I OSK 2478/17

I OSK 2478/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-10-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 37/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1, art. 4, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 37/17 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w W. na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [..] sp. z o.o. z siedzibą w W.. na bezczynność [..] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 25 maja 2017 r. Syndyk masy upadłości [..] sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrócił się do Prezesa Zarządu [..] S.A. w W. w związku z zawartą umową nr [..] z dnia [..] czerwca 2013 roku pomiędzy [..] S.A. a [..] sp. z o.o. w upadłości układowej, dot. realizacji przez [..] S.A. na rzecz [..] S.A. inwestycji p.n. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach projektu [..] polepszenie jakości usług przewozowych przez poprawę stanu technicznego linii kolejowej nr [..] na odcinku [..]" o udzielenie następujących informacji:
1. kiedy [..] S.A. wystąpiło o opracowanie "Regulaminu tymczasowego prowadzenia ruchu w czasie wykonywania robót i czy termin ten był zgodny z obowiązującymi w [..] S.A. instrukcjami i przepisami?,
2. czy do wniosku załączony był Harmonogram uwzględniający zakres robót wszystkich branż?,
3. kiedy został opracowany Regulamin Tymczasowy i przez jaki podmiot/podmioty? Czy był to jeden dokument czy też odrębnie był sporządzany Regulamin Tymczasowy dla danego odcinka prac?,
4. kiedy [..] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia i do jakiego podmiotu?,
5. o jakie zamknięcia torowe w związku z ww. inwestycją występowała [..] S.A. do [..], tj. jak długie miały być poszczególne okresy zamknięć i w jakich terminach (dniach i godzinach) miały być realizowane?,
6. czy wnioski o udzielenie zamknięć torowych były zgodne z poszczególnymi fazami Regulaminu Tymczasowego?,
7. w jakiej formie [..] S.A. występowała o poszczególne zamknięcia?,
8. kiedy i jakiemu podmiotowi [..] S.A. zgłosiło gotowość do rozpoczęcia robót i czy odbyło to się zgodnie z obowiązującymi w [..] S.A. instrukcjami i przepisami?,
9. jakie poszczególne zamknięcia zostały udzielone [..] S.A. i czy były one zgodne z wnioskami [..] S.A. o udzielenie zamknięć?,
10. jakie i kiedy były wdrożone poszczególne zamknięcia?,
11. kiedy, od jakiego podmiotu i w jakiej formie [..] S.A. dowiedziało się o udzieleniu i wdrożeniu poszczególnych zamknięć?,
12. czy stanowiące przedmiot Umowy roboty zostały ujęte harmonogramie okresowym?,
13. czy [..] S.A. dokonały obciążenia [..] S.A. karami umownymi związanymi z realizacją Kontraktu, zwłaszcza z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i opóźnienia (zwłoki) w usunięciu wad lub usterek, a jeśli tak, to w jakiej wysokości z poszczególnych tytułów.
W uzasadnieniu Syndyk wskazał, że widzi konieczność ustalenia wszystkich powyżej wymienionych okoliczności, albowiem upadły był podmiotem realizującym kontrakt z ramienia [..] S.A. Jednocześnie [..] S.A. obecnie usiłuje obciążyć [..] karami umownymi zarówno z tytułu przekroczenia zamknięć torowych, jak i zwłoki w usunięciu wad lub usterek. W związki z czym udzielenie wyczerpującej odpowiedzi na powyższe zagadnienia ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny tych roszczeń.
W odpowiedzi na wniosek [..] S.A. w W. decyzją z dnia [..] maja 2016 r., na podstawie art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art.5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej u.d.i.p., odmówiły udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku Syndyka z dnia 27 kwietnia 2016 r.
W uzasadnieniu Spółka powołała się na art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), z którego wynika, iż pod pojęciem tajemnicy przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.
Dalej wskazano, że [..]S.A. na mocy uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] grudnia 2012 r. w sprawie zasad funkcjonowania Systemem Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji w [..] S.A. ([..]) zgodnie z normą PN-ISO/IEC 27001:2007, a następnie uchwałą nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] września 2014 r. w sprawie ustalenia zasad funkcjonowania Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji w [..] S.A. ([..]) zgodnie z normą PN-ISO/IEC 27001 oraz wyznaczenia imiennego Pełnomocnika [..] S.A. do spraw Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji objęła informacje (tekstowe i liczbowe) o rozliczeniach (zobowiązaniach, należnościach, cesjach wierzytelności, ugodach pozasądowych, kompensatach finansowych) pomiędzy Spółką i Spółkami Grupy [..] oraz podmiotami zewnętrznymi, tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla [..] S.A.
