 410/17 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 410/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Ł. na opinię Łódzkiego Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, uchylił zaskarżoną opinię oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania..
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
W dniu [...] lutego 2017 r. Rada Miejska w Ł., na podstawie art. 213 i art. 214 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 60), zwanej dalej przepisami wprowadzającymi, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia, a jej wykonanie powierzono Prezydentowi Miasta Ł..
Łódzki Kurator Oświaty w dniu [...] marca 2017 r., na podstawie art. 215 ust. 3 - 5 przepisów wprowadzających, zaopiniował pozytywnie przedmiotową uchwałę, pod warunkiem uwzględnienia w uchwale następujących zmian:
"1. Należy wykreślić [...] Liceum Ogólnokształcące w Ł. w pkt 8 załącznika Nr oraz w pkt [...] załącznika Nr [...] do ww. uchwał;
2. W załączniku Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r.:
a) w pkt 7 należy podać adresy filii Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] zgodnie z uchwałą nr [...] ze zm. oraz ich strukturę organizacyjną;
b) w pkt 18 należy wykreślić słowa "z filią "w odniesieniu do Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...], w sieci szkół w uchwale nr [...] ze zm. nie ma filii Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...];
c) w pkt 15 należy podać prawidłowy adres siedziby Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] - powinno być Ł., ul. Ł. [...] oraz analogiczne należy podać adres w odniesieniu do klas dotychczasowego Publicznego Gimnazjum Specjalnego nr [...] w [...] nr [...] - powinno być Ł., ul. Ł. [...].
3. W załączniku Nr 7 pkt 12 - 16 należy wskazać rok szkolny, w którym rozpocznie się kształcenie w klasie I ośmioletniej szkoły podstawowej, zgodnie z art.117 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe.
4. W załączniku Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r.:
a) w pkt 7 należy podać adresy filii Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] zgodnie z uchwałą nr [...] ze zm. oraz ich strukturę organizacyjną;
b) w pkt 18 należy wykreślić słowa "z fili" w odniesieniu do Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...], w sieci szkół w uchwale nr [...] ze zm. nie ma filii Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...];
c) w pkt 15 należy podać prawidłowy adres siedziby Szkoły Podstawowej Specjalnej nr [...] w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii nr [...] - powinno być Ł., ul. Ł. [...].
5. Biorąc pod uwagę zmiany wprowadzone opinią dotyczącą uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. (pismo nr [...]) należy w sieci szkół uwzględnić:
a) W załączniku nr 1 i załączniku nr 8 pkt 26 - powinno być [...] Liceum Ogólnokształcące w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Ł..
Opinia została obszernie uzasadniona, a w pouczeniu Łódzki Kurator Oświaty zaznaczył, iż uwzględnienie wskazanych zastrzeżeń w uchwale Rady Miejskiej w Ł., o której mowa w art. 217 przepisów wprowadzających oznacza, iż uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] lutego 2017 r. uzyskała opinię pozytywną.
