I OSK 2469/12

I OSK 2469/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Kosińska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1677/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-26
I OZ 1083/11 - Postanowienie NSA z 2011-12-29
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
art.2 pkt 1
Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.
Dz.U. 2013 poz 267
art.156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1934 nr 86 poz 776
art.41 § 1 oraz art.42
Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem.
Dz.U. 1952 nr 4 poz 25
art.6
Ustawa z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniająca dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla  realizacji narodowych planów gospodarczych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Marzenna Linska-Wawrzon(spr.) del. WSA Iwona Kosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 13 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1677/11 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania starosty i Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1677/11, w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania starosty i Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2010 r.
W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Minister Infrastruktury, decyzją z [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 14 lipca 2010 r. stwierdzającą nieważność:
1) decyzji Prezydium Rady Ministrów – Biura Społeczno-Administracyjnego z 7 września 1951 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 30 marca 1951 r. nr SA.II.1a/54/51 w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] 10, stanowiącej własność nominalną J. K., o pow. 0,0575 ha,
2) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 2 czerwca 1952 r. nr [...] w części orzekającej o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości położonej w Poznaniu, ulica [...] nr 10 wywłaszczonej powyższymi orzeczeniami.
Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz.U. Nr 20, poz. 138 – dalej "Dekret"). Wniosek o wywłaszczenie został złożony, w przewidzianym przez dekret terminie, przez Dyrekcję Lasów Państwowych Okręgu Poznańskiego w Poznaniu.
Orzeczenie wywłaszczeniowe z 30 marca 1951 r. jak i poprzedzające jego wydanie postępowanie administracyjne, spełniają wszystkie wymogi proceduralne, określone przepisami powołanego dekretu jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1939 r. Nr 31, poz. 205).
Oceniając orzeczenie z 30 marca 1951 r. pod względem materialnym organ nadzoru stwierdził przede wszystkim, że na podstawie dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych.
Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu, wywłaszczeniu podlegały nieruchomości przeznaczone na cele wymienione w tym przepisie. Dekret z 7 kwietnia 1948 r. nie zawiera legalnej definicji "celu użyteczności publicznej". Znaczenia tego pojęcia należy więc poszukiwać w innych aktach prawnych wydanych w okresie obowiązywania dekretu oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wynika z nich, że są to cele, które cechuje ogólna dostępność i pożyteczność dla ogółu społeczeństwa. Realizacji takiego celu nie spełnia zdaniem organu nadzoru, przekazanie nieruchomości na potrzeby siedziby Dyrekcji Lasów Państwowych. Organ uznał, że podmiot ten nie wykonywał działalności o charakterze użyteczności publicznej, a działalność w dzisiejszym rozumieniu gospodarczą, polegającą na eksploatacji zasobów leśnych. W orzeczeniu z 30 marca 1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cel użyteczności publicznej nie konkretyzując go bliżej. Organ nadzoru stwierdził, że przesłanki wywłaszczenia należy traktować w sposób ścisły i nie interpretować ich w sposób rozszerzający. Niespełnienie przesłanek do wywłaszczenia określonej w art. 2 pkt 1 dekretu organ uznał za rażące naruszenie tego przepisu, które stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczeń wymienionych w przedmiotowej decyzji. Ponadto zaznaczono, że Dyrekcja Lasów Państwowych Okręgu Poznańskiego w Poznaniu nie była przed dniem 9 maja 1945 r. przedsiębiorstwem państwowym. Przedsiębiorstwo "Polskie Lasy Państwowe" z dniem 1 stycznia 1925 r. weszło w skład administracji państwowej na mocy przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 grudnia 1924 r. o organizacji administracji lasów państwowych. Na fakt, że po zakończeniu II wojny światowej lasy państwowe także wchodziły w skład administracji państwowej, a nie były przedsiębiorstwem państwowym świadczą, zdaniem organu, przepisy rozporządzenia Ministra Leśnictwa z 24 września 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Skarbu Państwa oraz za zgodą Prezesa Rady Ministrów, o uposażeniu funkcjonariuszy administracji lasów państwowych. W związku z tym nie można uznać, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta przed dniem 9 maja 1945 r. na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa. Tym samym nie można uznać, aby w sprawie zaistniała przesłanka wywłaszczenia wskazana w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 lit. b/ dekretu.
Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wskazał, że kwestionowane orzeczenie z 30 marca 1951 r., w części przedmiotowej nieruchomości, dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadą rażącego naruszenia prawa, w tym samym zakresie, dotknięta jest również decyzja z 7 września 1951 r. skoro utrzymała w mocy dotknięte nieważnością orzeczenie z 30 marca 1951 r.
Natomiast oceniając orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 2 czerwca 1952 r. o wykonaniu wywłaszczenia organ nadzoru wskazał, że z jego treści wynika, że podstawą prawną jego wydania był art. 41 § 1 oraz art. 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 24 września 1934 r. Zgodnie zaś z art. 2 w zw. z art. 14 ustawy z 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w/w rozporządzenie utraciło moc z dniem 31 stycznia 1952 r. Oznacza to, że orzeczenie z 2 czerwca 1952 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i organ obowiązany jest stwierdzić nieważność decyzji, która dotknięta jest powołaną wadą.
Przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że badane orzeczenia nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury zostały wniesione przez Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania starosty i Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Poznaniu.
Prezydent Miasta Poznania zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. art. 7, 77 § 1, 107 § 1, 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie. Podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż zajęcie nieruchomości na cele biurowe Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu Poznańskiego w Poznaniu nie mieści się w żadnym z celów wymienionych w art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. W badanym orzeczeniu z 30 marca 1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cel użyteczności publicznej nie konkretyzując go bliżej. W takim przypadku, zdaniem skarżącego, pojęcie "użyteczność publiczna" może być traktowane w sposób rozszerzający i obejmować wszelkie sposoby wykorzystania nieruchomości dla szeroko pojętego dobra ogółu. W żadnym natomiast wypadku rola Dyrekcji Lasów Państwowych, sprowadzająca się do administrowania i eksploatacji zasobów leśnych, nie może być utożsamiana z prowadzeniem działalności gospodarczej – jak podaje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Natomiast Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Poznaniu zarzucił naruszenie art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącego Dyrekcja Lasów wykonywała działalność o charakterze użyteczności publicznej i na taki też cel dokonano zajęcie nieruchomości. Lasy Państwowe prowadziły i prowadzą w dalszym ciągu, gospodarkę leśną. Dla prowadzenia tej gospodarki niezbędne są oprócz gruntów leśnych, także określone urządzenia, budowle i budynki, w tym budynki wykorzystywane przez administrację lasów państwowych. Dopiero cały zespół tych środków umożliwia prowadzenie przez Lasy statutowej działalności. Nie można wykazywać, że grunt leśny może służyć użyteczności publicznej a obiekt biurowy instytucji gospodarującej na gruncie leśnym już nie.
Nawet gdyby Sąd ustalił, że nie został wypełniony cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 1 dekretu to, wypełniony został cel, o którym mowa w art. 2 pkt 1b dekretu. Zdaniem skarżącego błędne jest ustalenie organu, że Państwowe Gospodarstwo Leśne działając na podstawie dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 września 1936 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zwane Lasami Państwowymi lub Gospodarstwem nie było przedsiębiorstwem w rozumieniu dekretu Rady Ministrów z 7 kwietnia 1948 r.
