I OSK 2466/20

I OSK 2466/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1883/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji [...] i Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1883/18 w sprawie ze skarg M. R. i D. R., P. Spółka z o.o. w likwidacji w W. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Komisji [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Komisji [...] solidarnie na rzecz M. R. i D. R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Komisji [...] na rzecz P. Spółka z o.o. w likwidacji w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2019 r., I SA/Wa 1883/18, po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. R. i D. R., P. Sp. z o.o. w likwidacji w W. oraz Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr KR I R 9/18 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 2. I 3.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, dalej jako "Komisja", zaskarżoną decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr KR I R 9/18:
1.stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. nr 523/GK/DW/2012 w zakresie udziału wynoszącego łącznie 26971/207234 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, którego użytkownikami wieczystymi są M. R. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. w W. o łącznej powierzchni 618 m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego w W. przy ul. [...] [...] wraz z prawem odrębnej własności lokalu: a) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; b) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; c) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; d) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; e) [...] - objętego księga wieczystą nr [...]; f) [...]- objętego księga wieczystą nr [...]; g) [...] - w udziale 1/2 - objętego księgą wieczystą nr [...];
2. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. z naruszeniem prawa;
3. stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. nr 88/GK/DW/2014 w zakresie udziału wynoszącego łącznie 26971/207234 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, którego użytkownikami wieczystymi są M. R. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. w W. o łącznej powierzchni 618 m2, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] [...] wraz z prawem odrębnej własności lokalu: a) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; b) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; c) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; d) [...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; e) [...] - objętego księga wieczystą nr [...]; f) [...] - objętego księga wieczystą nr [...]; g) [...] - w udziale 1/2 - objętego księgą wieczystą nr [...];
4. w pozostałym zakresie stwierdziła wydanie ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. z naruszeniem prawa;
5. nałożyła na P. Sp. z o.o. w W. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 6.757.183 zł na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy;
6. nałożyła na M. R. i D. R. obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 6.457.183 zł na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy z tym zastrzeżeniem, że spełnienie świadczenia przez jednego z zobowiązanych zwalnia pozostałego;
7. stwierdziła, że wskutek wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. decyzji reprywatyzacyjnej z dnia 23 listopada 2012 r. wyrządzono Miastu Stołecznemu Warszawie szkodę w wysokości odpowiadającej wartości udziału, co do którego stwierdzono wydanie decyzji z naruszaniem prawa przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej;
W uzasadnieniu Komisja wskazała, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] [...] objęta była dawną księgą hipoteczną "Nieruchomość [...] Nr [...]". Przed wojną zabudowana była 5- kondygnacyjną zamieszkałą kamienicą, z szesnastoma lokalami. W czasie działań wojennych budynek został częściowo zniszczony. Z opisu budynków sporządzonego 11 sierpnia 1951 r. w związku z protokolarnym objęciem w posiadanie budynków przez Gminę m.st. Warszawy, na posesji znajdował się: budynek frontowy murowany 5 kondygnacyjny, oficyna lewa murowana 5 kondygnacyjna podpiwniczona, oficyna prawa murowana 5 kondygnacyjna podpiwniczona. Komisja wyjaśniła, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskazała, że ogłoszenie o objęciu gruntu położonego przy ul. [...] [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. W dniu 1 kwietnia 1947 r. ogłoszono o przystąpieniu do objęcia w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy gruntu położonego przy ul. [...] [...], stanowiącego dotychczasową własność, według posiadanych dokumentów "T. czyli T. M.". Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał 16 grudnia 1947 r. W dniu 11 sierpnia 1949 r. nastąpiło protokolarne objęcie w posiadanie budynków przy ul. [...] [...]. Komisja ustaliła, że "tytuł własności nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...] uregulowany jest wpisem jawnym na imię T. M. na mocy aktu z dnia 8 czerwca 1923 r.". Pismem z 7 sierpnia 1948 r. J. M., działając w imieniu córki T. M., zwróciła się do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przyznanie córce prawa własności czasowej do "terenu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Nr pol. [...], Nr hip. [...]". J. M. wskazała adres zamieszkania – W. [...] [...]. Na wniosku widniała adnotacja o jego opłaceniu. Do wniosku załączone zostało pełnomocnictwo z 4 lutego 1946 r. udzielone przed notariuszem przez T.M. zamieszkała w P. przy ul. [...] nr [...] swojej matce J. M. Również pismem z 7 sierpnia 1948 r. J. M., w imieniu córki T. M., zwróciła się do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej do terenu ww. nieruchomości. Wyjaśniła, że córka na stałe przebywa w P., gdzie studiuje medycynę, a ona sama jej tam towarzyszy, w związku z czym nie była w stanie dotrzymać terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. W zbiorze dokumentów księgi hipotecznej Nr [...], na karcie pod nr 89, znajduje się wypis pełnomocnictwa z 21 sierpnia 1945 r. sporządzony przed notariuszem, na podstawie którego T. M., zamieszkała w P. ul. [...] [...] udzieliła swojej matce J. M. zamieszkałej w W. przy ul. [...] [...] m. [...] pełnomocnictwa, m.in. "do administracji moją własnością wyżej wymienioną, do przeprowadzania remontów tej własności, zaciągania pożyczek i do sprzedaży". Komisja wyjaśniła dalej, że Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem z 31 października 1948 r. L.dz.000/4069/48, na podstawie m.in. art. 1, 41, 42, 75 i 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1928.36.341 ze zm.), dalej jako "r.p.a.", oraz art. 1, art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279 ze zm.), dalej jako "dekret warszawski" wskazał, że: "załatwia odmownie podanie Obywatela o przywrócenie terminu na założenie wniosku prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...] nr. [...], hip. [...] i równocześnie stwierdza, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m.st. Warszawy". W orzeczeniu tym wskazano, że objecie w posiadanie budynków przez Gminę nastąpi po uprawomocnieniu się niniejszego orzeczenia oraz pouczono, że od tego orzeczenia przysługuje prawo odwołania się do Ministerstwa Odbudowy, za pośrednictwem Zarządu Miejskiego, w terminie 14-dniowym od daty doręczenia orzeczenia. T. M. odwołała się od tego orzeczenia. Podniosła, że konieczność studiowania poza granicami Warszawy uniemożliwiła jej złożenie wniosku o przyznanie własności czasowej w terminie. Minister Gospodarki Komunalnej orzeczeniem z 20 kwietnia 1951 r. nr MT.VII.22388/51 utrzymał w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 31 października 1948 r.
Komisja wskazała, że na karcie 32 akt administracyjnych znajduje się odpis sentencji orzeczenia administracyjnego z 31 października 1948 r. o treści: "Prezydium Rady Narodowej na zasadzie art. 1, 75, 25 i 87 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22.III.1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.URP Nr 36/28 poz. 341/, art. 1,3,7 i 8 dekretu z dnia 26.X.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy Dz.URP Nr 50, poz. 279 oraz art. 32 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej /DZ. URP NR 14 poz. 150/ odmawia dot. włas. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] oznaczonej Nr hip. [...] i jednocześnie stwierdza się, że wszystkie budynki /fragmenty budynków/ położone na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa". Pismem z 31 grudnia 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy przekazało Spółdzielni Administracyjno - Mieszkaniowej informację, iż w wykonaniu orzeczenia z 31 października 1948 r. o odmowie przyznania własności czasowej, przejęcie budynków nastąpiło 11 sierpnia 1951 r. W 1954 r. orzeczenie zostało przesłane do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych. Pismem z 27 stycznia 1956 r. nr ST/TN/15M/91/54 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wystąpiło z wnioskiem do Sądu Powiatowego dla Warszawy [...] Wydział III Ksiąg Publicznych o ujawnienie w księdze wieczystej Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Komisja wskazała dalej, że T.M. zmarła [...] 1987 r. w Szwecji. Postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] 2011 r., [...] uznano za skuteczny na obszarze Polski, z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce, spis masy spadkowej Sądu Rejonowego w [...] (Szwecja) z 17 grudnia 1987 r., z którego wynika, że spadkobiercą zmarłej T.H. z domu M. jest córka A. J. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego [...] w Warszawie z dnia [...] 2011 r., [...] stwierdzono, że spadek w zakresie nieruchomości położonych w Polsce po T.H. z domu M. nabyła w całości córka A. J. Na mocy aktu notarialnego z 13 stycznia 2012 r. A. J. sprzedała B. G. i M. R. po połowie całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego, do zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za 850.000 zł. Następnie na podstawie aktów notarialnych z 17 grudnia 2012 r.:
- Rep. A nr [...], B.G. sprzedała M. i D.R. całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego do zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za 425.000 zł;
- Rep. A nr [...] M. R. sprzedała P. Sp. z o.o. w W. całe przysługujące jej prawa i roszczenia wynikające z art. 7 dekretu warszawskiego do zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] oraz prawa i roszczenia do budynków na niej usytuowanych za 425.000 zł.