W skardze na powyższą opinię Rada Miejska w Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
1. art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających, poprzez:
a) błędną interpretację tego przepisu i przyjęcie, że organ nadzoru w trybie art. 215 ust. 3 ustawy ma prawo w sposób merytoryczny kształtować sieć szkół i wskazywać miastu, że nie ma przesłanek do przekształcenia Publicznego Gimnazjum nr [...] w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] w Liceum Ogólnokształcące oraz że wyłączona jest możliwość przekształcenia Publicznego Gimnazjum nr [...] w [...] Liceum Ogólnokształcące;
b) sprzeczność, jaka zaistniała pomiędzy treścią opinii Kuratora Oświaty, a literalnym brzmieniem i celem art. 215 ust. 3 ustawy, który nie wskazywał organowi ingerować w sposób władczy w strukturę sieci szkół, bowiem jest to zadanie własne miasta jako organu prowadzącego szkoły publiczne;
2. art. 215 ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że opinia organu nadzoru wskazująca zmiany, które miasto miałoby uwzględnić w uchwale może wykraczać poza zakres upoważnienia wskazanego w art. 215 ust. 3 ustawy;
3. art. 193 ust. 1 w związku z art. 195 ust. 1 przepisów wprowadzających, poprzez wskazanie przez organ nadzoru w zaskarżonej opinii warunku przekształcenia Publicznego Gimnazjum nr [...] w Zespole Szkół Ogólnokształcących nr [...] w szkołę podstawową a zarazem wskazanie pozostawienia [...] Liceum Ogólnokształcącego (błędnie wskazanego jako [...]) w strukturze Zespołu;
4. polegającego na niezgodności przyjętej przez organ nadzoru wykładni przepisu art. 215 ust. 5 przepisów wprowadzających z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP, interpretowanych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2002 r. w sprawie [...], oraz z art. 4 ust. 2 i ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, a co za tym idzie przyjęciu, że wskazany przepis ustawy pozwala na dokonanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia w zaskarżonej opinii, pomimo wynikającej ze wskazanych norm hierarchicznie wyższych, zasady samodzielności gminy oraz zasady, zgodnie z którą ingerencja w kompetencje przyznane ustawowo gminie-Miastu Ł. musi być ograniczona do weryfikacji zgodności z prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że jest ona zasadna, gdyż wydając zaskarżoną opinię organ nadzoru naruszył art. 215 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających.
Sąd pierwszej instancji na wstępie rozważań przywołał art. 213 – 218 przepisów wprowadzających. Stwierdził, iż opinia kuratora oświaty, wydana na podstawie art. 215 wywołuje skutki prawne i jest dla organu gminy wiążąca, jednak tylko do czasu, gdy rada powiatu podejmie uchwałę, o której mowa w art. 217 ust. 1 lub upłynie termin do jej podjęcia, tj. [...] marca 2017 r. Po tej dacie, zgodnie z art. 218 ust. 1 ustawy, pozostają w mocy dotychczasowe uchwały podjęte na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustalające plan sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych i ponadpodstawowych, w tym szkół specjalnych. Uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół na podstawie art. 213 przepisów wprowadzających, rada powiatu może bowiem podjąć najpóźniej do dnia [...] marca 2017 r. i jest to termin prawa materialnego, co oznacza, że nie ma możliwości jego przywrócenia, a podjęcie uchwały po tym terminie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, iż Rada Miejska w Ł., po uzyskaniu zaskarżonej opinii - wobec zakwestionowania treści tej opinii - nie podjęła uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, na okres od dnia [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. Oznacza to, że zaskarżona do Sądu opinia przestała być wiążąca. Sąd doszedł jednak do przekonania, że pomimo braku w chwili orzekania prawnej skuteczności zaskarżonej opinii, postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Opinia wywołała bowiem skutki prawne w okresie od dnia jej wydania do czasu upływu terminu przewidzianego dla Rady na podjęcie ww. uchwały, tj. do [...] marca 2017 r. poprzez związanie organu treścią tej opinii - art. 215 ust. 5 przepisów wprowadzających.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotne wątpliwości skarżącego budziło w zaskarżonej opinii stanowisko organu nadzoru przedstawione w pkt 1 i pkt 5a opinii. Przyjmując, że opinia stanowi nierozłączną całość, gdyż jej charakter może być wyłącznie pozytywny lub negatywny, Sąd uznał, że w pierwszej kolejności oceni zasadność zarzutów odnośnie pkt 1 i 5a zaskarżonej opinii. Sąd powołał się dalej na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00. Stwierdził, że skoro ustawodawca przewidział możliwość opiniowania przez kuratora uchwały rady powiatu w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 215 ust. 2 pkt 1-3 przepisów wprowadzających, to wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, gdyż dla ingerencji w samodzielność funkcjonalną samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zastrzeżona została wyłącznie forma ustawowa.