Z ostrożności procesowej skarżący zgłosił zarzut naruszenia przepisów o właściwości – art. 19 i 20 k.p.a., przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący zarzucił także naruszenie art. 62 k.p.a. poprzez wadliwe połączenie w jednej decyzji odrębnych spraw administracyjnych, tj. orzeczeń obu instancji o wywłaszczeniu i orzeczenie o wykonaniu wywłaszczenia.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w kontrolowanym przez organ nadzorczy orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 30 marca 1951 r. jako cel wywłaszczenia wskazano cele użyteczności publicznej. Prawo wywłaszczeniowe Polski Ludowej posługiwało się pojęciem użyteczności publicznej, jednak pojęcie to nie miało skonkretyzowanej treści. W orzecznictwie NSA wskazywano na fakt, że pojęcie "cele użyteczności publicznej" należy do tych pojęć niedookreślonych, którym w ujęciu historycznym nadaje się wielokrotnie różny sens w zależności od tego, jaką rolę przypisuje się instytucjom państwowym i komunalnym w spełnianiu przez nich funkcji w interesie ogółu społeczeństwa. Generalnie w pojęciu, użyteczności publicznej mieści się wszystko to, co jest ogólnie dostępne dla całego społeczeństwa jak i poszczególnych jego członków. Przeciwieństwem tego pojęcia, jest wszystko to, co służy zaspokojeniu potrzeb wyłącznie jednej osoby, kilku osobom czy też ściśle określonych grup społecznych, czy zawodowych.
Sąd wskazał dalej, że podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 30 marca 1951 r., oraz decyzji Prezydium Rady Ministrów – Biura Społeczno-Administracyjnego z 7 września 1951 r. stanowi art. 1 i 2 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Stosownie do jego brzmienia dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i znajdujące się w dniu wejścia w życie ww. dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związku samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Jednym ze wskazanych w art. 2 pkt 1 celów uzasadniających wywłaszczenie było zajęcie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Dekret również nie zawiera definicji pojęcia "cele użyteczności publicznej".
W orzecznictwie sądowym, zapadłym na gruncie art. 2 dekretu z 1948 r., stwierdzono, że nie można przez ww. określenie, rozumieć każdego celu leżącego w interesie państwa np. o charakterze gospodarczym czy fiskalnym. W wyroku z dnia 9 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 2349/00 NSA stwierdził, że redakcja przepisu art. 1 i 2 dekretu nie pozwala na przyjęcie, iż dekret posługuje się pojęciem użyteczności publicznej w znaczeniu szerokim, że wylicza cele określone pod lit. a-d jedynie przykładowo, a wyodrębniając pod lit. f w oddzielną grupę cele użyteczności publicznej, obejmuje nim wszystko to, co za cel taki mogłoby być uznane, a nie zostało wymienione pod lit. a-e. Oznacza to że cele wskazane pod lit. f muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Z kolei w wyroku z 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1213/97 NSA stwierdził, że znaczenie pojęcia "użyteczność publiczna" użytego w przepisach dekretu z 1948 r. nie można interpretować pośrednio przytaczając sformułowania funkcjonujące w przepisach niższego rzędu, gdyż w każdym z tych przepisów, w zależności od przedmiotu regulacji, zakres tego pojęcia jest różny. Natomiast podstawowe cechy tego pojęcia: powszechna dostępność do efektów, pożyteczność efektów dla ogółu społeczeństwa pozostają zawsze te same.
W okresie okupacji, tj. od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. wywłaszczona kontrolowaną decyzją nieruchomość zajęta była na cele administracji lasów przez władze okupacyjne a po wyzwoleniu znalazła się we władaniu Skarbu Państwa i była przeznaczona na siedzibę Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu Poznańskiego w Poznaniu i na ten cel nieruchomość ta zajęta jest do chwili obecnej.
