I OSK 2467/23

I OSK 2467/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Mariola Kowalska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2839/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1,  art. 30 § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2839/22 w sprawie ze skargi A.M. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2022 r., nr 541/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2839/22 w ten sposób, że zamiast "na decyzję" wpisuje "na postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2839/22 oddalił skargę A.M. (dalej "skarżąca") na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z 13 października 2022r., nr 541/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 31 października 2021 r. o ustalenie odszkodowania za 1/10 nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nip. nr [...] i hip. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej "P.p.s.a".) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. i art. 30 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja (postanowienie – dopisek NSA) Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2022 r. nr 54/2022 jest zgodna z prawem, w sytuacji gdy organ administracyjny zawieszając postępowanie w sprawie z uwagi na stwierdzony brak udziału w nim wszystkich zainteresowanych byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, nie podjął działań zmierzających do ich ustalenia a tylko wezwał skarżącą do ich wskazania mimo tego, że informowała ona o tym, że nie ma jakichkolwiek możliwości aby to uczynić, stwierdzając natomiast w uzasadnieniu dowolnie, że ustanowienie kuratora spadku nieobjętego na wniosek organu dotyczy sytuacji, gdy obiektywnie nie da się ustalić spadkobierców osoby zmarłej a nie sytuacji, w której strona nie ma woli przedsiębrania czynności w tym zakresie;
– a w związku z tym naruszenie także art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez pozbawienie, na skutek usankcjonowania de facto bezczynności organu administracyjnego, możliwości dochodzenia przysługujących jej praw;
– oraz na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie pkt II. 6 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z 15 grudnia 2016 r. nr 1826/2016.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 października 2022 r.;
- zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie z 3 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Postanowieniem z dnia 13 października 2022 r. nr 541/2022 Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a.") utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 marca 2022 r. nr 115/SD/2022 zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 31 października 2021 r. o ustalenie odszkodowania za 1/10 nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], hip nr [...] i hip nr [...] do czasu złożenia do akt sprawy oryginałów lub kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po F.P., W.P., H.P., S.P., A.P., C.P., L.R., J.K., J.B. i Z.B. Jako podstawę prawną organy wskazały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie organów obu instancji, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."), obejmuje zbadanie czy zaistniały przesłanki merytoryczne przyznania odszkodowania a następnie ustalenie samej jego wysokości odszkodowania. Organy uznały również, że samo świadczenie odszkodowawcze ma charakter podzielny. Wyjaśniły, że nie wszyscy spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości muszą być wnioskodawcami w sprawie o odszkodowanie, jednak wszyscy oni mają prawo do brania udziału w postępowaniu w zakresie ustalenia zaistnienia przesłanek merytorycznych przewidzianych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Przesądza to o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom. Uprawnienie takie wynika bowiem ze wspólnego uprawnienia wszystkich spadkobierców do ustalenia przesłanek do przyznania odszkodowania. Organy uznały, że skoro koniecznym jest zapewnienie udziału w postępowaniu odszkodowawczym wszystkim spadkobiercom niebędącym wnioskodawcami, to koniecznym staje się zawieszenie postępowania w odniesieniu do wszystkich stron, do czasu ustalenia wszystkich spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ocenę prawną podzielił Sąd Wojewódzki oddalając skargę.
Przechodząc do rozpoznania postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów postawionych w ramach naruszenia art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty te zostały wadliwie sformułowane. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów kodeksu postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zaznaczenia wymaga, że Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów wspomnianego kodeksu, a w zasadzie wyłącznie przepisy P.p.s.a. Jednakże wskazanie nawet wadliwie sformułowanego zarzutu w skardze kasacyjnej zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, do zbadania jego zasadności.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a. i art. 30 § 5 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych działań zmierzających do ustalenia pozostałych stron postępowania bądź ich spadkobierców, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zaznaczenia wymaga, co nie jest w sprawie sporne, że odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 215 u.g.n. mające charakter pieniężny jest świadczeniem podzielnym. Z wnioskiem o jego przyznanie nie muszą występować wszyscy uprawnieni, czy to byli właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 215 u.g.n. czy też ich następcy prawni. Wystąpienie z wnioskiem wyłącznie przez jednego z uprawnionych skutkuje wszczęciem postępowania, w trakcie którego jednakże, jak słusznie zwróciły uwagę organy, badana jest w pierwszej kolejności kwestia, czy spełnione zostały przesłanki materialne wynikające z art. 215 u.g.n., od których uzależniona jest możliwość wypłaty odszkodowania. Powyższe oznacza, że w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku złożonego przez jednego z uprawnionych, ustalane są okoliczności mające znaczenie dla sytuacji prawnej pozostałych uprawnionych, nawet tych, którzy nie wystąpili z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania. Postępowanie dotyczy bowiem praw i obowiązków także pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 215 u.g.n. albo ich następców prawnych. Osoby te mają bowiem interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji muszą być uznane za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 215 ustawy. Obowiązkiem organu administracji jest natomiast ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie a ustalenia te muszą być poczynione przy uwzględnieniu kwestii następstwa prawnego będącego wynikiem dziedziczenia, ustalonego na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktów poświadczenia dziedziczenia.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia.