Komisja ustaliła dalej, że pismem z 23 stycznia 2012 r. K. D., występujący w imieniu B. G. i M. R. wniósł do Prezydenta m.st. Warszawy o "oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...]", podnosząc, że wniosek dekretowy T.M. nie został rozpoznany. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 23 listopada 2012 r. nr 523/GK/DW/2012 orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 1240470/1445050 części gruntu o łącznej powierzchni 618 m2, oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...], w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego w W. przy ul. [...] [...], na rzecz: B. G. w udziale wynoszącym 620235/1445050 i M. R. w udziale wynoszącym 620235/1445050 części i odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 204580/1445050 części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], znajdujących się w budynkach przy ul. [...] [...]. Nadto ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia ww. prawa użytkowania wieczystego w wysokości 530,51 zł netto. Wskazano także, że grunt, do którego ustanawia się prawo użytkowania wieczystego zabudowany jest dwoma budynkami mieszkalnymi, murowanymi, wybudowanymi przed 1945 r. Budynki te, w części niesprzedanej, zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego stanowią odrębną od gruntu nieruchomość, pozostającą własnością następców prawnych dotychczasowych właścicieli hipotecznych. Wskazano nadto, że decyzja ta, z chwilą gdy stanie się ostateczna będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, której termin zawarcia zostanie wyznaczony m.in. po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnych Wojewody Warszawskiego z 5 lipca 1991 r. oraz z 23 lipca 1991 r. dotyczących budynków mieszkalnych (w części niesprzedanej) położonych na gruncie przedmiotowej nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy przyjął w motywach tej decyzji, że objęcie nieruchomości było nieskuteczne, gdyż Zarząd Miejski zaniechał dokonania obowiązku wynikającego z rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, tj. nie zawiadomił dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie, by umożliwić tym osobom wzięcie udziału w protokolarnych oględzinach nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy przyjął ostatecznie, że objęcie nieruchomości nastąpiło w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U.1948.6.43), w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Na podstawie daty ukazania się tego dziennika termin do złożenia wniosku dekretowego upłynął 25 maja 1949 r. Nie został zatem spełniony warunek z § 2.2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U.1946.16.112), dalej jako "rozporządzenie", gdyż wobec nieruchomości [...] [...], w dacie ukazania się Dziennika Urzędowego Nr 10, nie został uchwalony plan zabudowania, który się uprawomocnił. Takowy został uchwalony dopiero 31 lipca 1948 r. Od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. odwołania złożyli: A. S., M. D., B. K., A.K., M. Ż. i Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. nr KOC/187/Go/13 stwierdziło niedopuszczalność wniesionych odwołań ze względu na to, że wniosły je podmioty nieuprawnione.
Komisja podała dalej, że K. D. – pełnomocnik B. G., M. R., M. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. w W., pismem z 19 grudnia 2012 r. zwrócił się do Prezydenta m.st. Warszawy o zmianę, za zgodą stron, ww. decyzji tego organu z dnia 23 listopada 2012 r., w części dotyczącej osób uprawnionych do nabycia użytkowania wieczystego, powołując się na ww. umowy sprzedaży praw i roszczeń. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 11 października 2013 r. nr 389/GK/DW/2013, działając w trybie przepisu art. 155 k.p.a., zmienił za zgodą stron ostateczną decyzję z dnia 23 listopada 2012 r. w sposób następujący: pkt 1 otrzymał brzmienie: "Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 1240470/1445050 części gruntu o łącznej powierzchni wynoszącej 618 m2 oznaczonego, jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 411 m2 i [...] o pow. 207 m2 w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] [...] na rzecz M. i D. małż. R. w udziale wynoszącym 620235/1445050 części, P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w udziale wynoszącym 620235/1445050 części. W pkt 2 decyzji wskazano, że pozostałe postanowienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. pozostają bez zmian". K. D., pismem z 5 marca 2014 r., zwrócił się w imieniu M. R. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. w W. o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji z dnia 23 listopada 2012 r., zmienionej decyzją z dnia 11 października 2013 r., wyjaśniając, że w związku ze zmianą powierzchni całkowitej budynku, wskutek nadbudowy i zagospodarowania strychu, zachodzi konieczność zmiany wielkości udziałów przypadających następcom prawnym dawnych właścicieli w użytkowaniu wieczystym działek nr [...] i nr [...]. W związku z wyodrębnieniem kolejnych lokali łączny udział w nieruchomości wspólnej przynależny do wszystkich wyodrębnionych lokali wynosi 78879/202926, a zatem część przypadająca następcom prawnym dawnych właścicieli powinna wynosić 124047/202926. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 25 marca 2014 r., działając w trybie przepisu art. 155 k.p.a., uchylił ostateczną decyzję z dnia 11 października 2013 r., zmieniającą ostateczną decyzję z dnia 23 listopada 2012 r. oraz zmienił, za zgodą stron, ostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. w sposób następujący: pkt 1 otrzymał brzmienie: "Ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 1240470/2029260 części gruntu o łącznej powierzchni wynoszącej 618 m2 oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 411 m2 i [...] o pow. 207 m2 w obrębie [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] położonego w W. przy ul. [...] [...] na rzecz: M. i D. małż. R. w udziale wynoszącym 620235/2029260 części i P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. w udziale wynoszącym 620235/2029260 części"; pkt 2 otrzymał brzmienie: "Ustalić czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w pkt 1 decyzji w wysokości netto 377,78 zł"; pkt 3 otrzymał brzmienie: "Odmówić ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 788790/2029260 części gruntu opisanego w pkt 1 oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach przy ul. [...] [...]", pozostawiając pozostałe postanowienia decyzji z 23 listopada 2012 r. bez zmian. Komisja wskazała następnie, że na podstawie aktu notarialnego z 25 kwietnia 2014 r. Miasto st. Warszawa oddało we współużytkowanie wieczyste do 25 kwietnia 2113 r. działkę nr [...] oraz działkę nr [...] na rzecz M. i D. R. w 620235/2029260 części oraz P. Sp. z o.o. w W. w 620235/2029260 części. W akcie notarialnym wskazano, że działka nr [...] zabudowana jest ośmiokondygnacyjnym budynkiem stanowiącym odrębną od gruntu nieruchomość, w którym znajduje się 10 samodzielnych lokali. Oddanie w użytkowanie wieczyste ww. działek następuje na zasadach opisanych w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2012 r. i 25 marca 2014 r. Poczyniono także adnotację, że w budynku stanowiącym odrębną własność wyodrębnionych zostało 9 lokali mieszkalnych. W dniu 12 czerwca 2014 r. nastąpiło protokolarne przekazanie M. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. w W. niesprzedanej części budynku, która zgodnie z protokołem stanowiła 17 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej 923.64 m2 oraz 3 lokale użytkowe o powierzchni 316,83 m2.
Komisja uznała, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. została wydana pomimo tego, że sprawa o przyznanie prawa własności czasowej została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 31 października 1948 r. nr WPB/4069/48. W ocenie Komisji skutkowało to stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zakresie, w jakim decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, zaś w pozostałym zakresie stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa – na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 31 października 1948 r. Prezydent m.st. Warszawy załatwił odmownie podanie T.M. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i równocześnie stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m.st. Warszawy. W ocenie Komisji orzeczenie z 31 października 1948 r., spełnia wszystkie wymogi do uznania go za decyzję, zgodnie z art. 75 r.p.a. rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie prawa własności czasowej. Dawna właścicielka złożyła odwołanie, które zarówno przez organ dekretowy jak i organ odwoławczy było traktowane, jako odwołanie od decyzji głównej, rozstrzygającej istotę sprawy, a nie jako odwołanie od decyzji incydentalnej o odmowie przywrócenia terminu. Przekazując odwołanie T.M. do organu odwoławczego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w piśmie przewodnim wprost wskazało, że "przedkłada w załączeniu odwołanie T.M. od orzeczenia administracyjnego z dnia 31 października 1948 r. L.dz. WPB/-4069/48 w przedmiocie odmówienia dot. właściciel. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] Nr. [...] oraz stwierdzenia przejścia prawa własności budynków położonych na powyższym terenie na rzecz Skarbu Państwa i powołując się na uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia, wnosi o oddalenie odwołania". Ministerstwo Gospodarki Komunalnej także wskazało na to, że rozstrzygnięciem z 30 kwietnia 1951 r. utrzymało w mocy orzeczenie z 31 października 1948 r., w sprawie pozbawienia prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ulicy [...] [...]. W księdze hipotecznej, pod kartą nr 6 w dziale drugim, wpisany został 14 lutego 1956 r., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości Skarb Państwa "na podstawie wniosku z dnia 2 lutego 1956 r. nr 314/56 oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. Nr PB/4069/48". Komisja wskazała, że orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 31 października 1948 r. znajdowało się w aktach sprawy, a na przestrzeni kilkudziesięciu lat nie podjęto próby usunięcia tego orzeczenia z obrotu prawnego.
