I OSK 2473/23

I OSK 2473/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Górska
Krzysztof Sobieralski
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2731/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a par. 1, art. 157 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 18 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2731/22 w sprawie ze skargi H.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-519/2021/MGa w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H.B. kwotę 1174 (tysiąc sto siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2731/22 oddalił skargę H.B. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 września 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-519/2021/MGa o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r., nr GGG-III-7224-3/379/95 stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], zabudowanej budynkiem urzędu [...], w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...], kw [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część powyższej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r., wskazując, że nieruchomość objęta decyzją nie podpadała pod działanie przepisów dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co potwierdził Wojewoda Podkarpacki, a postępowanie toczy się obecnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r. wskazał, że w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych regulujących problematykę komunalizacji mienia, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym gdy wykażą, że postępowanie to jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. W ocenie organu, podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności jest wpis w księdze wieczystej. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Tymczasem z zawiadomienia Sądu Rejonowego w Krośnie z 31 sierpnia 1993 r. wynika, że w księdze wieczystej nr [...], urządzonej dla nieruchomości położonej w [...] stanowiącej własność Państwa wpisano m.in. działkę nr [...]. Wobec powyższego Minister podniósł, że skarżąca nie wykazała swojego prawa, a żądania opiera na nieuprawnionym twierdzeniu, iż skoro ww. nieruchomość (prawdopodobnie) nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN, to Skarb Państwa nie był jej właścicielem w 1990 r.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając, że posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, skoro w dacie komunalizacji współwłaścicielami nieruchomości byli jej poprzednicy prawni, a nieruchomości stanowiące majątek I. oraz zespół pałacowo-parkowy w I. nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z 1946 r. Nr 49, poz. 279, z 1957 r. Nr 39, poz. 172, z 1958 r. Nr 17, poz. 71 i 72, z 1968 r. Nr 3, poz. 6; dalej: dekret PKWN). Na tę okoliczność skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów sprawy GZ.rn.625.304.2019 i podkreśliła, że przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną skargę uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca na dzień 27 maja 1990 r. nie była właścicielem nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r. Czynności wyjaśniające (przed formalnym wszczęciem postępowania nadzorczego) potwierdziły, że skarżąca nie legitymowała się i nie legitymuje tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości, który stałby na przeszkodzie jej komunalizacji. Z akt komunalizacyjnych wynika natomiast (i na to zwracał uwagę Minister), że wpis w kw [...] - m.in. działka nr [...] - dokonany był na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z twierdzenia, że sporna nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa (i to było przeszkodą komunalizacji) albowiem nie podpadała pod dekret o reformie rolnej tymczasem rolą Sądu w tym postępowaniu nie jest ocena toczącego się postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie reformy rolnej. Dopiero ostateczna decyzja w tej sprawie a także odpowiednie zmiany zapisów w księdze wieczystej miałyby ewentualnie wpływ na ocenę interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu. Zgodnie bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustalony przez organ brak przesłanki podmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania sprawiał, że w sprawie nie zachodziła także możliwość zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Nie może ulegać wątpliwości, że zawieszeniu może podlegać postępowanie, które zostało wszczęte z urzędu lub na wniosek strony i w dacie podjęcia postanowienia o jego zawieszeniu nie zostało ukończone, tj. pozostaje w toku. Skoro właścicielem ww. nieruchomości w 1990 r. według niezakwestionowanych danych z księgi wieczystej, był Skarb Państwa, to organ nie prowadził postępowania dowodowego w tej sprawie a jedynie oceniał, na podstawie przedstawionych mu dokumentów, czy skarżąca legitymuje się statusem strony postępowania.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i uwzględnienie skargi lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W skardze kasacyjnej wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2023 roku (znak sprawy: GZ.rn.625.26.2016) stwierdzającej, że działki objęte decyzją komunalizacyjną nie podpadały pod dekret o reformie rolnej, na okoliczność, że w dacie komunalizacji poprzednicy prawni lub wnioskodawca byli materialnoprawnymi właścicielami wskazanych nieruchomości, istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, posiadania przez skarżącą statusu strony w niniejszym postępowaniu, oczywistego naruszenia prawa własności skarżącej, nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną ze względu na brak aktualnego interesu prawnego skarżącej, podczas gdy w ujęciu materialnoprawnym skarżąca jest aktualnym współwłaścicielem nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r., a jej poprzednicy prawni byli współwłaścicielami tej nieruchomości w dacie wydania decyzji Wojewody;
2. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy tj. wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku złożonych przez skarżącą wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie wykazała kto był właścicielem nieruchomości w dacie jej komunalizacji oraz że nie wykazała, że aktualnie to ona pozostaje jej właścicielką, podczas gdy skarżąca wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przedłożyła dokumenty w postaci postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po kolejnych spadkobiercach przedwojennych właścicieli nieruchomości stanowiącej majątek I., z których wynika kto i w jakich udziałach był właścicielem nieruchomości zarówno w dacie komunalizacji, jak i w dacie złożenia podania inicjującego;
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w z art. 8 § 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez przyjęcie, że w świetle zasad Konstytucji RP dopuszczalne jest dokonanie odmowy prawa do ochrony prawa własności skarżącej pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Wojewody Krośnieńskiego;
4. naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania mimo, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego postępowania toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, znak sprawy: GZ.rn.526.304.2019 w sprawie stwierdzenia, że nieruchomości stanowiące majątek I. oraz zespół pałacowo-parkowy w I. nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, co ostatecznie potwierdzi, że Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowych nieruchomości, wobec czego nie mogły być przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody Krośnieńskiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na etapie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, od 2013 r. w toku pozostawało postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości stanowiące majątek I. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Swój interes prawny w sprawie skarżąca wywodzi nie z treści wpisu w księdze wieczystej w dacie komunalizacji, lecz z następstwa prawnego po osobach, które nie utraciły własności nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Zwrócono uwagę, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawym może być wzruszone. Wzruszenie domniemania dotyczącego wpisu na rzecz Skarbu Państwa może nastąpić w postępowaniu o niepodpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej, zaś wpisu na rzecz ujawnionej w księdze wieczystej jednostki samorządu terytorialnego przez wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej. Nie jest to natomiast możliwe w trybie powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
Do skargi kasacyjnej załączono potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 czerwca 2023 r., znak GZ.rn.625.26.2016.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione, a argumenty trafne. W szczególności nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, wykazujących następstwo prawne skarżącej po przedwojennych właścicielach nieruchomości. Sąd I instancji bynajmniej nie pominął tych dokumentów, nie zakwestionował też następstwa prawnego skarżącej po osobach będących właścicielami nieruchomości przed datą ich przejęcia przez Skarb Państwa. Nie mogło również w sprawie dojść do naruszenia art. 30 § 4 k.p.a, zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten dotyczy następstwa prawnego w toku trwającego postępowania, co w sprawie nie miało miejsca. Nie jest tak, że poprzednicy prawni skarżącej skutecznie wszczęli postępowanie administracyjne dotyczące ich praw zbywalnych, a skarżąca wstąpiła w ich miejsce, to wszak skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z podanych względów przepis art. 30 § 4 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania i nie może być powoływany jako źródło interesu prawnego skarżącej. Nieuprawniona jest także argumentacja skargi kasacyjnej, opierająca się na tezie, że aktualnie skarżąca jest "współwłaścicielem nieruchomości w ujęciu materialnoprawnym". Takiego tytułu współwłasności skarżąca nie przedstawiła, twierdzenie skargi kasacyjnej jest zatem pozbawione podstaw i nie może służyć do potwierdzenia interesu prawnego. Niezależnie od powyższego, skarga kasacyjna podlegała jednak uwzględnieniu.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, przy czym poszczególne zarzuty dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów.
Odnosząc się natomiast do zgłoszonego przez pełnomocnika wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku ze złożeniem do akt potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 czerwca 2023 r., stała się ona materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia. Decyzja ta stwierdza, że określone nieruchomości nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co pozostaje jednak bez zasadniczego wpływu na ocenę wyroku Sądu I instancji i zaskarżonego postanowienia. Sąd Administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu, w tym przypadku postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Decyzja ta potwierdza natomiast twierdzenia zgłaszane w toku postępowania przez skarżącą, że takie postępowanie, prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51, zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215 i z 1947 r. nr 72 poz. 456, dalej rozporządzenie) zostało zainicjowane. Fakt wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia nie był w niniejszej sprawie kwestionowany, organ i Sąd I instancji przypisały jednak tej okoliczności wadliwe znaczenie, pomijając ją. Tymczasem trwające postępowanie w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej stanowiło okoliczność istotną, a to ze względu na jego przedmiot oraz przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.