Oceniając, czy zajęcie nieruchomości na potrzeby administracji lasów państwowych mieści się w pojęciu celu użyteczności publicznej o jakim stanowi art. 2 ust. 1 lit. f dekretu – Sąd wskazał, że w art. 2 ust. 1 dekretu, pod literami a, b, c i d wskazano cele publiczne, na jakie można było wywłaszczyć nieruchomości w trybie tego dekretu, przy użyciu pojęć konkretnych. I tak pod literą e wymieniono nieruchomości, które zajęte zostały pod zalesienia. Tak więc uznano zalesienie terenów za tak ważny cel użyteczności publicznej, że na realizację tego celu możliwe było wywłaszczenie nieruchomości i cel ten konkretnie wymieniono w art. 2 ust. 1 dekretu. Istnienie bowiem lasów stanowiących własność podmiotów publicznych jest w interesie publicznym, gdyż funkcje jakie pełnią lasy – rekreacyjna, edukacyjna, możliwość zbierania runa leśnego czy ściółki leśnej, a także powszechna dostępność do tych funkcji świadczą o ich pożyteczności dla ogółu społeczeństwa. Dla prawidłowego funkcjonowania lasów publicznych konieczne jest ich administrowanie celem właściwego zagospodarowania obszarów leśnych, ochrony, opieki nad zwierzyną leśną. Te funkcje sprawują instytucje powołane do tego i taką jest także Dyrekcja Lasów Państwowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro obszary leśne są traktowane jako służące użyteczności publicznej, to nie można uznać, że instytucja administrująca takim obszarem nie mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Wywłaszczenie więc nieruchomości dla potrzeb Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu stanowiło wywłaszczenie na cel użyteczności publicznej o jakim stanowi art. 2 ust. 1 lit. f dekretu z 7 kwietnia 1948 r. Błędnie więc organ nadzoru uznał, że wywłaszczenie kontrolowaną decyzją nie spełniało przesłanek do wywłaszczenia określonych w art. 2 pkt 1 dekretu i stwierdził z tego powodu nieważność orzeczeń wywłaszczeniowych jako dotkniętych wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie organ nadzoru stwierdził, że orzeczenia te jak i poprzedzające ich wydanie postępowanie administracyjne spełniają wszystkie wymogi proceduralne określone przepisami powołanego dekretu jak i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy więc uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z 14 lipca 2010 r. zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji z 7 września 1951 r. i orzeczenia z 30 marca 1951 r. co uzasadnia ich uchylenie.
Natomiast w ocenie Sądu orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z 2 czerwca 1952 r. nr [...], orzekające o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości, wywłaszczonej powyższymi orzeczeniami nieruchomości, nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. i nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności decyzji. Z tego względu stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wadliwe i nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, co również uzasadnia uchylenie decyzji nadzorczych także i w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia.
Z powyższych względów Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.
S. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a i oddalenie obu skarg w całości; alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
– art. 2 ust.1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 poprzez niewłaściwa interpretację przepisu i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki przewidziane w tym przepisie a cel użyteczności publicznej jest de facto tożsamy z celem publicznym oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa oraz
– art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 2 czerwca 1952 r. nr SA.Adm. II 1a/19/52 orzekające o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.
Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skarg w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem i niewadliwa.
Zdaniem skarżącego wywłaszczenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy [...] 10 nie spełniało żadnej z przesłanek wywłaszczenia na podstawie dekretu, w tym przede wszystkim nie spełniało przesłanki wywłaszczenia na cele użyteczności publiczne (art. 2 pkt 1e dekretu) jak również przesłanki wywłaszczenia pod zalesienie lub na meliorację (art. 2 pkt 1e dekretu). Wywłaszczenie nieruchomości na cele biurowe lasów państwowych nie można kwalifikować jako "wywłaszczenia pod zalesienie lub na melioracje".
Zdaniem strony skarżącej odmienna ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Rozumowanie przyjęte przez WSA sprowadza się do następującej logiki: skoro ustawodawca explicite uznaje "zalesianie" za cel użyteczności publicznej, to istnienie obszarów leśnych należy traktować za służące użyteczności publicznej, a zatem nie można uznać, że instytucja administrująca takim obszarem nie mieści się w pojęciu użyteczności publicznej. Taka interpretacja stanowi niedopuszczalną, nader ekstensywną wykładnię pojęcia "zalesiania", sprzeczną z jego językowym znaczeniem, a nadto prowadzącą do absurdalnych wniosków. Jednocześnie taka, rozszerzająca wykładnia jest sprzeczna z zasadą ścisłej interpretacji przesłanek pozwalających na wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przesłanki wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej należy interpretować w sposób ścisły. Tymczasem wykładnia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji jest z tą dyrektywą interpretacyjną całkowicie sprzeczna. Wykładnia jaką zastosował WSA wykracza daleko poza językowe znaczenie pojęcia "zalesianie". Zgodnie ze słownikiem języka polskiego pod pojęciem zalesianie należy rozumieć "zasadzenie lasów".