Komisja stwierdziła dalej, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2012 r. zmieniona decyzją z 25 marca 2014 r. stanowi również ostateczną decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Komisja uznała także, że wniosek dekretowy został złożony po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, co oznacza, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2012 r., zmieniona decyzją z 25 marca 2014 r., została wydana z rażącym naruszeniem powyższego przepisu. Komisja podała, że właścicielka nieruchomości T. M. nie przebywała w W. w czasie obejmowania przez Gminę m.st. Warszawa w posiadanie przedmiotowego gruntu, a jej pełnomocnik – matka J. M. wymeldowała się 4 listopada 1946 r. spod adresu przy ul. [...] [...] do P., bez wskazania konkretnego adresu. Tym samym organ miał istotne przeszkody, aby skutecznie poinformować ich o objęciu gruntu. Komisja wyjaśniła, że nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 23 listopada 2012 r. została stwierdzona w zakresie udziału wynoszącego łącznie 26971/207234 w prawie użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego, stanowiącego działki nr [...] i nr [...] wraz z prawem odrębnej własności lokali opisanych w decyzji Komisji. Na dzień orzekania nie nastąpiło zbycie 6 lokali pod żadnym tytułem prawnym. Jedynie P. Sp. z o.o. zbyła udział w lokalu nr [...] wynoszący 1/2 części. W ocenie Komisji nie można stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji w całości, gdyż częściowo wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy o Komisji.
Następnie Komisja dokonała oceny legalności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. wydanej w trybie art. 155 k.p.a. i w tym zakresie wyjaśniła, że zgodnie z art. 2 pkt 3 lit. a ustawy o Komisji przez decyzję reprywatyzacyjną należy rozumieć decyzję właściwego organu w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej albo w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Ustawodawca przyjął zatem szerokie rozumienie decyzji reprywatyzacyjnej. Komisja stwierdziła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego jest decyzją związaną. Rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy zatem od swobodnego uznania organu administracji publicznej. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie Komisji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia z wymienionych przesłanek, ponieważ postępowanie zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, a żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Komisja stwierdziła, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję z 25 marca 2014 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji. Komisja stwierdziła, że w niniejszej sprawie brak jest informacji, czy strony pierwszej decyzji z 23 listopada 2012 r., czyli B. G. i M.R. wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Zdaniem Komisji decyzja zmieniająca z 25 marca 2014 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne w takim samym zakresie, jak decyzja z 23 listopada 2012 r. Wobec powyższego, w takim samym zakresie Komisja stwierdziła jej nieważność na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 2 k.p.a., a w pozostałym zakresie, z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, stwierdziła jej wydanie z naruszeniem prawa, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji.
Na powyższą decyzję Komisji skargi złożyli M. R. i D. R. (sprawa I SA/Wa 1883/18), P. Sp. z o.o. w likwidacji w W. (sprawa I SA/Wa 1884/18) i Miasto Stołeczne Warszawa (sprawa I SA/Wa 1899/18), przy czym Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę na uzasadnienie decyzji Komisji. Wszystkie sprawy zostały rozpoznane łącznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. stwierdził, że skargi są zasadne. Wskazał przede wszystkim, że Komisja w pkt 1. i 3. zaskarżonej decyzji, stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. i z dnia 25 marca 2014 r., w częściach wskazanych w decyzji, stwierdziła nieważność tych decyzji wraz z prawem odrębnej własności lokali enumeratywnie wymienionych w pkt 1. i 3. Powyższe decyzje nie rozstrzygały jednak o odrębnej własności lokali lecz wyłącznie o prawie do gruntu. Nie ma przy tym znaczenia, że z odrębną własnością lokalu jest związane prawo do gruntu, skoro decyzje dekretowe nie orzekały, gdyż nie mogły orzekać, o odrębnej własności lokali. Następnie Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji wskazującym, że orzeczenie z dnia 31 października 1948 r. zawiera dwa rozstrzygnięcia, tj. rozstrzyga w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu przez jego odmowę oraz odmawia byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej. Sąd stwierdził, że na podstawie art. 75 r.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., osnowa orzeczenia, czy też decyzji były i są kluczowym elementem rozstrzygnięcia. W rozstrzygnięciu organ dokonuje konkretyzacji uprawnień i obowiązków w odniesieniu do zindywidualizowanego adresata oznaczonego w decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie jest elementem konstytutywnym dla bytu decyzji administracyjnej, dlatego też jego brak nie pozwala uznać aktu podjętego przez organ administracji publicznej za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia, bądź innych aktów, pism czy czynności organu. Rozstrzygnięcie musi być jednoznaczne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Sąd I instancji wskazał, że w orzeczeniu z dnia 31 października 1948 r. Prezydent m.st. Warszawy w osnowie orzekł: "załatwia odmownie podanie Obywatela o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy [...] [...], hip. [...] i równocześnie stwierdza, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m.st. Warszawy". Zdaniem Sądu I instancji, z osnowy orzeczenia nie wynika zatem, aby organ odmówił wnioskodawczyni ustanowienia prawa własności czasowej. Ani w osnowie tego orzeczenia ani w jego uzasadnieniu nie ma bezpośredniego odniesienia się do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. W przypadku braku spójności, czy też wręcz rozbieżności pomiędzy osnową a uzasadnieniem decyzji, decyduje osnowa decyzji. Rozstrzygnięcie musi być jednoznaczne i nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wada polegająca na braku w decyzji rozstrzygnięcia nie może być konwalidowana zamieszczeniem w uzasadnieniu treści, z których należy wywodzić, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Charakter sprawy administracyjnej prowadzonej w trybie art. 7 dekretu warszawskiego wymagał załatwienia sprawy z wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej albo przez ustanowienie tego prawa, albo przez odmowę ustanowienia prawa własności czasowej do konkretnej nieruchomości. Takie rozstrzygniecie nie zapadło i nie zmienia tego zawarte w orzeczeniu z 31 października 1948 r. wskazanie co do przejścia na rzecz Gminy m.st. Warszawy budynków. Nie stanowi ono rozpoznania wniosku dekretowego, którego istota dotyczy ustanowienia wyłącznie prawa własności czasowej gruntu. Sąd przyznała rację Komisji, iż termin z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, jednakże z faktu, czy dany akt jest wadliwy czy też nie, nie można wywodzić tezy, że dane orzeczenie obejmuje inny przedmiot i inne rozstrzygnięcie, niż wprost (literalnie) w osnowie wyrażone. W niniejszej sprawie jest to odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że obowiązujące w dacie wydania ww. orzeczenia przepisy r.p.a. rozróżniły decyzje główne i incydentalne oraz przewidywały możliwość zaskarżenia decyzji głównych. Orzeczenie z 31 października 1948 r. zawierało jednoznaczne rozstrzygnięcie, a strona została pouczona o odwołaniu, które wniosła. Rodzaj decyzji i wniesiony środek zaskarżenia nie może zmienić przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w ww. orzeczeniu z odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego na odmowę ustanowienia prawa własności czasowej. Za niezasadne Sąd I instancji uznał także stanowisko Komisji odnośnie ustalenia treści rozstrzygnięcia ww. orzeczenia na podstawie powołanych w uzasadnieniu Komisji dokumentów, tj. odpisu sentencji orzeczenia z 31 października 1948 r. oraz dokumentów z lat 1948 -1956. Odpis orzeczenia w zestawieniu go z tym orzeczeniem wskazuje na całkowitą rozbieżność treściową. Sąd I instancji uznał zatem, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. nie była wydana w sytuacji istnienia w obrocie prawnym uprzedniego ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego tę samą sprawę. Orzeczenie administracyjne z dnia 31 października 1948 r. rozstrzygnęło sprawę zainicjowaną podaniem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego i odmówiło przywrócenia tego terminu.