Żądaniem stwierdzenia nieważności objęta została decyzja komunalizacyjna Wojewody Krośnieńskiego z 6 czerwca 1995 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności określonych w decyzji nieruchomości stanowiących mienie Skarbu Państwa. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) spełniające wskazane w tym przepisie kryteria, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Na datę komunalizacji prawo własności Skarbu Państwa było ujawnione w Księdze Wieczystej na podstawie zawiadomienia Sądu Rejonowego w K. Wydział VII Ksiąg Wieczystych z 31 sierpnia 1993 r. (Dz. Kw nr [...], Kw. nr [...]).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a.
Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. Skutek wszczęcia postępowania na żądanie strony jest warunkowy, może bowiem zostać zniweczony wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61a k.p.a. można podzielić na przesłanki przedmiotowe oraz przesłanki podmiotowe. Wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie jest przesłanką podmiotową odmowy wszczęcia postępowania.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest jednak do przypadków oczywistego braku w sprawie interesu prawnego wnoszącego żądanie. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17).
Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną jest zatem możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (tak W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a, teza 3).
Zatem, gdy wnoszący żądanie powołuje się na interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie – tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499).
Należy również zwrócić uwagę, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania prowadzonego w trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której weryfikacji żąda (lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu) (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 421/18; wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1892/19, CBOSA). Stroną postępowania jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego (poddawanego kontroli), ale i każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki postępowania nadzorczego. Oczywiście organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być ewentualne stwierdzenie o bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania.
W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy skarżąca zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jak i w skardze do Sądu I instancji jako uzasadnienie istnienia interesu prawnego w uruchomieniu tego nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego wskazywała na toczące się odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia, że między innymi opisana na wstępie nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną Wojewody Krośnieńskiego nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN.
Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla kwestii ustalenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, a to ze względu na charakter decyzji wydawanej na podstawie § 5 rozporządzenia. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. wynika, że stronami postępowania komunalizacyjnego są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel nieruchomości i gmina jako podmiot nabywający własność nieruchomości w wyniku komunalizacji. Inne podmioty, aby mogły uczestniczyć w postępowaniu komunalizacyjnym jako strony, a w konsekwencji żądać weryfikacji ostatecznej decyzji komunalizacyjnej w trybie stwierdzenia jej nieważności, musiałyby wykazać, że w dacie komunalizacji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji. Takiemu celowi służy postępowanie mające na celu ustalenie, czy nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dla rozstrzygania tego rodzaju sporów przyjęta została w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. droga administracyjna, sprawom tym nadano charakter spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym wyłączona została droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy określona nieruchomość (część nieruchomości) podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, według którego decyzja administracyjna wydana na podstawie § 5 rozporządzenia, stwierdzająca że określony grunt nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutek rzeczowy (w tym sensie, że stwierdza, iż prawo własności przysługiwało pierwotnemu właścicielowi bez konieczności powrotnego przeniesienia tego prawa). Taka decyzja stanowi wyłączną podstawę do uzyskania przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wiedzy, że Skarb Państwa nie nabył z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (wyroki Sądu Najwyższego z: 22 listopada 2012 r., II CSK 128/12; 28 marca 2019 r., I CSK 41/18). Ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość nie wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu jest aktem administracyjnym, który władczo stwierdza, że wskazana w nim nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu. Tego rodzaju akt administracyjny poświadcza w odniesieniu do określonego gruntu, że skutek nacjonalizacji nie nastąpił. Rozstrzygnięcie zawarte w takiej decyzji jest w istocie oceną prawną, która dotyczy zaistnienia skutku nacjonalizacji w odniesieniu do konkretnego gruntu. Decyzja wydana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r. ma skutek wsteczny w tym sensie, że podmioty zainteresowane mogą powoływać się na jej treść i wywodzić z niej skutki prawne w odniesieniu do zdarzeń od dnia wejścia w życie dekretu, to jest daty, według której grunt miał stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (wyrok NSA z 20 stycznia 2021 r. I OSK 2027/20, wyrok NSA z 17 stycznia 2025 r., I OSK 2210/21).
W konsekwencji, możliwe jest następcze wykazanie interesu prawnego (statusu strony) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, to znaczy już po jej wydaniu, na skutek podjęcia przez inny właściwy organ orzeczenia, które ze skutkiem ex tunc potwierdziłoby tytuł prawnorzeczowy skarżącej do nieruchomości na dzień komunalizacji. Takim rozstrzygnięciem prejudycjalnym jest ostateczna i prawomocna decyzja, w której właściwy organ stwierdza, że określona nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia kwestią bezsporną będzie bowiem okoliczność, że w momencie wydania decyzji komunalizacyjnej konkretna nieruchomość objęta tą decyzją nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Skarżąca, w toku wszczętego na skutek jej żądania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazywała na tą okoliczność. Dowodzi to, że kwestia interesu prawnego skarżącej była sporna i zależała od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej.