W oparciu o powyższe wskazać należy, że w przypadku gdy organ nie jest w posiadaniu informacji o wszystkich stronach toczącego się postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania, to w pierwszej kolejności zobligowany jest do zwrócenia się do wnioskodawcy z żądaniem przedłożenia stosownych dokumentów, z których wynika następstwo prawne po zmarłym. W przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w posiadaniu takich dokumentów, organ winien zawiesić postępowanie, celem dokonania stosownych ustaleń w omawianej materii. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Pismem z 13 października 2021 r. organ I instancji wezwał skarżącą, pod rygorem zawieszenia postępowania w sprawie, do przedłożenia oryginałów bądź odpisów notarialnych dokumentów, tj. prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabycia praw do spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po F.P., W.P., H.P., S.P., A.P., C.P., L.R., J.K., J.B. i Z.B. Z akt sprawy wynika, że dokumenty nie zostały nadesłane, tym samym nie został ustalony pełen krąg stron niniejszego postępowania i w konsekwencji, organy zobligowane były do jego zawieszenia, co zasadnie uczyniły.
Trafne są również spostrzeżenia Sądu I instancji, że, zgodnie z art. 30 § 5 k.p.a., w sytuacji, gdy brak jest możliwości ustalenia kręgu stron postępowania, czy spadkobierców osoby zmarłej, istnieje możliwość ustanowienia kuratora spadku. Jednakże sytuacja taka jest możliwa, gdy w sposób obiektywny nie da się ustalić tych podmiotów, a nie w sytuacji, gdy brak jest woli samego wnioskodawcy do podjęcia działań w tym zakresie.
Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji norm konstytucyjnych, tj. art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP, których skarżąca kasacyjnie upatruje się w pozbawieniu jej możliwości dochodzenia przysługujących jej praw. Na wstępie wskazania wymaga, że zarówno art. 21 jak i art. 64 ustawy zasadniczej składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych. Art. 21 ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, natomiast ust. 2 - wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 Konstytucji RP składa się z trzech jednostek redakcyjnych (ustępów) - każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1), własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2) oraz własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W tym zakresie, przedstawiony zarzut nie spełnia powyższych wymagań. Wskazane zatem zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie nie pozbawia skarżącej możliwości dochodzenia jej praw w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za 1/10 nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nip. nr [...] i hip. nr [...]. Zawieszenie wszczętego na wniosek skarżącej z dnia 31 października 2021 r. postępowania ma na celu jedynie ustalenie pozostałych stron postępowania, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. W konsekwencji ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych, organ zobligowany będzie do podjęcia zawieszonego postępowania i dalszego procedowania w sprawie ustalenia stosownego odszkodowania. Zauważyć należy, że uznanie za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 215 u.g.n. wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych nie stoi również w sprzeczności z wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadą, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Nie stoi bowiem na przeszkodzie ustaleniu odszkodowania, o ile spełnione są przesłanki merytoryczne przewidziane w przepisie prawa materialnego.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw ostatni z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, tj. niezastosowania pkt II. 6 zarządzenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 2016 r. nr 1826/2016. Z punktu II ust. 6 powołanego zarządzenia wynika, że w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich stron, postępowanie odszkodowawcze z uwagi na podzielny charakter roszczenia może być prowadzone w odniesieniu jedynie do następców prawnych, którzy wniosek złożyli. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności ustalenia wymaga, czy istnieją dokumenty o stwierdzeniu nabycia praw do spadku lub aktów poświadczenia dziedziczenia po wyżej wskazanych osobach i w przypadku trudności z ich pozyskaniem, zasadnym będzie zastosowanie powołanego zarządzenia z dnia 15 grudnia 2016 r. Aby pozyskać takowe dokumenty, zasadnym stało się zawieszenie postępowania w sprawie. Ponadto wskazania wymaga, że powyższe zarządzenie, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, jest aktem prawa wewnętrznego o charakterze organizacyjnym, który nie może pozostawać w opozycji do przepisów k.p.a. i którego naruszenia nie można podważyć na etapie toczącego się w niniejszej sprawie postępowania.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Sprostowania oczywistej omyłki dokonano w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a.