Odnosząc się do stanowiska Komisji, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony po terminie, Sąd I instancji uznał, że jest ono przedwczesne i nie wynika z analizy wszystkich zebranych w sprawie dokumentów. Wnioskodawczyni co prawda zwróciła się do organu o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego, jednakże subiektywne przekonanie strony, że uchybiła terminowi nie jest wystarczające dla uznania, że rzeczywiście uchybienie to miało miejsce. O skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości, co determinowało rozpoczęcie biegu 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego decydują obiektywne okoliczności faktyczne i obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z § 5 rozporządzenia, niezależnie od ogłoszenia, Zarząd Miejski – w miarę posiadania danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela lub osoby jego prawa reprezentującej – miał obowiązek przesłać mu zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. Przepis ów wymagał przesłania zawiadomienia w miarę posiadanych danych i nie wynika z niego, że Zarząd Miejski obowiązany był szukać, czy wręcz odnaleźć byłego właściciela, lecz miał obowiązek przesłać zawiadomienie o oględzinach. Było to o tyle istotne, że w wyniku oględzin przedstawiciel Zarządu sporządzał protokół, a osoby uczestniczące w oględzinach mogły wnieść zastrzeżenie do protokołu, jeżeli uważają, że zawarte w nich ustalenia naruszają ich prawa (7 § rozporządzenia). Zarząd Miejski nie był jednak całkowicie zwolniony z obowiązku podejmowania działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu właściciela. Jak wynika z akt sprawy Zarząd Miejski dysponował adresem zameldowania T. M. w W., a z księgi meldunkowej wynikało, że zameldowana była ona pod adresem w Warszawie od czerwca 1945 r. do 1958 r. Natomiast adres miejsca pobytu w P. został wskazany w pełnomocnictwie złożonym do księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują natomiast, że Zarząd Miejski nie podjął żadnych czynności wynikających z § 5 rozporządzenia, gdyż na żaden adres nie zostało przesłane zawiadomienie o terminie oględzin nieruchomości. Z akt archiwalnych wynika także fakt prowadzenia w 1946 r. w efektywny sposób korespondencji pomiędzy T. M. i Zarządem Miejskim, a Komisja w swojej analizie pominęła ów fakt. Komisja wywodzi, że po stronie organu dekretowego istniały przeszkody aby skutecznie poinformować właścicielkę, jednakże wynika to z wiedzy Komisji uzyskanej współcześnie. Wobec tego rozważania Komisji w kwestii, który z powojennych adresów pobytu T. M. i w jakim okresie był aktualny i czy w związku z tym ewentualna korespondencja mogłaby zostać odebrana, są – w ocenie Sądu I instancji – bezprzedmiotowe. Istotne jest, że Zarząd Miejski żadnej korespondencji dotyczącej zawiadomienia o przystąpieniu do objęcia gruntów w posiadanie nie wysłał na żaden adres, a dane adresowe T. M. organ dekretowy posiadał. Skoro Zarząd Miejski dysponował adresem zameldowania przedwojennej właścicielki nieruchomości to był zobligowany był przesłać na ten adres zawiadomienie o terminie objęcia nieruchomości w posiadanie. To czy zawiadomienie dotarłoby do adresata, bądź jego pełnomocnika, nie ma i nie może mieć znaczenia, bo przepis § 5 rozporządzenia wymagał jedynie przesłania zawiadomienia, a nie skutecznego poinformowania. Zarząd Miejski nie podjął natomiast żadnych czynności z § 5 rozporządzenia, naruszając powyższy przepis.
Odnosząc się do danych adresowych byłego właściciela figurujących w dokumentach księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości Sąd I instancji wskazał, iż księgi hipoteczne są jawne i publicznie dostępne. Natomiast wynikający z przepisów dekretu warszawskiego i rozporządzenia obowiązek Gminy m.st. Warszawy kolejnego obejmowania gruntów poszczególnych nieruchomości oraz przygotowanie przez Zarząd Miejski czynności oględzin nieruchomości, wymagało ustalenia przeddekretowego stanu prawnego każdej przejmowanej nieruchomości i ich właścicieli (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Czynności Zarządu Miejskiego związane z przygotowaniem objęcia gruntu w posiadanie ze swej istoty wiązały się z koniecznością dokładnego oznaczenia gruntu, wskazania właścicieli, co wymagało zapoznania się z treścią księgi hipotecznej, a wobec tego i dokumentami do niej załączonymi. Zgodnie z przepisami rozporządzenia objęcie w posiadanie nieruchomości przez Zarząd Miejski było czynnością sformalizowaną i wieloetapową, wobec czego stanowisko Komisji o skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości na podstawie tego rozporządzenia bez analizy wszystkich dokumentów jest pobieżne i niewszechstronne. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się z kolei do stanowiska Komisji, z którego wynika, że ww. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do tego, czy decyzja wydana w trybie z art. 7 dekretu warszawskiego (jako decyzja związana) podlega trybowi weryfikacji z art. 154 i art. 155 k.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., I OSK 1215/10; z dnia 4 stycznia 2011 r., I OSK 1083/10; z dnia 30 czerwca 2011 r., I OSK 1215/10; z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 1248/11 i z dnia 18 listopada 2014 r., I OSK 718/13 – opowiadające się za stosowaniem do decyzji dekretowych art. 154 i art. 155 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., I OSK 1667/13 – opowiadający się za stanowiskiem o niedopuszczalności stosowania trybu z art. 154 k.p.a.), chociaż przeważa stanowisko dopuszczające możliwość stosowania powyższego trybu uchylenia lub zmiany decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż Istotne jest, aby zastosowanie ww. trybu nie doprowadziło do stanu sprzecznego z prawem. Wobec tego za nietrafne uznał stanowisko Komisji, że zmiana z trybie art. 155 k.p.a. decyzji dekretowej, jako decyzji związanej jest niedopuszczalna. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że ++wynikające z dekretu warszawskiego prawa i roszczenia są nie tytko dziedziczne, ale także zbywalne w drodze czynności prawnych (vide: wyroki SN: z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03; z dnia 26 sierpnia 2009 r., I CSK 26/09; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2003 r., I SA 1788/02, Z.Struś, Grunty warszawskie, PS 2007, nr 10, s. 31-33).
Dalej Sąd I instancji zauważył, iż Komisja zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy, że wydając decyzję z dnia 25 marca 2014 r. nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, tj. brak było zgody B. G. i M. R. Jednakże w przedmiocie zmiany ww. decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. składane były dwa wnioski (różne zakresowo) i wydane były dwie decyzje. Wnioskiem z 19 grudnia 2012 r. K. D., działając w imieniu B. G., M. R., M. i D. małżonków R. oraz P. Sp. z o.o. w W. wystąpił do Prezydenta m.st. Warszawy o zmianę decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. w związku z zawarciem 17 grudnia 2012 r. umów sprzedaży – praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości pomiędzy M. R. a ww. Spółką oraz pomiędzy B. G. oraz M. i D. małżonkami R. Decyzją z 11 października 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy zmienił, za zgodą stron, swoją decyzję z dnia 23 listopada 2012 r. z uwagi na następstwo prawne spowodowane zbyciem praw i roszczeń do ww. nieruchomości, natomiast K. D. składając wniosek z 19 grudnia 2012 r. działał jako pełnomocnik nie tylko w imieniu małżonków R. oraz ww. Spółki, ale również w imieniu B. G., M.R. Sąd I instancji podkreślił, że w takiej sytuacji wszystkie strony decyzji z 23 listopada 2012 r. wyraziły zgodę na zmianę decyzji. Dalej Sąd I instancji wskazał, że wniosek z 5 marca 2014 r. o zmianę decyzji został wniesiony przez K. D. w imieniu M. i D. R. oraz P. Sp. z o.o. W obrocie prawnym była już wówczas ostateczna decyzja z 11 października 2013 r. orzekająca o zmianie decyzji reprywatyzacyjnej, której stronami byli jedynie M. i D. R. oraz ww. Spółka. Sąd zauważył, iż wprawdzie decyzją z 25 marca 2014 r. organ uchylił swoją decyzję z 11 października 2013 r., ale wydając decyzję 25 marca w 2014 r. dysponował zgodą pierwotnych beneficjentek decyzji na jej zmianę, bowiem ta została udzielona 19 grudnia 2012 r. Tym samym występując w 2014 r. z wnioskiem o zmianę decyzji pełnomocnik nie musiał przedstawiać ponownie zgody B. G. i M. R., bowiem decyzja reprywatyzacyjna na dzień składania kolejnego wniosku była już zmieniona.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał także zarzut braku zgody pozostałych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości (właścicieli wyodrębnionych lokali) na zmianę decyzji reprywatyzacyjnej. Decyzja reprywatyzacyjna nie dotyczy tych części gruntu, na których zostało ustanowione wcześniej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innych osób. Przedmiotem postępowania o zmianę decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie była cała nieruchomość, a wyłącznie udział określony w decyzji, który nie przysługiwał innym współużytkownikom wieczystym – właścicielom wyodrębnionych lokali. Wobec powyższego zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie oddziaływała na prawa współużytkowników wieczystych będących właścicielami wyodrębnionych lokali. Nie było zatem konieczne uzyskanie ich zgody na zmianę decyzji. Osoby te nie miały interesu prawnego w postępowaniu o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., której przedmiotem był ułamkowy udział w gruncie, nie związany z wyodrębnionymi lokalami.
Odnosząc się z kolei do stanowiska Komisji, że zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie może nastąpić ze względu na nowe ustalenia faktyczne, czy też w oparciu o nowy materiał dowodowy, a może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, Sąd I instancji wskazał, że decyzja zmieniająca związana była ze zmianą powierzchni budynku na skutek nadbudowy. Spowodowało to zmianę łącznego udziału w nieruchomości wspólnej przynależny do wszystkich wyodrębnionych lokali. Zmiana powierzchni budynku miała zaś w konsekwencji wpływ na zakres udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Nie zmienił się przedmiot sprawy, zarówno pierwotna decyzja, jak i decyzja zmieniająca dotyczyły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tej samej nieruchomości. Zmiana nastąpiła więc w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z 23 listopada 2012 r.