Zdaniem skarżącego instytucja wywłaszczenia nie miała na celu służenia urzędom i urzędnikom, tak aby mieli siedziby położone w dogodnych miejscach, lecz miało na celu umożliwienie realizowania inwestycji użyteczności publicznej w miejscach, gdzie są one konieczne dla pełnienia swoich funkcji dla ogółu społeczeństwa.
Ponadto wskazano, że orzeczenie WSA narusza zasadę równego traktowania oraz prowadzi do funkcjonowania w obrocie prawnych de facto dwóch sprzecznych orzeczeń.
W przypadku utrzymania w mocy skarżonego orzeczenia WSA w Warszawie dojdzie do sytuacji, gdzie status dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości w Poznaniu przy [...] 8 i [...] 10 pozostanie różny, pomimo że obie nieruchomości zostały wywłaszczone tą samą decyzją, dokładnie na ten sam cel, tj. potrzeby biurowe Lasów Państwowych, z tą tylko różnicą, że w przypadku nieruchomości przy [...] 8 decyzja stwierdzająca nieważność została utrzymana przez sądy administracyjne; a w przypadku [...] 10, korzystna decyzja wydana przez Ministra, została uchylona przez WSA w Warszawie.
Taka sytuacja zdaniem skarżącego narusza konstytucyjną zasadę równego traktowania, a także wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego – zasadę zaufanie obywateli do państwa.
Z przekazanych do akt sprawy dokumentów wynika, że nieruchomość położona w Poznaniu przy ul. [...] 8, sąsiadująca z nieruchomością przy ul. [...] 10 została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 30 marca 1951 r. Nr [...] opartej na przepisach dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz.138 ze zm.).
Wskutek starań następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości decyzją z dnia 12 listopada 1992 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność wyżej opisanej decyzji – orzeczenia z dnia 30 marca 1951 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt IV SA 262/93 podtrzymał decyzję Ministra w mocy, oddalając skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. W orzeczeniu tym NSA przesądził, że wywłaszczenie na cele biurowe Lasów Państwowych nie leży w interesie użyteczności publicznej.
Zdaniem skarżącego z zebranych w niniejszej sprawie dokumentów wynika, że sytuacja obu sąsiadujących nieruchomości była analogiczna, nieruchomość przy [...] 8 również wywłaszczono na cele biurowe lasów państwowych, a zatem bezsporne wino być, iż również w przedmiotowej sprawie decyzja o wywłaszczeniu podjęta była z rażącym naruszeniem prawa co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.
Obecnie wskutek wydania zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie doszło do rozbieżnych rozstrzygnięć w analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, co w państwie prawa jest niedopuszczalne.
Zdaniem skarżącego, nieprawidłowe jest również twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia 2 czerwca 1952 r. nr [...] orzekające o wykonaniu wywłaszczenia nieruchomości nie było decyzją w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Orzeczenia Prezydiów Wojewódzkich Rad Narodowych w ówczesnych czasach miały charakter aktów wykonawczych (władczych), a nie uchwałodawczych (szczególnie, że wydane zostało w indywidualnej sprawie), a zatem pełniły funkcje decyzji administracyjnych, na co wskazuje również natychmiastowa wykonalność w/w orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Jako niezasadny należało uznać zarzut dokonania przez Sąd Wojewódzki niewłaściwej interpretacji i błędnego zastosowania art. 2 pkt 1 (w skardze kasacyjnej mylnie oznaczono przepis jako "art. 2 ust. 1") dekretu z 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 r. stanowiącego podstawę prawną kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 2 pkt 1 wym. dekretu z 7 kwietnia 1948 r., wywłaszczenie dotyczyło tylko tych nieruchomości, które: zajęte zostały: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej; b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa; c) na cele wojskowe; d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze; e) pod zalesienia lub na melioracje; f) na cele użyteczności publicznej.