Zdaniem [..] S.A., informacje, o udostępnienie których wystąpił syndyk, mają wartość gospodarczą dla [..] S.A., gdyż odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej działalności, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Konsekwencją skutecznego zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa przez Spółkę przedmiotowych informacji, jest brak możliwości ich udostępnienia.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Syndyk Masy Upadłości [..] Sp. z o.o.
[..] S.A. z siedzibą w W. decyzją z dnia [..] lipca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku Syndyka Masy Upadłości [..] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz zmianę decyzji wydanej przez [..] S.A. z dnia [..] maja 2016 r. poprzez udostępnienie informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [..] maja 2016 r. w pkt 1 – 12 i utrzymało w mocy decyzję z dnia [..] maja 2016 r. w zakresie wskazanym w pkt 13 przedmiotowego wniosku.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wskazała, że informacje żądane przez Syndyka w pkt 1 – 12 wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. zostaną udostępnione, jednakże z uwagi na konieczność zgromadzenia materiałów termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został wydłużony do dnia 22 lipca 2016 r. Natomiast decyzja odmawiająca udostępnienia informacji wskazanej w pkt 13 wniosku jest prawidłowa. [..] S.A. na mocy uchwały nr [..] Zarządu [..] S.A. z dnia [..] sierpnia 2007 r. w sprawie przyjęcia do stosowania "Polityki Bezpieczeństwa Tajemnicy Przedsiębiorcy w [..] S.A." objęła informacje dotyczące kalkulacji cen na świadczone przez [..] S.A. usługi tajemnicą przedsiębiorcy, czym wypełniła dyspozycję ww. przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w/w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji mających wartość gospodarczą dla [..] S.A. Jednocześnie Spółka wskazała, iż przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy de facto rozliczeń [..] S.A. z partnerami, z którymi jest powiązana umowami. Dane tego typu są szczególnie chronione przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dążą do zachowania ich w tajemnicy przed innymi podmiotami. Jeśli zatem [..] S.A. objęła klauzulą tajemnicy przedsiębiorcy informacje w zakresie: informacji (tekstowych i liczbowych) o rozliczeniach (zobowiązaniach, należnościach, cesjach wierzytelności, ugodach pozasądowych, kompensatach finansowych) pomiędzy Spółką i Spółkami z Grupy [..] oraz podmiotami zewnętrznymi, to dane te, na mocy przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu.
Następnie pismem z dnia 27 lipca 2016 r. [..] S.A. z siedzibą w W. przekazała syndykowi następujące informacje.
Ad 1.,4.,5.,6.,9., 10., 11.
W ramach zawartej umowy pomiędzy [..] S.A. a wykonawcą pełniącym nadzór nad projektem oraz funkcję Inżyniera do zakresu obowiązków koordynatora dostępu do torów m.in. należy: - organizowanie zamknięć torowych; - koordynowanie zamknięć torowych; - stała współpraca z wykonawcą robót; - reprezentowanie zamawiającego w zakresie sprawowanej funkcji; zamknięć torowych udzielano zgodnie z zasadami przyjętymi w [..] S.A.
Ad 2.
Przedmiotowy harmonogram był załączony do prac całodobowych obejmujących zakres odcinka.
Ad 3.
Regulaminy Tymczasowe opracowuje [..] S.A. po otrzymaniu wniosku i materiałów na opracowanie takiego regulaminu od Inżyniera Projektu. Informujemy, że nie był to jeden dokument, regulaminy były sporządzane na obszar określonych odcinków w zależności od planowanego zakresu prowadzonych prac.
Ad 7.
[..] S.A. o zamknięcia torowe występowała w formie wniosku.
Ad 8.
Gotowość do rozpoczęcia robót wykonawca zgłosił do Inżyniera Projektu. Czynności te odbyły się zgodnie z zasadami [..] S.A.
Ad 12.
Prace prowadzone planowo były ujęte w harmonogramie okresowym, prace poza planem określa się jako zamknięcia "awaryjne".
W dniu 3 stycznia 2017 r. Syndyk złożył skargę na bezczynność [..] S.A. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 roku o udostępnienie informacji publicznej, polegającą na udzieleniu niepełnej i wymijającej informacji publicznej, zgodnie z decyzją dnia [..] lipca 2016 rok (doręczoną Skarżącemu w dniu 11 lipca 2016 roku) uchylającą decyzję [..]z dnia [..] maja 2016 r. ([..]) w zakresie wskazanym w punktach 1-12.