Sąd dokonując oceny treści zaskarżonej opinii w odniesieniu do jej pkt 1 i pkt 5a, zgodził się ze skarżącym, że zaskarżona opinia narusza art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Z ustępu 3 art. 215 ustawy wynika, iż opinia kuratora oświaty zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danego powiatu. Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z brzmienia tych przepisów należy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wyciągnąć wniosek, że opinia kuratora oświaty w zakresie wynikającym z art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających, zawsze musi zawierać ocenę uchwały organu samorządu pod kątem zgodności tej uchwały z przepisami prawa. Wykładnia art. 215 ust. 3 omawianej ustawy z uwzględnieniem treści art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nie pozwala na domniemywanie innych kryteriów nadzoru sprawowanego przez kuratora oświaty ponad legalność. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" nie pozwala na poszerzenie kryteriów nadzoru o np. celowość, efektywność lub nawet zasadność wykorzystywania sal lekcyjnych/gimnastycznych w poszczególnych szkołach.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ nadzoru oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie warunku z pkt 1 i pkt 5a o kryterium celowości. Takie działanie nie znajduje podstaw prawnych. Zdaniem Sądu w zaskarżonej opinii organ nie wskazał ustawowych podstaw swojego stanowiska. Opinia w zakresie pkt 1 i pkt 5a nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do wskazania, jakie przepisy zostały przez Radę naruszone. Kurator nie wykazał sprzeczności zaproponowanego przez skarżącego projektu sieci szkół z przepisami odnoszącymi się do nowego ustroju szkolnego. W tej sytuacji skarżący słusznie podnosi, że organ nadzoru wychodząc poza zakres opinii wskazał na konieczność uwzględnienia takich zmian, które nie wynikały z przypisanych mu kompetencji jako organu nadzoru pedagogicznego i nie odnosiły się do oceny w zakresie zapewnienia przez miasto możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Nawet bowiem przy wystarczającej bazie szkół ponadgimnazjalnych i docelowo ponadpodstawowych utworzenie kolejnego liceum nie wpływa negatywnie na realizacje obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a wręcz przeciwnie stwarza jeszcze większe możliwości w tym zakresie, tym bardziej, że to miasto bierze na siebie ciężar utworzenia i prowadzenia tej jednostki. To samo, zdaniem Sądu, dotyczy pkt 5a zaskarżonej opinii.
Wątpliwości Sądu wzbudził również sposób, w jaki organ nadzoru sformułował w zaskarżonej opinii warunki/zmiany, które winna uwzględnić Rada Miejska w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Mając na uwadze, że opinia kuratora oświaty jest wiążąca, to "zaproponowane" przez organ zmiany uchwały zaczynające się od słów "należy wykreślić" (pkt 1 opinii) "należy uwzględnić" (pkt 5a), powoduje, że to faktycznie Kurator podejmuje decyzję o przekształceniu szkoły, a nie miasto. Zdaniem Sądu, określenie zawarte w art. 215 ust. 4 ustawy nie może polegać na autorytarnym narzuceniu miastu przez kuratora oświaty obowiązku przekształcenia szkoły/zakazu jej przekształcenia, co przekłada się w niniejszej sprawie na realizację warunku z pkt 1 i 5a. To należy bowiem do zadań własnych miasta, a ustawa wprost nie przyznała w tym zakresie kuratorowi dodatkowych uprawnień. Kurator oświaty nie może zastępować organów samorządu terytorialnego we wskazywaniu na sposoby wykonywania zadań oświatowych, kierując się np. efektywnością, zasadnością, słusznością lub celowością. Gdyby tak było, to organy samorządu musiałyby konstruować uchwały nie tylko zgodne z prawem, ale także zgodne z pozaprawną oceną (np. celowościową) organu zewnętrznego. To zaś oznaczałoby podważanie fundamentalnej zasady samorządu, jaką jest zasada decentralizacji. Skoro zadania oświatowe stanowią zadania samorządu terytorialnego i samorząd terytorialny odpowiada za ich wykonywanie, to nie ma możliwości poszerzenia nadzoru o takie kryteria jak np. celowość lub zasadność. Wobec tego, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została samodzielność w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań, to ingerencja w tę samodzielność poprzez wiążące wskazywanie na sposoby wykonywania zadań samorządowych winna być wykluczona. W tym zakresie samodzielność samorządu podlega natomiast ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP).