W rozpoznawanej sprawie orzeczenia podjęte przez organ administracji dotyczą wywłaszczenia nieruchomości, która aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja lasów Państwowych w Poznaniu, natomiast w okresie okupacji, tj. od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. zajęta była na cele administracji lasów przez władze okupacyjne, a po wyzwoleniu była we władaniu Skarbu Państwa z przeznaczeniem na siedzibę Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu Poznańskiego. Wojewódzki Sąd podważając rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury stwierdzające nieważność orzeczenia z 30 marca 1951 r. zasadnie zakwestionował ocenę, że przejęcie nieruchomości na cele administracji lasów państwowych, w tym Dyrekcji Lasów Państwowych nie realizowało celów użyteczności publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 dekretu z 7 kwietnia 1948 r.
Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił ugruntowaną w orzecznictwie interpretację art. 2 pkt 1 dekretu w zakresie pojęcia "użyteczności publicznej", przy czym wyraźnie zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie należało ocenić, czy zajęcie nieruchomości na potrzeby administracji lasów państwowych mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej o jakim stanowi art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu. Dokonując wnioskowania na poziomie wykładni i subsumcji Sąd odniósł przesłankę wywłaszczenia z art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu do całości unormowanych przepisem art. 2 pkt 1 celów wywłaszczenia nieruchomości. Dostrzegając znaczenie zalesienia terenów jako wyraźnego celu użyteczności publicznej, wyodrębnionego pod lit. e/ przepisu art. 2 pkt 1 dekretu – Sąd Wojewódzki wyprowadził dalszy wniosek co do pożyteczności gospodarki leśnej dla ogółu społeczeństwa z uwagi na funkcję i powszechną dostępność lasów.
W rezultacie Sąd Wojewódzki doszedł do słusznej konkluzji, że dla prawidłowego funkcjonowania lasów państwowych konieczne jest ich administrowanie celem właściwego zagospodarowania i ochrony obszarów leśnych oraz ochrony i opieki nad zwierzyną leśną. W konsekwencji przeznaczenie przedmiotowego budynku na siedzibę podmiotu administrującego, jakim była Dyrekcja Lasów Państwowych – wypełniało cel użyteczności publicznej określony w art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu.
Akceptując stanowisko Sądu Wojewódzkiego dodatkowo należy zauważyć, że organ nadzorczy – wykluczając w analizowanym przypadku realizację celu użyteczności publicznej – błędnie ograniczył zakres działania Dyrekcji Lasów Państwowych do działalności gospodarczej polegającej na eksploatacji zasobów leśnych, pomijając inne ważne zadania sprawowane przez ten podmiot w ramach gospodarki leśnej służącej ogółowi społeczeństwa. Niewątpliwie dla prawidłowego prowadzenia gospodarki leśnej niezbędna jest, oprócz gruntów leśnych, określona infrastruktura, budowle, w tym budynki wykorzystywane przez administrację lasów państwowych.
Warto również wskazać, że językowo określenie "publiczny" oznacza m.in. służący ogółowi, związany z jakimś urzędem (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak). Przemawia to również za tym, że obiekt biurowy objęty wywłaszczeniem zajęty został na "cele użyteczności publicznej". Przy ocenie ważności kwestionowanego orzeczenia z 30 marca 1951 r. nie można pomijać istniejących wówczas powojennych uwarunkowań związanych z potrzebą zapewnienia ciągłości funkcjonowania urzędów państwowych realizujących zadania związane z celami użyteczności publicznej. W konkretnym przypadku wywłaszczeniem objęto budynek, który w czasie okupacji i po zakończeniu wojny wykorzystywany był jako siedziba urzędu administracji lasów państwowych.
Podkreślenia wymaga również to, że kontrola orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia dokonywana była na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowane jest stanowisko, że rażące naruszenie prawa musi być oczywiste, wyraźne, bezsporne i można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. prof. M. Wierzbowskiego, prof. A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 895).
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie przepis art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu z 7 kwietnia 1948 r., będący podstawą prawną wydanego orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, stanowi o przesłance "celu użyteczności publicznej", które to pojęcie nie zostało przez normodawcę zdefiniowane i podlegało wykładni operatywnej przez podmioty stosujące prawo. Niejednoznaczność pojęcia "użyteczności publicznej", zwłaszcza w kontekście art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu, nie pozwalała na kategoryczne zakwestionowanie zastosowania tego przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy.