W odpowiedzi na skargę [..] S.A. wniosły o jej oddalenie, bowiem informacje będące przedmiotem wniosku zostały udzielone skarżącemu w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że niewątpliwie w świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja dotycząca inwestycji realizowanej na rzecz [..] S.A. p.n. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach projektu [..] polepszenie jakości usług przewozowych przez poprawę stanu technicznego linii kolejowej nr [..] na odcinku [..]" w zakresie realizacji, wykonywania i skutkach realizacji tych zadań.
Jednakże w ocenie Sądu, wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do ustalenia faktów wynikających z zawartej umowy i sposobu rozliczenia stron tej umowy jak też podwykonawców. Skarżący był podmiotem realizującym kontrakt z ramienia [..] S.A., zatem stroną umowy cywilnoprawnej.
Zdaniem Sądu wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, wiedzę, stan zjawisk, czy wiadomości wytworzonych lub odnoszących się do spraw publicznych. W badanej sprawie natomiast żądanie sprowadza się do ustalenia okoliczności wynikających z zawartej umowy obciążających Syndyka w rozliczeniach z [..] S.A., wynikających z umowy cywilnoprawnej. Tym samym żądania zawarte we wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. i ponowione w skardze, w ocenie Sądu, dotyczą informacji, która nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Z akt sprawy wynika, że ustalenia, których domaga się Syndyk z powołaniem na umowę nr [..] z dnia [..] czerwca 2013 r., są przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym a [..] S.A. Spór ten ma charakter niewątpliwie cywilnoprawny, w związku z powyższym żądana informacja nie może zostać uznana za informację publiczną w zakresie spornej kwestii. Ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań dotyczących podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych jakim jest [..] S.A. W przedmiotowej sprawie jednakże chodzi o rozliczenia finansowe mające charakter cywilny i w związku z tym w ocenie Sądu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma tutaj zastosowania. Okoliczności sprawy w tym status wnioskodawcy i zakres żądanej informacji wyraźnie jest ukierunkowany na określony cel, co czyni zasadnym stwierdzenie, że stosownie do umowy nr [..] z dnia [..] czerwca 2013 r. zawartej między stronami przysługują im roszczenia będące następstwem nienależytego wykonania zobowiązań. Zatem żądane informacje niewątpliwie mogą być wykorzystane w dochodzeniu przedmiotowych roszczeń w procesie cywilnym.
Oznacza to, że [..] w W. nie pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Syndyka z dnia 27 kwietnia 2016 r. i ponowionego w skardze. Skoro bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też obowiązku wydania decyzji administracyjnej.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Syndyk Masy Upadłości [..] sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo u stroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 149 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych i nieuprawnione przyjęcie, że informacje, o udzielenie których wnosił Syndyk, a których nieudzielenie stanowiło przedmiot skargi na bezczynność organu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi Syndyka, przy braku podstaw do jej oddalenia,
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 141 § 4 w zw. z art. 149 i 151 p.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło Sąd do przekonania, że informacje, o udzielenie których wnosił Syndyk, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do oddalenia skargi Syndyka, przy braku podstaw do jej oddalenia,
3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 149 i 151 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego wyroku na własnych ustaleniach sądu, tzn. na faktach i dowodach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Syndyka, przy braku istnienia podstaw do jej oddalenia,
4. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1, art. 153 w zw. z art. 149 i 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie skutków wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa/1609, podczas gdy skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżonego rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi Syndyka, przy braku istnienia podstaw do jej oddalenia,
5. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione zarzucenie organowi dokonanie błędnej wykładni powołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji dokonanie przez Sąd błędnej wykładni tych norm i uznanie, że żądane przez Syndyka informacje nie mają charakteru informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że informacje wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie noszą charakter informacji publicznej, w związku z czym [..] zobowiązane były do ich udzielenia, na co wskazuje treść decyzji z dnia [..] lipca 2016 r. Sąd w sposób nieuprawniony przyjął, że informacje o udzielenie, których wnosił Syndyk, nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji, że organ nie pozostaje w bezczynności. Okoliczność, że Syndyk wskazał na istnienie roszczeń upadłego względem wykonawcy, nie może zmieniać charakteru prawnego tych informacji. Informacje te nadal stanowią informacje o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a –c oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 5 lit. d u.d.i.p.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, [..] S.A. wniosły o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadą jest, iż w pierwszym rzędzie rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero w drugiej kolejności, po przesądzeniu prawidłowości ustalenia okoliczności faktycznych danej sprawy, rozpoznaje się zarzut naruszenia prawa materialnego i oceny prawidłowości jego wykładni (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11. LEX nr 1217424, wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty oparte na obu podstawach muszą być jednak rozpoznane łącznie, gdyż istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej sprowadza się do wstępnej błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, która rozciąga się na błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną jego ocenę.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia znaczenia pojęcia informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2018, 1330 t.j.), zwanej dalej u.d.i.p., a następnie przeprowadzenia analizy przepisów prawnych regulujących zakres zadań i kompetencji [..] S.A. oraz wniosku skarżącego syndyka celem udzielenia odpowiedzi, czy informacje zawnioskowane w piśmie syndyka z dnia 27 kwietnia 2016 r. stanowią informację publiczną. Pozytywny wynik ustaleń w tym zakresie otwiera pole do badania, czy odpowiedzią zawartą w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. [..] S.A. udostępniła informację publiczną. Dopiero stwierdzenie negatywne w tym zakresie mogłoby się stać podstawą do stwierdzenia stanu bezczynności, oceny jego charakteru i ewentualnego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Definicja ta jest bardzo ogólnikowa i posługuje się określeniem nieostrym -"sprawa publiczna", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, a jego zrozumienie jest kluczowe dla prawidłowego ustalenia treści zawartej w tym przepisie normy prawnej. Ustalając znaczenie pojęcia "sprawa publiczna" należy mieć na uwadze treść art.61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazana norma konstytucyjna prawo do informacji publicznej wiąże z działalnością organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, a także organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera natomiast przykładowe wyliczenie rodzajów informacji będących informacjami publicznymi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją zatem jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. jako jedne z pierwszych wyroki NSA z dnia 30 października 2002r ., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 oraz II SA 2036-2037/02). Po reformie sądownictwa administracyjnego linia ta była kontynuowana (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. ,sygn. akt I OSK 1277/08, ONSAiWSA 2010 nr 5 poz. 91, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 852/09, oraz wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 775/10 i I OSK 844/10, wyroki NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, sygn. akt I OSK 1470/10, sygn. akt I OSK 1501 /10, wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12/, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13).
Uzyskanie informacji o sprawie publicznej, poza walorem informacyjnym, może mieć wpływ na funkcjonowanie organów władzy, a w konsekwencji funkcjonowanie państwa prawnego. Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może bowiem przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej. Podkreślić jednak należy, iż przepisy Konstytucji RP i u.d.i.p. oparły pojęcie informacji publicznej o w pełni formalne kryterium charakteru danej informacji. Oznacza to, iż dana informacja nie zyskuje, bądź też nie traci przymiotu informacji publicznej ze względu na cel dla którego jest uzyskiwana przez wnioskodawcę. Tym samym informacją publiczną będzie każda informacja, która odnosi się do spraw publicznych. Określenie charakteru publicznego, bądź jego braku w odniesieniu do konkretnej informacji następuje więc każdorazowo poprzez analizę przepisów ustawowych (lub wykonawczych względem ustawy) regulujących zakres aktywności władz publicznych. Sfera działania zaś zakreślona jest przepisami określającymi zadania i kompetencje organów i podmiotów administracji publicznej oraz innych władz publicznych.
Należy w pełni zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż informacją publiczną nie jest informacja, której uzyskanie służy zaspokojeniu celu i potrzeb prywatnych (indywidualnych) wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądania syndyka zawarte we wniosku z 27 kwietnia 2016 r. dotyczą informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p., gdyż z akt sprawy wynika, że syndyk zwrócił się o ich udostępnienie celem wykorzystania ich na potrzeby sporu sądowego o charakterze cywilnym prowadzonym z [..] S.A. Do procesu cywilnego doszło na tle realizacji umowy nr [..] z dnia [..] czerwca 2013 r., jaka łączyła upadłą spółkę z [..] S.A. Zdaniem Sądu I instancji ratio legis u.d.i.p. nie jest zaś zaspokajanie potrzeb prywatnych w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się lub przyszłych postępowań sądowych, itp.
Z tak dokonaną interpretacją art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie sposób się zgodzić, gdyż przepisy tej ustawy nie definiują pojęcia informacji publicznej, ani też nie uzależniają jej udostępnienia od charakteru celu, czy też potrzeby, która będzie zaspokajana przez jej uzyskanie.