Natomiast w zakresie oceny Komisji, że z uzasadnienia decyzji zmieniającej z 25 marca 2014 r. nie wynika, aby organ zbadał, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, Sąd I instancji zauważył, iż wprawdzie stanowi to naruszenie prawa lecz nie naruszenie rażące. Powołał się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 1987 r.,III SA 1048/86, w którym stwierdzono, że: "ograniczenie się przez organ przy rozpoznawaniu sprawy w trybie art. 155 kpa wyłącznie do skontrolowania decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi naruszenie prawa". Chodzi o zwykłe naruszenie prawa, a więc takie, które miało lub mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja nie wyjaśniła na czym polega rażące naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji zmieniającej, a wynikające z nie odniesienia się w tej decyzji do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z tych też przyczyn Sąd I instancji uznał, że nie można przyjąć, iż Komisja wykazała aby decyzja z 25 marca z 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec uchylenia decyzji ze wszystkich ww. przyczyn, Sąd I instancji za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ustawy o Komisji, gdyż rozstrzygnięcia na podstawie powyższych przepisów są związane z wydaniem decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Komisji.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyła Komisja oraz Prokurator Regionalny we Wrocławiu.
Komisja zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie:
A. prawa materialnego, tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 1 i art. 78 ust. 1 r.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i art. 16 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie z uwagi na przyjęcie, iż z osnowy orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. nie wynika, że organ dekretowy odmówił wnioskodawczyni prawa własności czasowej, a w konsekwencji stwierdzenie, że ww. orzeczenie nie stanowi rozpoznania wniosku dekretowego, co powoduje, że w konkretnej sprawie nie zachodziła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej przez Komisję na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy ww. orzeczenie zawiera rozstrzygnięcie dotyczące zarówno wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jak i rozpoznanie wniosku dotyczącego przywrócenia terminu na złożenie owego wniosku, przy jednoczesnym zawarciu w przedmiotowym akcie wszelkich cech pozwalających na uznanie go za decyzję w świetle art. 75 ust. 1 r.p.a., co uprawniało uznanie przez Komisję, ze wydanie decyzji reprywatyzacyjnej w przypadku nieruchomości przy ul. [...] [...] nastąpiło w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, uzasadniając tym samym stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji;
2) art. 155 k.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zastosowanie trybu przewidzianego tym przepisem jest możliwe w stosunku do decyzji administracyjnych o charakterze związanym, podczas gdy przy decyzji o charakterze związanym zastosowanie ww. trybu jest wyłączone, gdyż organ nie dysponuje uznaniem pozwalającym mu na dokonanie przewidzianej tym przepisem uznaniowej oceny wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu stron, co powoduje, że zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego dokonana na podstawie art. 155 k.p.a. jest obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zastosowanie trybu przewidzianego powołanym przepisem jest możliwe w przypadku istnienia różnicy w sferze podmiotowej między stronami decyzji pierwotnej (zmienianej) i decyzji zmieniającej, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. może być stosowany jedynie w przypadku tożsamości podmiotowej stron decyzji pierwotnej (zmienianej) i zmieniającej;
4) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zastosowanie trybu przewidzianego ww. przepisem może polegać na zmianie stron (adresatów - podmiotów decyzji), podczas gdy w ramach przedmiotowego trybu nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w ostatecznej decyzji administracyjnej na rzecz innego podmiotu;
5) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że zastosowanie trybu przewidzianego ww. przepisem może mieć miejsce w sytuacji istnienia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji pierwotnej (zmienianej), podczas gdy, zmiana decyzji administracyjnej na podstawie art. 155 k.p.a. nie może mieć miejsca w przypadku wystąpienia na tle decyzji pierwotnej (zmienianej) kwalifikowanego naruszenia prawa, którego wystąpienie winno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji;
6) art. 155 w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że w sytuacji braku dysponowania przez organ administracji zgodą wszystkich stron decyzji pierwotnej (zmienianej) na dokonanie jej zmiany w podanym trybie, organ jest uprawniony do wydania decyzji zmieniającej, podczas gdy możliwość zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalna w przypadku braku zgody wszystkich stron decyzji pierwotnej na jej zmianę, zaś zmiana decyzji dokonana z pominięciem spełnienia przedmiotowego warunku winna być uznana wydaną z rażącym naruszeniem prawa;
7) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że odstąpienie przez organ od zbadania przesłanki istnienia interesu prawnego lub słusznego interesu stron przemawiającego za zmianą decyzji na podstawie ww. regulacji stanowi zwykłe naruszenie prawa, podczas gdy tryb zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku pominięcia obowiązku zbadania jednego z warunków przewidzianych ww. przepisem, do których należy zaliczyć m.in. przesłankę związaną z istnieniem interesu prawnego lub słusznego interesu stron przemawiającego za zmianą decyzji, co w konsekwencji powoduje, że zaniechanie jej zbadania skutkuje rażącym naruszeniem ww. przepisu;
8) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i uznanie, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie ww. przepisu może mieć miejsce wobec braku tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, tj. w sytuacji wystąpienia nowych okoliczności faktycznych oraz nowego materiału dowodowego, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku zaistnienia nowych okoliczności faktycznych, jak również w oparciu o nowy materiał dowodowy, bowiem skorzystanie z niego jest możliwe jedynie wtedy, gdy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym;
9) art. 155 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że organ prowadząc postępowanie w ramach trybu nadzwyczajnego uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, podczas gdy rozpoznanie sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy objętej decyzją pierwotną;
10) § 5 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż na Zarządzie Miejskim ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu ustalenie miejsca pobytu właściciela gruntu warszawskiego, a dodatkowo uznaniem tożsamości pojęciowej między miejscem zameldowania a miejscem pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, podczas gdy (a) na organie dekretowym nie ciążył obowiązek podejmowania czynności w przedmiocie poszukiwania miejsca pobytu – danych adresowych dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej (b) prawie istotne z punktu realizacji obowiązku określonego ww. przepisem było posiadanie przez Zarząd Miejski aktualnych danych o miejscu pobytu właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, którego to pojęcia nie można traktować w sposób tożsamy z miejscem zameldowania ww. osób, co w konkretnej sprawie wykluczało możliwość przesłania zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie;
B. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art 133 § 1 p.p.s.a. i w związku z art 29 ust 1 pkt 3a ustawy o Komisji i art 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., art 7 ust 1 dekretu warszawskiego art 6, art 7, art 77 § 1, art 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji i uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez Komisję, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się (a) wydania decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną [res iudicata), [b) rażącego naruszenia prawa, podczas gdy kwestionowane przez Sąd I instancji stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. było prawidłowe i jako takie uzasadniało stwierdzenie nieważności nadzorowanego aktu;
2. art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art 29 ust 1 pkt 3a i 4 ustawy o Komisji i w związku z art 156 § 1 pkt 3 i art 16 § 1 k.p.a. przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na przyjęcie, że ww. decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. nie została wydana w sprawie rozstrzygniętej uprzednio inną decyzją ostateczną, podczas gdy w dacie jej wydania w obrocie prawnym pozostawało zarówno orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. jak również Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 20 kwietnia 1951 r., między którymi to aktami a decyzją reprywatyzacyjną zachodzi tożsamość z uwagi na analogiczny zakres podmiotowy, przedmiotowy, niezmieniony stan faktyczny jak i prawny, w ramach którego zostały wydane, co powoduje, że w sprawie nieruchomości przy ul. [...] [...] doszło do wydania decyzji w sytuacji istnienia w obrocie prawnym uprzedniego orzeczenia rozstrzygającego tę samą sprawę;
3. art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w związku z art 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art 75 ust 1, art 78 ust 1 r.p.a., art 29 ust 1 pkt 3a i 4 ustawy o Komisji, art 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art 7 ust 1 dekretu warszawskiego przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że ww. orzeczenie administracyjne Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. nie stanowiło rozpoznania wniosku dekretowego w przedmiocie dotyczącym odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego, gdy tymczasem w przedmiotowym akcie organ dekretowy rozpoznał zarówno wniosek główny (w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej) jak i wniosek incydentalny dotyczący przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej, a ponadto posiadał on wszelkie cechy pozwalające uznać go za decyzję w świetle art. 75 ust. 1 r.p.a., co uprawniało uznanie przez Komisje, że wydanie decyzji reprywatyzacyjnej nastąpiło w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy o Komisji, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, art. 7, art 77 § 1, art 107 § 3 i art 80 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że:
(1) stwierdzenie dotyczące złożenia wniosku dekretowego z uchybieniem terminu przewidzianego w art 7 ust 1 dekretu warszawskiego jest przedwczesne i nie wynika z analizy wszystkich zebranych w sprawie dokumentów, podczas gdy ustalenia Komisji w ramach postępowania rozpoznawczego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji były rzetelne, wyczerpujące i oparte na analizie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przez co stwierdzenie odnośnie złożenia wniosku dekretowego z uchybieniem terminu materialnego było prawidłowe;
(2) z akt sprawy wynika, iż Zarząd Miejski dysponował zarówno aktualnym adresem zameldowania, jak i pobytu T.M. w dacie procedury związanej z przystąpieniem do obejmowania gruntu w posiadanie, podczas gdy:
(a) prawie istotne z punktu realizacji powinności określonej w § 5 rozporządzenia było jedynie posiadanie danych o miejscu pobytu ww. osób nie zaś ich meldunku, co w okolicznościach konkretnej sprawy wyklucza uznanie, że Zarząd Miejski posiadał aktualne dane miejsca pobytu umożliwiające przesłanie zawiadomienia o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie,
(b) brak podstaw do uznania, że w dacie przystępowania do obejmowania nieruchomości w posiadanie organ dekretowy dysponował informacjami odnośnie danych adresowych T. M. wynikającymi z pism składanych przez jej matkę – J.M.,
(c) w dacie przystępowania do obejmowania gruntu w posiadanie, Zarząd Miejski nie posiadał aktualnych danych adresowych zarówno T. M., jak i jej pełnomocnika w osobie matki J. M., z uwagi na okoliczność ich długotrwałego przebywania poza granicami [...], przy jednoczesnym naruszeniu przez ww. osoby obowiązków meldunkowych związanych ze zmianą miejsca pobytu z [...] na miasto [...];
(d) w dacie obejmowania gruntu w posiadanie Zarząd Miejski nie dysponował żadnym pełnomocnictwem, z którego wynikałoby uprawnienie J. M. do działania jako pełnomocnik T. M.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. oraz w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy o Komisji, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie braku podstaw stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, a tym samym przyjęciu dopuszczalności zmiany decyzji reprywatyzacyjnej pomimo:
(1) braku tożsamości podmiotowej stron decyzji pierwotnej ze stronami decyzji zmieniającej, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku braku tożsamości podmiotowej stron decyzji pierwotnej (zmienianej) i zmieniającej,
(2) nieważności decyzji pierwotnej z uwagi na wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.. podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku wystąpienia na tle decyzji pierwotnej (zmienianej) rażącego naruszenia prawa,
(3) tego że decyzje wydawane w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego mają charakter decyzji związanych, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany decyzji o charakterze związanym, gdyż organ nie dysponuje uznaniem pozwalającym mu na dokonanie przewidzianej tym przepisem uznaniowej oceny ważenia interesu społecznego i słusznego interesu stron,
(4) braku dysponowania przez organ zgodą wszystkich stron decyzji pierwotnej na jej zmianę, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku braku zgody wszystkich stron decyzji pierwotnej na zmianę tejże decyzji,.
(5) odstąpienia od zbadania istnienia interesu prawnego lub słusznego interesu stron przemawiającego za zmianą decyzji, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku pominięcia obowiązku zbadania jednego z warunków przewidzianych ww. przepisem, do których należy zaliczyć przesłankę istnienia interesu prawnego lub słusznego interesu stron przemawiającego za zmianą decyzji.
(6) braku tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, co odnieść należy do nowych okoliczności faktycznych oraz nowego materiału dowodowego, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może być stosowany w przypadku zaistnienia nowych okoliczności faktycznych, jak również w oparciu o nowy materiał dowodowy, bowiem może być dokonana jedynie, gdy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym,
(7) wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w trybie nadzwyczajnym, podczas gdy tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.
(8) wydania decyzji zmieniającej polegającej na zmianie stron (adresatów – podmiotów decyzji pierwotnej), podczas gdy w ramach przedmiotowego trybu nie istnieje możliwość cesji uprawnień zawartych w ostatecznej decyzji administracyjnej na rzecz innego podmiotu, co w konsekwencji skutkuje tym, że decyzja Komisji stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. nr 88/GK/DW/2014 była prawidłowa, co obligowało Sąd I instancji do wydania orzeczenia oddalającego skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej, a to przez jego niejasną oraz nielogiczną w odbiorze formułę, a nadto popadanie przez Sąd I instancji w daleko idące sprzeczności wewnętrzne;
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Prokurator Regionalny we Wrocławiu wywiedzioną skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 155 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przez zamieszczenie każdorazowo w pkt 1. oraz 3. osnowy zaskarżonej decyzji sformułowania "wraz z prawem odrębnej własności lokalu nr: a. [...]-objętego księgą wieczystą nr [...]; b. [...] -objętego księgą wieczystą nr [...]; c.[...] - objętego księgą wieczystą nr [...]; d. [...]-objętego księgą wieczystą nr [...]; e. [...] - objętego księga wieczystą nr [...]; f. [...] objętego księga wieczystą nr [...]; g. [...] - w udziale Vi - objętego księgą wieczystą nr [...]"doszło do wyjścia przez organ administracyjny poza zakres wzorca kontroli w postępowaniu nadzorczym w postaci art. 7 dekretu warszawskiego, a to przez stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, także co do prawa odrębnej własności ww. lokali, co miałoby, w ocenie Sądu I instancji stanowić wadę kwalifikowaną kontrolowanej decyzji i samoistną przesłankę eliminacji owej decyzji z obrotu prawnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych wskazuje, a contrario do procesu logicznego Sądu I instancji, iż organ administracyjny w przedmiotowej decyzji nie rozstrzygał o prawie odrębnej własności lokali wskazanych w pkt a-g pkt 1. oraz 3. ww. decyzji, a nadto treść decyzji w ujęciu całościowym, w szczególności jej osnowy, wskazanych podstaw prawnych oraz uzasadnienia, prowadzi do wniosku, iż zapis zawarty w pkt 1. i 3. osnowy zaskarżonej decyzji, odnoszący się do praw odrębnej własności lokali pkt a-g, stanowi tylko wyraz uwzględnienia zmian stanu faktyczno-prawnego nieruchomości, co oznacza, iż Komisja każdorazowo oceniała prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnych, wskazanych w pkt 1 oraz w pkt 3 osnowy swej decyzji, przez pryzmat przesłanek określonych odpowiednio w art. 156 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. w ich powiązaniu z art. 7 dekretu warszawskiego, nie wykraczając poza ich zakres przedmiotowy
b) art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez wadliwą wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż dla ustalania tożsamości spraw rozstrzygniętych orzeczeniem administracyjnym Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. wydanym na podstawie art. 1, art. 41, art. 42, art. 75 i art. 83 r.p.a. oraz art. 1, art. 7 i art. 8 dekretu warszawskiego, jak również art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1948 r. o przepisach wprowadzających Prawo rzeczowe i prawo księgach hipotecznych (Dz.U.1948.57.320 ze zm.) oraz ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. orzekającej o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 1240470/1445050 części gruntu o łącznej powierzchni wynoszącej 618 m2, oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] położonej w W. przy ul. [...] [...] na rzecz (ówcześnie): B.G. w udziale wynoszącym 620235/1445050 i M. R. w udziale wynoszącym 620235/1445050 części i odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 204580/1445050 części gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], znajdujących się w budynkach przy ul. [...] [...] oraz ustalającej czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do ww. opisanego gruntu w wysokości 530,51 zł netto, jedyną relewantną przesłanką jest zapis literalny osnowy orzeczenia z dnia 31 października 1948 r., z którego nie wynika, aby organ odmówił wnioskodawczyni ustanowienia prawa własności czasowej, co prowadziło Sąd I instancji do wniosku, iż treścią ww. orzeczenia z 1948 r. organ objął tylko rozstrzygniecie sprawy zainicjowanej podaniem strony o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego przez odmowę przywrócenia tego terminu, skutkiem czego decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. nie była wydana w sytuacji istnienia w obrocie prawnym uprzedniego ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego tę samą sprawę, prowadzące zatem do błędnego zastosowania ww. norm, polegającego na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w sprawie za nie odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach, a dotyczącego istnienia w dacie wydawania decyzji z 2012 r. przeszkody w postaci res iudicata związanej z uprzednim orzeczeniem z 1948 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych, przy kompleksowym uwzględnieniu treści osnowy orzeczenia z 1948 r. wraz z pozostałymi relewantnymi przesłankami ustalenia tożsamości spraw rozstrzyganych obiema ww. decyzjami w postaci uzasadnienia wraz z pouczeniem co do zaskarżenia ww. orzeczenia, istniejącego ówcześnie rozróżnienia między decyzjami głównymi a decyzjami incydentalnymi oraz możliwością ich zaskarżania, powołanych podstaw prawnych, treści wniesionego przez stronę odwołania na ww. orzeczenie oraz treści rozstrzygnięcia Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 kwietnia 1951 r. wskazuje, a contrario do procesu logicznego Sądu I instancji, iż istniała tożsamość spraw rozstrzygniętych orzeczeniem z 1948 r. oraz decyzją z 23 listopada 2012 r., wymagająca zastosowania przez Komisję art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego;