Z tych względów niezasadnie sformułowano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Zaznaczyć ponadto należy, że wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości na cele biurowe lasów państwowych można zakwalifikować jako realizację celu użyteczności publicznej w myśl art. 2 pkt 1 lit. e/ dekretu. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej na poparcie swojej argumentacji powołał się na określone orzeczenia sądów administracyjnych. Wymienione bowiem wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych dotyczyły przypadków gdy wywłaszczeniem objęte zostały nieruchomości przeznaczone na budynki o charakterze mieszkalnym lub mieszkalno-biurowym. Natomiast w niniejszej sprawie orzeczenie o wywłaszczeniu dotyczyło obiektu biurowego, które podlegało odmiennym kryteriom oceny.
Jako niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa, w tym znaczeniu, że zaskarżonym wyrokiem uchylona została decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej przy ul. [...] 10 w Poznaniu, podczas gdy decyzja stwierdzająca nieważność wywłaszczenia nieruchomości sąsiedniej stała się prawomocna.
Przede wszystkim wskazać należy, że wbrew argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozstrzygnięcia organów administracji i sądów wydane zostały w sprawach o różnym stanie faktycznym. Jak bowiem wynika z wyroku z dnia 19 października 1993 r. sygn. akt IV SA 262/93 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Poznaniu na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i budownictwa stwierdzająca nieważność orzeczenia z 30 marca 1951 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] 8, przy czym w uzasadnieniu stwierdzono, że: "Przedmiotowy obiekt znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości wykorzystywany był częściowo na cele biurowe instytucji państwowej o szczeblu wojewódzkim, częściowo zaś na cele mieszkalne pracowników tej instytucji, nie było to jednak w ocenie sądu wykorzystanie w celach wyłącznie użyteczności publicznej, gdyż brak w nim było znamion wykorzystania obiektu na cele służące ogółowi społeczeństwa".
Powyższy wyrok potwierdza uwzględniane w orzeczeniach sądów administracyjnych przeznaczenie wywłaszczonych nieruchomości w kontekście przepisu art. 2 pkt 1 lit. f/ dekretu poprzez rozróżnianie przypadków zajęcia budynków wyłącznie na cele związane z realizacją zadań przez instytucje, organy państwowe w zakresie użyteczności publicznej oraz sytuacji gdy budynki wykorzystywane były na cele mieszkalne dla pracowników oznaczonych jednostek państwowych.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kwestionowanego orzeczenia był obiekt biurowy administracji lasów państwowych, co uzasadniało odmienną oceną prawną w zakresie przesłanek wywłaszczenia.
Jako nieskuteczny należało uznać zarzut dotyczący wydanego przez Prezydium WRN w Poznaniu w dniu 2 czerwca 1952 r. orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie nie zostało właściwie uzasadnione, to jednak nie oznacza, że nie było podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Mianowicie w zaskarżonej decyzji wskazano, że przyczyną stwierdzenia nieważności orzeczenia o wykonaniu wywłaszczenia był brak podstawy prawnej do jego wydania w związku z utratą mocy przepisów art. 41 § 1 oraz art. 42 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. – Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ nadzoru ustalając stan prawny pominął jednak, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości i niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. R. P. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) lub na podstawie art. 55 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. (Dz. U. R. P. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 i z 1939 r. Nr 31, poz. 205), będzie prowadzone dalej na tej samej podstawie aż do wydania ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu z tym, że odwołania będą rozpatrywane przez odwoławcze komisje wywłaszczeniowe.
Uwzględniając zatem związek zachodzący pomiędzy orzeczeniem o wywłaszczeniu i orzeczeniem o jego wykonaniu, jak też reguły intertemporalne, należało dojść do wniosku, że wydanie orzeczenia wykonawczego miało podstawę prawną, a zatem stwierdzenie jego nieważności nie było uzasadnione.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.