Sąd zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu, że wskazane w uchwale włączenie Publicznego Gimnazjum nr [...] w Ł. w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność [...] września 2017 r., jest rozwiązaniem niezgodnym z prawem. Przyjmując jednak, że zaskarżona opinia stanowi nierozłączną całość, gdyż jej charakter może być wyłącznie pozytywny lub negatywny, Sąd uznał, że powyższe pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik sprawy. Z tych samych powodów bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje fakt, że skarżący nie przedstawił żadnych argumentów odnośnie zawartych w zaskarżonej opinii warunków z pkt 2, 3 i 4. Nawet bowiem uwzględnienie przez skarżącego zaproponowanych w pkt 2, 3 i 4 zmian, nie zmieniłoby ostatecznie charakteru wydanej opinii - jako opinii negatywnej - w związku z niezastosowaniem się do warunków wskazanych w pkt 1 i 5a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Łódzki Kurator Oświaty, zarzucając:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
1. art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty dotycząca uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych powinna, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem działań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w w/w uchwale, podczas gdy z prawidłowej wykładni treści wskazanego przepisu wprost wynika, że nałożony na kuratora oświaty ustawowy obowiązek badania zgodności z prawem działań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w przedmiotowej uchwale stanowi jedno z wielu kryteriów oceny, poprzez użycie słów "w szczególności" a zakwestionowanie legalności sformułowania przepisu art. 215 ust. 3 i treści uprawnień przyznanych kuratorowi oświaty na jego podstawie może nastąpić jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że organ, wykonując ustawowy obowiązek nałożony na niego przepisem art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających i wykonując przyznane mocą tego przepisu swoje ustawowe uprawnienia, wykroczył poza treść tego obowiązku i tego uprawnienia wskazując w wydanej przez siebie opinii warunki przekształcenia konkretnych szkół - co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem przepisu art. 148 p.p.s.a. i uchyleniem opinii kuratora oświaty w całości;
2. art. 215 ust. 4 przepisów wprowadzających poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie ustawowe uprawnienie kuratora oświaty do wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, jest ograniczone wyłącznie do zakresu wskazanego w art. 213 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotowa opinia nie może zawierać wskazania zmian, które dotyczyłyby warunków i projektu określonych w art. 213 ust. 2 pkt 4 oraz 5 przepisów wprowadzających, jak również wskazania zmian wynikających z oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz oceny w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, podczas gdy z prawidłowej wykładni wskazanego przepisu wynika, że przyznany nim zakres uprawnień kuratora oświaty dotyczący propozycji zmian, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, nie jest ograniczony wyłącznie do warunków określonych w art. 213 ust. 2 pkt 1 - 3 ustawy i to jedynie w zakresie oceny zgodności z prawem działań zaproponowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego;
3. art. 213 ust. 5 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię pojęcia "związanie" i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty uniemożliwiała podjęcie przez organ uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, co w konsekwencji skutkowało wyprowadzeniem przez Sąd błędnego wniosku, iż opinia kuratora oświaty naruszyła autonomię organu samorządu terytorialnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu wynika jedynie, że "związanie" organu opinią kuratora oświaty wywołuje jedynie skutki w zakresie uznania opinii za pozytywną, jeżeli organ zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści, lub negatywną, jeżeli organ nie zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści - przy czym w żadnym wypadku nie oznacza to ograniczenia swobody organu w podjęciu i ustaleniu ostatecznej treści uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 148 § 1 w zw. z art. 58 § 3, w zw. z § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi wniesionej przez Radę Miejską w Ł. z uwagi na brak interesu prawnego do wniesienia skargi na opinię w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych w sytuacji niepodjęcia przez Radę Miejską w Ł. do dnia [...] marca 2017 r. uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją organu, a zaskarżoną opinią, gdyż wydana opinia w żaden sposób nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia Rady Miejskiej w Ł. ani nie uniemożliwiała podjęcia w ustawowym terminie, tj. do dnia [...] marca 2017 r., uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych;
