I OSK 2472/23

I OSK 2472/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Mienie zabużańskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2847/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2847/22 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7281-163/2018/KK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2847/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. (dalej także: "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "organ", "minister") z 14 września 2022 r. nr DAP-WOSRFR-7281-163/2018/KK w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2018 r. nr 3199/2018, dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "ppsa") w zw. z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "kpa"), art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 98 § 2 kpa, art. 61 ust. 4 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 11 kpa i 8 kpa w zw. z art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. poprzez:
a. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że postępowanie przed organem II instancji nie zostało skutecznie zawieszone, bowiem pomimo istnienia współuczestnictwa materialnego organ nie podjął czynności mających na celu ustalenie kręgu stron postępowania, których występowanie wynikało z samego wniosku o rekompensatę z dnia 31 grudnia 2008 r., w którym skarżąca kasacyjnie wskazała spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, w szczególności organ zaniechał wezwania skarżącej kasacyjnie do wskazania danych adresowych B.K. podczas gdy postanowienie o zawieszeniu postępowania mogłoby zostać wydane dopiero po powiadomieniu pozostałych stron o wniosku o zawieszenie oraz po uzyskaniu od nich stanowiska o braku sprzeciwu, co zaś skutkowało nieprawidłowym umorzeniem postępowania, które nie zostało w sposób skuteczny zawieszone;
b. niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do ziszczenia się przesłanek uznania żądania wszczęcia postępowania za niebyłe, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania na wniosek strony, zaś postanowienie o zawieszeniu października 2018 r. naruszało art. 98 § 1 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym nie rozpoczął się bieg trzyletniego terminu określonego w art. 98 § 2 kpa, co skutkowało niezasadnym umorzeniem postępowania przez organ II instancji;
c. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy w niniejszej sprawie nie zawiadomiły z urzędu pozostałych stron o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co uniemożliwiło pozostałym współuprawnionym, wskazanym z imienia i nazwiska we wniosku z 31 grudnia 2008 r., zajęcie stanowiska w przedmiocie zawieszenia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty oraz wylegitymowanie się dokumentem potwierdzającym następstwo prawne, co skutkowało niezasadnym zawieszeniem, a w konsekwencji umorzeniem postępowania przez organ II instancji w ramach czynności bezpośrednio dotyczących interesu prawnego pozostałych uprawnionych a podejmowanych nieprawidłowo poza ich wiedzą;
d. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że naruszeniami mającymi istotny wpływ na wynik sprawy było zaniechanie przeprowadzenia przez organ administracji rzetelnego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieprawidłowe stwierdzenie, iż skarżąca kasacyjnie jest jedyną stroną niniejszego postępowania, podczas gdy organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a przede wszystkim z urzędu ustalić krąg stron postępowania, co jest niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz skarżącej kasacyjnie;
e. nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że organ administracji prowadził sprawę w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący, wobec oparcia rozstrzygnięcia na podstawie arbitralnej i nieobiektywnej oceny stanu faktycznego;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 151 ppsa poprzez powielenie w zasadniczej części argumentacji organu II instancji bez dokonania jej konstruktywnej analizy, sprowadzające uzasadnienie do prostej akceptacji stanowiska zajętego przez organ administracji, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wobec niepoddania jakiejkolwiek analizie wpływu zaniechań w zakresie umożliwienia aktywnego udziału w sprawie spadkobiercom wskazanym we wniosku na skuteczność zawieszenia postępowania, co skutkowało brakiem możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097, dalej: "ustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu, że w sprawie zachodzi współuczestnictwo materialne, które uniemożliwia skuteczne zawieszenie postępowania na wniosek jednej ze stron przed ustaleniem kręgu stron postępowania i przy braku podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do zawiadomienia pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości o prowadzonym postępowaniu, podczas gdy organ z uwagi na ochronę interesu jednostki, ale także dla zabezpieczenia interesu publicznego i porządku prawnego powinien posiadając dane strony (wskazane we wniosku) z urzędu ustalić, czy wskazanej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tej osobie aktywny udział w postępowaniu, co skutkowało błędnym uznaniem, że postępowanie zostało skutecznie zawieszone, a następnie, że zaistniały przesłanki do jego umorzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Przy piśmie z 1 czerwca 2022 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła ponadto, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w takich granicach skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 ppsa, albowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Co do zasady w takiej sytuacji jako pierwsze podlegają rozpoznaniu zarzuty procesowe, gdyż dopiero po dokonaniu oceny, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzuty procesowe bezpośrednio łączą się jednak z zarzutami materialnoprawnymi i zasadniczo dotyczą tego samego problemu, sprowadzającego się do kwestii skuteczności zawieszenia postępowania w sprawie. Uzasadnia to ich łączne rozpoznanie.