W takiej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., a Minister zobowiązany był respektować skutek wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej na żądanie podmiotu, którego interes prawny wymagał wszechstronnego zbadania we wstępnej fazie tego procesu. Organ we wszczętym postępowaniu powinien był podjąć wszelkie czynności dowodowe zmierzające do ustalenia istnienia interesu prawnego skarżącej zgodnie ze standardami postępowania rozpoznawczego wyznaczonymi przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w czym mieściła się również możliwość zawieszenia wszczętego postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia opisanej wyżej kwestii wstępnej. Z powyższych względów, zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 61a § 1, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., albowiem na dzień wydania zaskarżonego postanowienia kwestia interesu prawnego skarżącej wymagała ustaleń. Nie są także zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do ochrony własności, skoro w dacie wydania zaskarżonego postanowienia skarżąca nie legitymowała się prawem własności przedmiotowych nieruchomości. Również Sąd I instancji nie naruszył art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia postępowania. Do oceny zasadności zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie było konieczne uzyskanie przez Sąd I instancji wiedzy o tym, jak zakończyło się postępowanie o ustalenie, czy nieruchomości podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej, wystarczająca była wiedza, że postępowanie to się toczy, a kwestia legitymacji procesowej skarżącej nie jest oczywista.
Za trafną należy przy tym uznać argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnoszącą się do możliwości wzruszenia domniemania wynikającego z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej. Nie jest w szczególności prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że ujawnione w księdze wieczystej wpisy dotyczące praw rzeczowych, ze względu na domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 341; dalej: u.k.w.h.) w sposób oczywisty rozstrzygają o braku interesu prawnego skarżącej i dopiero zmiany tych wpisów miałyby ewentualny wpływ na ocenę tego interesu.
Domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest zwykłym domniemaniem wzruszalnym (praesumptio iuris tantum). Domniemanie to może być wzruszone nie tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym, np. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 u.k.w.h.) lub w drodze powództwa o ustalenie czy w postępowaniu o zasiedzenie. Niezależnie od tych trybów można je obalić dowodem przeciwnym w każdym postępowaniu, w którym od stwierdzenia rzeczywistego stanu prawnego zależy treść rozstrzygnięcia, w piśmiennictwie zdecydowanie dominuje pogląd, że w każdym postępowaniu można przeprowadzić dowód, który prowadzi do obalenia wniosku wynikającego z tych domniemań, a do wzruszenia domniemania mogą być wykorzystane wszelkiego rodzaju środki dowodowe dopuszczone w danym postępowaniu zgodnie z przepisami prawa (zob. T. Czech [w:] Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz. Tom I. Księgi wieczyste, wyd. III, LEX/el. 2025, art. 3., teza 104 i 106 oraz powołana tam literatura i orzecznictwo, także zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 1193/23). Przy czym skutki obalenia domniemania ograniczają się do tego postępowania i jego stron, nie uzasadniając zmiany treści wpisów figurujących w księdze (uzasadnienie uchwały SN (7) z 18.05.2010 r., III CZP 134/09, OSNC 2010/10, poz. 131). Sam wpis w księdze wieczystej utrzymuje się zatem nadal i w dalszym ciągu, wyłączywszy osądzoną sprawę, funkcjonuje domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym (E. Gniewek, Prawo rzeczowe, 2012, s. 291; E. Gniewek w: red. E. Gniewek, System prawa prywatnego. Prawo rzeczowe, t. 3, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN 2013, s. 198, nb 198). Ujawnione w księdze wieczystej wpisy nie mogą zatem stanowić przeszkody do przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym ustaleń dotyczących legitymacji procesowej skarżącej, związanej z ewentualnym wykazaniem, że Skarbowi Państwa w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawy do komunalizowanej nieruchomości, a to ze względu na decyzję wydaną w trybie § 5 rozporządzenia, albowiem nieruchomości nie przeszły z mocy prawa na własność Państwa i tytuł prawny pozostał przy dotychczasowych właścicielach.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia. Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku, a do rozpoznania pozostaje wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).