c) art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 155 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez wadliwą wykładnię i wadliwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż dopuszczalnym jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. uprzedniej decyzji wydanej z powołaniem na art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, będącej decyzją związaną a nie uznaniową, prowadzące do błędnego zastosowania ww. norm, polegającego na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w sprawie za nie odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach, a dotyczącego niedopuszczalności modyfikacji w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 23 listopada 2012 r. jako decyzji o charakterze związanym, przez wydanie decyzji Prezydenta m.st. Warszawa z dnia 25 marca 2014 r., stanowiącym rażące naruszenie prawa, co winno było, przy prawidłowym procesie logicznym Sądu I instancji, prowadzić do wniosku o prawidłowości zaskarżonej decyzji Komisji stwierdzającej w pkt 3. jej osnowy nieważność ww. decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. w zakresie tam dookreślonym z uwagi na spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa;
d) art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przez wadliwą wykładnię i wadliwie zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż stwierdzony w treści decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. brak zbadania czy za zmianą w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, stanowi li tylko naruszenie prawa lecz nie naruszenie rażące prowadzące do błędnego zastosowania ww. norm, polegającego na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego w sprawie za nie odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w ww. normach, a dotyczącego braku ustalenia przez organ wydający decyzję z dnia 25 marca 2014 r. jednej z obligatoryjnych przesłanek warunkujących możliwość zastosowania trybu nadzwyczajnego zmiany decyzji ostatecznej, przewidzianego w art. 155 k.p.a., będącego wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, co stanowiło rażące naruszenie prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. norm prawnych, uwzględniająca fakt, iż skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a jego wyłącznym celem jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, to każde zaniechanie poczynienia jakichkolwiek ustaleń przez organ w zakresie jednej z obligatoryjnych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, musi eo ipso stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem do stwierdzenia zaistnienia tej wadliwości nie jest wymagane podjęcie żadnych szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest ono dostrzegalne prima facie przez samą lekturę uzasadnienia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r., potwierdzając tym samym oczywiste zaniechanie w realizacji przez organ administracyjny wypełnienia nakazu prawnego poczynienia ustaleń w zakresie wszystkich kumulatywnych przesłanek stosowania normy prawnej, a przyjęcie innego rozumowania prowadziłoby do faktycznego pominięcia owej przesłanki, a zatem przyjęcia jej quasi fakultatywnego charakteru, wbrew wyraźnemu brzmieniu normy art. 155 k.p.a., a co za tym idzie wyraźnie wbrew woli racjonalnego ustawodawcy, co in concreto winno było, przy prawidłowym procesie logicznym Sądu I instancji prowadzić do wniosku o prawidłowości decyzji Komisji z dnia 2 sierpnia 2018 r., stwierdzającej w pkt 3. jej osnowy nieważność decyzji Prezydenta m.st Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. w zakresie tam dookreślonym z uwagi na spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa
II przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez wadliwe uznanie, iż ustalenie Komisji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do złożenia przez stronę wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jest przedwczesne i nie wynika z analizy wszystkich zebranych w sprawie dowodów, podczas gdy kompleksowa ocena zgromadzonego przez Komisję materiału dowodowego prowadzi do wniosku o prawidłowości dokonanych przez ten organ, zgodnie z zasada prawdy materialnej, ustaleń faktycznych, w tym także w ww. zakresie oraz ich właściwej ocenie wraz z należytym uzasadnieniem, obejmującym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn, dla których odmówił wiarygodności innym środkom dowodowym, a także wyjaśnieniem podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawnych.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Rozpoznanie sprawy w postępowaniu kasacyjnym wypada rozpocząć do kwestii zakresu rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Zarzut w tym zakresie znalazł się wyłącznie w skardze kasacyjnej Prokuratora Regionalnego we Wrocławiu. Zarzut ten uznać należy za nietrafny. Sąd I instancji zasadnie dostrzegł, iż rozstrzygniecie pkt 1. I 3. zaskarżonej decyzji, dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 23 listopada 2012 r. i 25 marca 2014 r., obejmuje także prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku mieszkalnym posadowionym na przedmiotowej nieruchomości. O objęciu zaskarżoną decyzją także praw własności odrębnych lokali mieszkalnych świadczą jednoznacznie postanowienia zaskarżonej decyzji zawarte w pkt 1. i 3., wskazujące na stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. i 25 marca 2014 r., "wraz z prawem odrębnej własności lokalu (...)". I jakkolwiek przyczyny powyższego rozstrzygnięcia decyzją nadzorczą Komisji są niezrozumiałe i wymykają się racjonalnej ocenie, to nie ulega wątpliwości, iż prawo odrębnej własności lokali mieszkalnych zostało objęte zaskarżoną decyzją, pomimo iż nie było przedmiotem decyzji badanych przez Komisję w prowadzonym postępowaniu. Naruszenie w tym zakresie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji jest wyraźne i rzutuje na ocenę całej zaskarżonej decyzji. Powyższe odpowiada dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i samodzielnie przesądza o trafności zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych należy odnieść się do nich łącznie bowiem generalnie dotyczą one tych danych sytuacji prawnych i faktycznych, które autorzy obu kasacji uznają za wadliwie ocenione zaskarżonym wyrokiem.
Kluczowym elementem sprawy pozostaje kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku dekretowego. Zasadniczą kwestią w tym zakresie pozostawało ustalenie, czy objęcie gruntu w posiadanie przez Zarząd Miasta Warszawy odbyło się przy spełnieniu wymagań określonych rozporządzeniem. Kwestia objęcia w posiadanie na gruncie § 5 rozporządzenia pozostaje jednolicie oceniana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd też niewyjaśnienie okoliczności, czy istniała możliwość zapewnienia dawnej właścicielce udziału w czynnościach prowadzących do objęcia gruntu w posiadanie, może świadczyć, że objęcie to nastąpiło z naruszeniem tego rozporządzenia. Uniemożliwia to jednoznaczną ocenę, czy złożenie przez T. M. w dniu 7 sierpnia 1948 r. wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, istotnie nastąpiło po upływie 6 miesięcznego terminu. Tym samym kluczowe pozostaje wyjaśnienie, czy istniała możliwość zapewnienia byłej właścicielce udziału w czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie przez gminę. Ustalenie, że objęcie w posiadanie gruntu istotnie naruszało przepisy rozporządzenia jednoznacznie winno rzutować na ocenę, czy ww. wniosek dekretowy został złożony w terminie (vide: wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1028/97; z dnia 16 kwietnia 2002 r., I SA 2471/00; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., I OSK 1650/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Za ugruntowane uznać należy zapatrywanie, że obowiązek zawiadomienia dotychczasowego właściciela o przystąpieniu do obejmowania gruntu w posiadanie na podstawie dekretu warszawskiego ciążył na Zarządzie Miejskim wówczas, gdy był on w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej lub mógł wejść w ich posiadanie bez podejmowania szczególnych poszukiwań i starań (vide: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2007 r., I OSK 1650/06 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Rozumienie § 5 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowane w zaskarżonym wyroku oparte zostało na przywołanym powyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykładnia tegoż przepisu nie została zatem dokonana błędnie i jej skutkiem – wbrew temu co wskazuje Komisja w swojej skardze kasacyjnej – nie jest obowiązek organu podejmowania dodatkowych czynności celem poszukiwania miejsca pobytu dotychczasowej właścicielki. Skutkiem tym jest wyłącznie ustalenie, czy Zarząd Miejski był w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowej właścicieli lub mógł z łatwością, bez podejmowania poszukiwań i starań, wejść w ich posiadanie. Dokonanie powyższego ustalenia przez Komisję – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – wymaga oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania, z których wynika m.in. ujawnienie adresu zamieszkania dawnej właścicielki zarówno w książce meldunkowej przedmiotowej nieruchomości, jak i w zbiorze dokumentów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, a nadto uwzględnienia wymaga fakt prowadzonej korespondencji w przedmiocie odgruzowania przedmiotowej nieruchomości.
Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej, stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej jest zatem zobowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tegoż zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.). Z tego też powodu organ administracji publicznej jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja powyższych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.) (vide: wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., II GSK 1548/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do niektórych z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nimi w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Trafnie zauważa Sąd I instancji, iż objęcie w posiadanie nieruchomości przez Zarząd Miejski było, zgodnie z przepisami rozporządzenia, czynnością sformalizowaną i wieloetapową, wobec czego stanowisko Komisji o skuteczności objęcia w posiadanie nieruchomości na podstawie tego rozporządzenia bez analizy wszystkich dokumentów mogących wskazywać na wiedzę Zarządu Miejskiego o miejscu pobytu dawnej właścicielki nieruchomości jest pobieżne i niewszechstronne.