Błąd poczyniony na etapie wykładni art. 1 ust.1 u.d.i.p. przesądził o treści zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Przyjęcie bowiem takiego znaczenia pojęcia informacji publicznej wykluczyło dalsze czynności Sądu. Powinny one być związane z ustaleniem, czy zawnioskowane informacje dotyczą spraw publicznych. Te zaś wiążą się w pierwszym rzędzie z realizacją zadań publicznych. Interpretacja przepisów prawa regulujących zakres zadań [..] powinna nastąpić pod kątem udzielenia odpowiedzi, czy inwestycja p.n. "Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w ramach projektu [.] polepszenie jakości usług przewozowych przez poprawę stanu technicznego linii kolejowej nr [..] na odcinku [..]" jest realizacją zadania publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c" u.d.i.p. Rozważania w tym zakresie winny zostać poczynione w oparciu o art. 5 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2019, 710, t.j.) w związku z art. 15 ustawy z dnia 28 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U 2018, 1311).
Rolą Sądu I instancji winna być także ocena, czy w zakres pojęć: realizacji zadania, sposobu jego realizacji, wykonywania i skutków realizacji zadania publicznego, tj. pojęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 lit. c u.d.i.p., wchodzą wszelkie bardzo szczegółowe czynności techniczne związane z osiągnięciem pewnego pożądanego stanu faktycznego, który wiąże się z wykonaniem pewnego zadania publicznego. Problem ten pojawił się już w praktyce orzeczniczej, lecz na gruncie formalnych procesów podejmowania decyzji w administracji. Posiłkowo należy odwołać się tutaj do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym zwrócono uwagę, iż prawem do informacji publicznej nie jest objęta całość wewnętrznych procesów decyzyjnych administracji publicznej. Nie ulega zaś wątpliwości, iż działania tego rodzaju były związane z wykonywaniem zadań publicznych. Orzeczenia te zapadły w odniesieniu do procesów decyzyjnych, co do których uznano, iż wszelkie materiały ("dokumenty wewnętrzne") i przebieg procesów decyzyjnych do momentu podjęcia decyzji nie są informacją publiczną i nie podlegają ujawnieniu (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, niepubl., wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, niepubl.). W niniejszej sprawie Sąd I instancji zobligowany zaś będzie do udzielenia odpowiedzi, czy wszystkie czynności związane ze sprawowaniem zadań publicznych stanowią informację publiczną.
Sąd I instancji w konsekwencji błędnej wykładni przepisu prawa materialnego nie dokonał także oceny czy odpowiedzią zawartą w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. nastąpiło udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie nie zostały poczynione przez Sąd I instancji żadne ustalenia. Stwierdzenie negatywne mogłoby się stać podstawą do stwierdzenia stanu bezczynności. W dalszej kolejności WSA winien ocenić jej charakter i ewentualnie dokonać rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Zgodzić się należy także z zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, iż w konsekwencji tego doszło do naruszenia szeregu przepisów procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przede wszystkim art. 149 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, które przesądziły w ostateczności o bezzasadnym oddaleniu skargi.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wskazać należy, iż zakres informacji publicznej zawnioskowanej w punkcie 13 odnosi się do innego zakresu przedmiotowego, niż w części dotyczącej pytań od 1 do 12. Fakt obowiązywania w obrocie prawnym wyroku z dnia 19 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie, sygn.. akt II SA/Wa 1609/16 powinien uwzględnić w toku rozpoznawania skargi na bezczynność [..] S.A. w kwestii rozpatrzenia wniosku Syndyka w zakresie pkt 13 wniosku stosownie do art. 153 p.p.s.a.
Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 149 i 151 p.p.s.a. Należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odzwierciedla w pełni stanu sprawy. Sąd ograniczył swe ustalenia do przyjęcia, że wnioskowane przez Syndyka informacje w istocie dotyczą okoliczności wynikających z zawartej umowy obciążających Syndyka w rozliczeniach [..] S.A., w związku z czym żądana informacja nie może zostać uznana za informację publiczną. Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w żaden sposób nie rozważył publicznoprawnego charakteru realizowanej inwestycji, a w związku z tym nie ocenił możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji w świetle cyt. przepisu, ograniczając się do konkluzji o prywatnoprawnym celu, dla realizacji którego wystąpiono o udzielenie informacji.
Biorąc pod uwagę powyższe w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1. sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, 265) orzeczono jak punkcie 2. w sentencji wyroku.