2. art. 148 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem opinii kuratora oświaty w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał częściową zasadność opinii kuratora oświaty, tj. w zakresie dotyczącym negatywnej oceny propozycji dotyczącej włączenia Publicznego Gimnazjum nr [...] w Ł. w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność z dniem [...] września 2017 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 148 § 1 p.p.s.a. w sytuacji uznania zasadność części opinii kuratora oświaty winno skutkować uchyleniem wydanej opinii jedynie w części;
3. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności braku uzasadnienia charakteru opinii w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych, braku uzasadnienia sposobu dokonywania przez kuratora oświaty oceny zgodności warunków przekształcania dotychczasowych gimnazjów w odpowiednio publiczne ośmioletnie szkoły podstawowe, publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia oraz rozstrzygnięcia o uchylenia opinii w całości, w sytuacji przyznania przez Sąd zasadności i zgodności z prawem części opinii kuratora oświaty.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi z uwagi na zarzut sformułowany w punkcie II. 1. petitum skargi kasacyjnej; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., zasadniczo w pierwszej kolejności rozważone powinny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1787/06).
Odnosząc się zatem kolejno do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać przyjdzie, co następuje:
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 148 § 1 w zw. z art. 58 § 3, w zw. z § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi. Legitymacja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do zaskarżenia opinii kuratora oświaty wynika wprost z ustawy – art. 208 ust. 5, art. 215 ust. 5 przepisów wprowadzających. Pozbawienie organu samorządu terytorialnego tej legitymacji w sposób oczywisty pozostawałoby też w opozycji do gwarancji wynikającej z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607).
Przedstawione przez skarżącego kasacyjnie argumenty na poparcie omawianego zarzutu zdają się bardziej uzasadniać rozstrzygnięcie zmierzające do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, aniżeli do odrzucenia skargi. W tym jednak zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, w którym wyraźnie wskazano, z jakich powodów Sąd ten nie uznał niniejszej sprawy za bezprzedmiotową.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 148 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uchyleniem zaskarżonej opinii w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał częściową zasadność opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zauważyć przy tym należy, że przepis ten jest jednozdaniowy i nie zawiera jednostek redakcyjnych. Nie jest zatem zrozumiałe wskazywanie przez autora skargi kasacyjnej na § 1 tego przepisu (podobnie we wcześniej omawianym zarzucie). Pomimo tego niedopatrzenia możliwa jest jednak ocena intencji autora skargi kasacyjnej, albowiem wyraźnie daje on do zrozumienia, że zaskarżona opinia mogła zostać uchylona jedynie w części.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przewija się pogląd, wedle którego dopuszczalne jest na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylenie kontrolowanego aktu w części pomimo, iż nie wynika to wprost z treści tego przepisu (zob. wyroki NSA z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 235/05; z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08). W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z aktem nadzoru, który wywołał już nieodwracalny negatywny skutek w odniesieniu do całej uchwały. Ustawodawca nie rozróżnia bowiem oddziaływania opinii kuratora oświaty w odniesieniu do części bądź całości uchwały. Wystarczy nieuwzględnienie przez organ samorządu chociażby jednej zmiany wskazanej w opinii kuratora, aby opinia ta miała charakter negatywnej (vide: art. 217 ust. 3 przepisów wprowadzających). Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji, uwzględniając jedynie część zarzutów skarżącego Miasta, uchylił zaskarżoną opinię w całości.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzić przyjdzie, że jego konstrukcja pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem wypadnie, że art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei art. 148 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, o czym już po części była mowa. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, to skutkiem tego uznania było uchylenie zaskarżonego aktu.