Niezasadne zatem okazały się nie tylko zarzuty kasacyjne wadliwej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia ale także zarzuty naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podnoszone w związku z zakwestionowaniem zaskarżonym wyrokiem skuteczności objęcia w posiadanie przedmiotowej nieruchomości przez Gminę m.st. Warszawy, a w konsekwencji także ustalenia upływu terminu na złożenie wniosku dekretowego. Wadliwy sposób ustalenia w dotychczasowym postępowaniu powyższych okoliczności faktycznych przedwczesnym czyni odpowiedź na pytanie o zachowanie terminu do złożenia wniosku dekretowego przez byłą właścicielkę przedmiotowej nieruchomości, skoro termin do złożenia tegoż wniosku upływał w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę (art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego).
Nie są także trafne zarzuty kasacyjne skierowane wobec stanowiska Sądu I instancji o braku w okolicznościach badanej sprawy stanu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata) jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej. Zasadnie Sąd I instancji, oceniając sytuację zachodzącą w powyższym zakresie, położył główny nacisk na ocenę treści rozstrzygnięcia podjętego w odpowiedzi na pisma T. M z dnia 7 sierpnia 1948 r. Dawna właścicielka złożyła wówczas dwa wnioski, domagając się ustanowienia prawa własności czasowej i przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku dekretowego. Treść orzeczenia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 31 października 1948 r. jest zatem decydująca dla oceny, o czym rozstrzygnięto w powyższym orzeczeniu. Jego treść zasadnie doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, iż rozstrzygnięcie to nie odnosiło się w ogóle do przyznania lub odmowy przyznania prawa własności czasowej. Wskazywało natomiast wyrażnie na odmowne załatwienie podania o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego. Jakkolwiek zacienia jasność tegoż rozstrzygnięcia zawarte w nim stwierdzenie, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie tej nieruchomości przechodzą na własność Gminy m.st. Warszawy, to jednak nie na tyle aby uznać, iż jest to rozstrzygniecie o prawie do gruntu, będące rozpoznaniem złożonego wniosku dekretowego. Trafnie wskazał Sąd I instancji, iż to osnowa jest kluczowym elementem decyzji administracyjnej i to ona, zarówno na gruncie przepisów r.p.a., jak i k.p.a. wskazuje na sposób załatwienia określonej sprawy. Jest to szczególnie wyraźne w sprawach administracyjnych inicjowanych wnioskiem strony, których rozstrzygniecie winno stanowić albo o uwzględnieniu tego wniosku albo o odmowie jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcia sprawy nie można natomiast domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji. Powinno ono zostać wyrażone expressis verbis w osnowie (sentencji) decyzji. Jeżeli zatem orzeczenie Prezydenta m.st. Warszawy z 31 października 1948 r. odmawia przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego, a jednocześnie nie wypowiada się w zakresie samego wniosku dekretowego, w szczególności nie wskazuje, że odmawia jego uwzględnienia, to zasadna jest konkluzja zaskarżonego wyroku, iż powyższe orzeczenie nie załatwia wniosku dekretowego. Stanu powyższego nie są już w stanie zmienić, zarówno wydana w drugiej instancji, a więc w granicach rozstrzygnięcia podjętego w pierwszej instancji, decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 20 kwietnia 1951 r., jak i kwestia dalszej wadliwości ww. orzeczenia z 31 października 1948 r. wynikająca m.in. z rozstrzygnięcia o odmowie przywrócenia terminu prawa materialnego, jakim bez wątpienia jest termin zastrzeżony w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Konkluzji tej nie podważa także dalsza praktyka orzecznicza, która w ww. orzeczeniu administracyjnym z 31 października 1948 r. bezrefleksyjnie upatrywała podstawy prawnej odmowy przyznania dawnej właścicielce nieruchomości prawa czasowego do gruntu.
Prawidłowa jest zatem konkluzja zaskarżonego wyroku, iż decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. nie została wydana w warunkach sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i tym samym przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Nietrafne są zatem podnoszone w tym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a i 4 ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 k.p.a.
Drugą podstawę stwierdzenia nieważności przywołaną w zaskarżonej decyzji był rażące naruszenie przepisu art. 155 k.p.a., odnoszące się decyzji zmieniającej Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 25 marca 2014 r. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej powyższego przepisu wynika zatem, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, 2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, 3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Trafnie wskazał Sąd i instancji, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było jednolitości w kwestii możliwości zmiany decyzji dekretowej w trybie art. 155 k.p.a. Jakkolwiek orzecznictwo przywołane w zaskarżonym wyroku w powyższej kwestii dość wyraźnie wskazuje, iż przeważające jest stanowisko akceptujące przepis art. 155 k.p.a. jako podstawę zmiany decyzji dekretowej, to od kwestii większościowych istotniejsze jest to, iż przepis ten nie jest jednolicie rozumiany w orzecznictwie i doktrynie, stąd też pozostaje wątpliwą podstawą prawną rażącego naruszenia prawa.
Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Do tej regulacji nawiązują wprost przepisy art. 29 ust. 1 pkt 3a i art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dość jednolicie przyjmuje się, że o tym czy dany akt został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa; charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (vide: wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994/3/36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995/2/91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z szeregu przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Natomiast różnice w wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa jednej z nich (vide: M.Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21), uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Ponadto przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego, a przepis postępowania tylko wtedy gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa. Inaczej mówiąc z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, jako aktu wydanego przez organy państwa prawa (vide: wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., I OSK 2217/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji uznaniowych, jakkolwiek prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 12 listopada 2015 r., II OSK 561/14; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), w doktrynie uznawany jest za mało przekonujący i nie mający oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu (vide: A.Wróbel [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, uwagi do art. 155). Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej w tym zakresie bazuje zatem na wyniku wykładni pomijającym brzmienie art. 155 k.p.a., a tym samym brak jest oczywistości owego przepisu, co w konsekwencji oznacza, że jego zastosowanie do decyzji związanych nie może prowadzić do rażącego naruszenia prawa.
Podobnie nie znajduje oparcia w brzmieniu art. 155 k.p.a. pogląd, że stroną postępowania w trybie tego przepisu jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone tą decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji, a zatem zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi poza zakres powyższego przepisu i jest niedopuszczalna (vide: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 1544/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jakkolwiek generalnie uznaje się, że tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (vide: uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, Lex nr 45166), to ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany lub uchylenia decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (vide: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97; uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09; wyrok NSA z dnia 21 października 2016 r., II OSK 37/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Tym samym także pogląd, że stroną postępowania w trybie art. 155 k.p.a. nie może być następca prawny beneficjenta wydanej już decyzji, na którego przeszły uprawnienia materialne będące podstawą ukształtowania prawa strony w tej decyzji, nie może stanowić podstawy konstrukcji rażącego naruszenia prawa, o której mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skoro wyłączenie możliwości zastosowania owego przepisu do następców prawnych strony decyzji nie wynika wprost z jego treści i nie jest jednolicie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Trafnie w tym zakresie wskazuje także Miasto Stołeczne Warszawa, iż pogląd Komisji prezentowany w tym zakresie podważa wieloletnią praktykę organów administracji, akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutami kasacji, iż w badanej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 155 k.p.a. z uwagi na zastosowanie tegoż przepisu do zmiany decyzji związanej, uwzględniające zmianę podmiotową jaka nastąpiła w zakresie praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Nie można także zgodzić się z Komisją, iż zachodziły wątpliwości co do zgody wszystkich stron na zmianę decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 listopada 2012 r. Sąd I instancji kwestię tę należycie wyjaśnił odwołując się do pełnomocnictw udzielonych przez strony K. D. Skarga kasacyjna nie podważa oceny zaprezentowanej w tym zakresie przez Sąd I instancji, podobnie jak i wadliwie upatruje w decyzji zmieniającej decyzję merytoryczną, w sytuacji gdy decyzja ta odnosi się jedynie do przesłanek zawartych w art. 155 k.p.a., nie zaś do warunków stosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Brak jest zatem podstaw do uznania, iż w powyższym zakresie doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 29 ust. 1 pkt 3a, art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.
Trafne są natomiast zarzuty obu skarg kasacyjnych gdy wskazują, iż warunkiem zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., wyraźnie wynikającym z treści tegoż przepisu, jest zgodność zmiany z interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W tym zakresie powyższa regulacja prawna zachowuje klarowność, której naruszenie może stać się podstawą rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rzecz jasna przy wystąpieniu pozostałych, przywołanych powyżej warunków owej konstrukcji prawnej. Nie można zatem bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy zgodzić się z tezą Sądu I instancji, że decyzja zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. sprzecznie z słusznym interesem strony albo naruszająca interes społeczny każdorazowo stanowiłaby li tylko zwykłe naruszenie prawa. W tym zakresie zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 155 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego zachowują trafność.
Bezzasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przywoływany w skardze kasacyjnej Komisji w łączności z innymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, podważającymi ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. pozostaje nieadekwatny do zarzucanej Sądowi I instancji wadliwości w postępowaniu.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość.
Z tych względów, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skargi kasacyjne podlegają oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania obejmujących udział w rozprawie orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.