Nie jest w sprawie sporne, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji 9 października 2018 r. wydał na podstawie art. 98 § 1 kpa – na wniosek E.K. – postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 3199/2018 z 3 sierpnia 2018 r. znak: SPN.III.MS2.7725-2046/08. Postanowienie to nie zostało zaskarżone w postępowaniu administracyjnym. Nie jest również sporne, że trzyletni termin o którym mowa w art. 98 § 2 kpa – przedłużony o 71 dni z uwagi na regulacje szczególne obowiązujące w czasie pandemii wirusa COVID-19 – upłynął i we wskazanym terminie skarżąca kasacyjnie nie złożyła wniosku o podjęcie postępowania, zaś na tym etapie postępowania w sprawie nie występowały inne strony.
Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą okoliczności związanych z zawieszeniem postępowania w sprawie odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2018 r. nr 3199/2018. Przedmiotem postepowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie nie było jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania, ale decyzja w przedmiocie jego umorzenia i to ta decyzja podlegała kontroli pod względem jej zgodności z prawem. W postępowaniu dotyczącym prawidłowości wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa mogą być badane kwestie dotyczące prawidłowości przyjęcia przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe na skutek uznania, że żądanie strony zostało wycofane. W postępowaniu takim badaniu podlega co do zasady, czy wydane zostało postanowienie w trybie art. 98 § 1 kpa czy strony zostały powiadomione o konsekwencjach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia a wreszcie – czy upłynął termin wskazany w art. 98 § 2 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2025 r. sygn. akt I OSK 686/24). Natomiast postanowienie o zawieszeniu postępowania podlegało odrębnemu zaskarżeniu, zgodnie z art. 101 § 3 kpa, w wyniku którego mogła być badana jego prawidłowość, również na drodze ewentualnego postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty skierowane przeciwko postanowieniu o zawieszeniu postępowania podnoszone na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej prawidłowości decyzji o umorzeniu tego postępowania nie mają wpływu na ocenę legalności tej decyzji i jako takie w ogóle nie mogą być analizowane w rozpoznawanej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1143/19).
Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, jakoby nie doszło do skutecznego zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Mazowieckiego są całkowicie bezpodstawne. Nie ulega wątpliwości i nie zostało w sprawie zakwestionowane, że postanowienie w przedmiocie zawieszania postępowania zostało w sprawie wydane, nie zostało uchylone, jest prawomocne i funkcjonuje w obrocie prawnym. Tym samym w sposób oczywisty postanowienie to obowiązuje i wywiera skutek procesowy wynikający z zawartego w nim rozstrzygnięcia. Na marginesie jedynie można zauważyć, że nawet ewentualna wadliwość tego postanowienia nie pozwala przyjąć, iż postępowanie dotyczące odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 3 sierpnia 2018 r. nie zostało skutecznie zawieszone. Również akt wadliwy, a nawet rażąco wadliwy, obowiązuje aż do momentu jego wyeliminowania z obrotu prawnego we właściwym do tego trybie, nie istnieje natomiast w polskim porządku prawnym konstrukcja pozwalająca uznać, że z uwagi na wadliwość danego aktu administracyjnego jest on z mocy prawa pozbawiony mocy obowiązującej i jako taki powinien zostać niejako zignorowany przez organy administracji publicznej. W doktrynie prawa administracyjnego znana jest wprawdzie koncepcja tzw. "nieaktów", którym w ogóle odmawia się cech aktu administracyjnego i które przez to nie wywołują żadnych skutków materialnoprawnych ani procesowych, dotyczy to jednak tego rodzaju form działania, które na pierwszy rzut oka nie posiadają cech aktu administracyjnego. Wymienia się w tym zakresie brak takich konstytutywnych elementów aktu administracyjnego, jak: oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia strony (ale już nie błędne oznaczenie strony) bądź brak rozstrzygnięcia (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2018 r. s. 435-438). Żadna tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w sprawie. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw aby kwestionować skuteczność zawieszenia postępowania w sprawie.
Konkludując, niewątpliwie postępowanie w sprawie zostało skutecznie zawieszone zaś prawidłowość tego zawieszenia nie może być kwestionowana w ramach skargi na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania. Wszystkie opisane w skardze kasacyjnej wadliwości postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania pozostają zatem bez wpływu na wynik sprawy. Czyni to niezasadnymi wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrują się zasadniczo jedynie na tym zagadnieniu. Wobec ustalenia, że upłynęły trzy lata od zawieszenia postępowania i w tym okresie nie został złożony wniosek o jego podjęcie, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, albowiem wobec kategorycznego sformułowania ustawodawcy, wyrażonego w art. 98 § 2 kpa: "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" decyzja taka w omawianym przypadku ma charakter związany. Sformułowanie powyższe przybiera postać fikcji prawnej, którą ustawodawca posługuje się celowo przyjmując pewne twierdzenia za prawdziwe, niezależnie od tego czy odpowiadają one rzeczywistości, czy też nie.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu i dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogu art. 193 ppsa.