Natomiast co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać przyjdzie, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych, ustawowych warunków. Ponadto omawiany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia można wywieść przesłanki jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując rozstrzygnięcie, co pozwoliło na jego skontrolowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozumieniu powołanego przepisu nie stanowi naruszenia prawa zawarcie w uzasadnieniu wyroku innej oceny legalności zaskarżonych orzeczeń, niż ocena postulowana przez skarżącego kasacyjnie. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można też skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać przyjdzie, że również i one nie zasługiwały na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem błędnej wykładni art. 215 ust. 3 i 4 ani też art. 213 ust. 5 przepisów wprowadzających.
Wskazać w tym miejscu wypadnie, że art. 213 przepisów wprowadzających nie zawiera ustępu 5. Przepis ten składa się z 3 ustępów, z czego w ust. 2 zawartych jest 5 jednostek redakcyjnych oznaczonych jako punkty. Z treści zarzutu wynika, że chodzi o błędną wykładnię pojęcia "związanie". Pojęcie to nie występuje jednak ani w art. 213, ani też w żadnym innym przepisie ustawy. Jeżeli natomiast autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 215 ust. 5, to użyte w nim sformułowanie, że opinia kuratora "jest wiążąca" jest jednoznaczne i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu jest prawidłowa, o czym również w dalszej części rozważań.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 215 przepisów wprowadzających, uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty (ust. 1). Kurator oświaty opiniuje wskazaną uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania (ust. 2). Opinia ta dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 213 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danego powiatu (ust. 3). Opinia ta może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 217 (ust. 4). Opinia kuratora oświaty jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego (ust. 5).
Wskazać też przyjdzie, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast po myśli art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. W niniejszej sprawie jednostką samorządu terytorialnego jest miasto na prawach powiatu. Zgodnie z art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z kolei z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami. Z kolei art. 89 ust. 1 przywoływanego aktu stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.
Odnosząc przywołany stan normatywny do realiów rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że mocą art. 213 przepisów wprowadzających skarżąca Rada zobowiązana została do przyjęcia uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół ponadgimnazjalnych i specjalnych do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe oraz ustalenia sieci szkół ponadpodstawowych i specjalnych. Projekt tej uchwały podlega zaopiniowaniu przez właściwego kuratora oświaty (art. 215 ustawy). Oznacza to, że opinia ta wyczerpuje znamiona opinii, o której mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przy czym art. 215 przepisów wprowadzających dokonuje pewnych modyfikacji w tym zakresie, ponieważ termin na sporządzenie opinii wynosi 21 dni, a ponadto opinia ta jest wiążąca, a miastu przysługuje jedynie skarga do sądu administracyjnego. Nadanie opinii kuratora charakteru wiążącego oznacza, że nie jest ona opinią w powszechnie przyjmowanym znaczeniu lecz formą wyrażenia zgody ze strony organu ją wydającego. Opinia ta może być zakwestionowana jedynie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W następstwie tych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że mocą przepisów wprowadzających ustawodawca wprowadził do porządku prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, wydawane przez organ, który nadzoruje działania podejmowane przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r., poz. 2198), kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa.
Powyższe prowadzi do wniosku, że zaskarżona opinia jest aktem nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego, a zatem akt taki musi spełniać wszystkie wymogi stawiane aktowi nadzoru.
Opinia kuratora oświaty w zakresie wynikającym z art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających musi zawierać ocenę uchwały organu samorządu pod kątem zgodności tej uchwały z przepisami prawa. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powoływanym przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, odnoszącym się do opinii kuratora wydawanej w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, każdorazowa negatywna opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Powyższe orzeczenie Trybunału znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie z uwagi na podobieństwo regulacji prawnych odnoszących się do opinii wydawanych przez kuratora w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz w trybie art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających, zwłaszcza w zakresie ich wiążącego charakteru.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że wykładnia art. 215 ust. 3 przepisów wprowadzających, dokonana w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, nie pozwala na domniemywanie innych kryteriów nadzoru ponad legalność. Tym samym wiążąca ocena Kuratora Oświaty zawarta w pkt 1 i pkt 5a zaskarżonej opinii, nie znajduje podstaw prawnych. Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni inkryminowanych przepisów.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl